张英洪：以扩展农民权利加快农民增收

　　中共十七届三中全会通过的《决定》指出：“农民增收仍然困难，最需要加快。”众所周知，改革开放以来，千方百计增加农民收入是党和政府反复强调和推行的主要政策目标。30年来，农民收入有了明显提高，农民生活发生了很大变化。但不可否认，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距日益扩大。2007年，全国城乡居民收入比为3.33：1，成为改革开放以来中国城乡居民收入差距最大的一年。如加上城镇居民享有的农村居民不可比拟的各种社会福利，城乡居民收入比例还会更大。这就需要我们认真反思，为什么我们年年反复强调增加农民收入，而城乡居民收入差距却反而扩大？在笔者看来，根本问题在于未将有效扩展农民权利纳入增加农民收入的“千方百计”之中。与其在其他方面“千方百计”，不如抓住扩展农民权利这一根本。

　　综观制约农民增收的各种因素，农民权利的短缺是关键。农民本来是一种以农业为职业的社会阶层。在现代国家中，任何社会阶层和群体都拥有共同而平等的公民身份。在当代中国，农民的概念主要有两重含义，即从事农业生产的职业身份和拥有农业户口的户籍身份。农民权利的短缺就主要体现在这两个方面：作为职业的农民，农民没有获得完整的土地权利；
作为身份的农民，农民没有获得平等的公民权利。自1950年代开始，集体化运动剥夺了农民的土地权利，户籍制度剥夺了农民的平等权利。剥夺作为农民命根子的土地，无异于扼住了农民的咽喉；
限制农民的二元户籍制度，无异于缚住了农民的手脚。被旧体制扼住咽喉及缚住手脚的农民，自然无法自由平等地参与现代化进程，也难以共享改革发展的成果。这是造成当代中国“三农”问题的根本原因。

　　改革的过程，实质上是农民不断获得土地权利和平等权利的过程。家庭承包责任制，使农民获得了土地的使用权；
给地主富农摘帽，使农民和农村内部实现了身份的平等化。这是以放权让利、给农民松绑为特征的农村改革初期取得的重大成果。农民权利的增进，使中国农民、中国农村和中国现代化事业都发生了巨大的变化。

　　但是，在市场化改革进程中，农民权利建设明显滞后。农民在改革初期获得的有限权利，不足以支撑自身的可持续发展，也越来越不适应市场经济快速发展的需要。权利短缺的农民，在市场化改革中被迅速地边缘化，成为最庞大的弱势群体。“三农”问题由此凸显为制约中国现代化的重大瓶颈。

　　事实证明，如果不改变导致农民权利短缺的旧有社会格局和体制环境，如果不在使农民获得完整的土地产权和农民享有平等的公民权利上取得突破和进展，那么，单纯的增加农民收入的政策目标与良好愿望，都将难以实现。

　　在农村改革30周年之际，中共十七届三中全会就推进农村改革发展若干重大问题作出了《决定》。这个《决定》的亮点之一，就是把保障农民权益提升到前所未有的高度。《决定》把保障农民权益视为农村改革取得成效的重要经验之一，同时，又将保障农民权益作为进一步推进农民改革发展的重大原则之一。可以说，十七届三中全会将成为推动农民权利扩展的新起点。在扩展农民土地权利上，《决定》提出赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，完善土地承包经营权权能，保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，保护农户宅基地用益物权。这些规定，使农民土地权利不断充实与完善。在扩展农民平等权利上，《决定》将加快统筹城乡发展、建立城乡经济社会发展一体化体制机制作为重大战略。这将使农民的平等权利获得前所未有的发展。

　　当前，农村改革正处在一个新的起点上。贯彻落实以人为本的科学发展观，必须切实保障农民的政治、经济、文化、社会权益，树立以农民权利的增进看待农村发展的新观念。这就要求我们应当将扩展农民权利确立为比增加农民收入更高的政策目标。收入只是与经济增长相适应的单一性经济指标，而权利则是与政治、经济、社会、文化和人的全面发展相适应的综合性指标。增加农民收入可能有利于扩展农民权利，而扩展农民权利势必有利于增加农民收入。增收将改变农民的物质生活和精神生活，而扩权将使农民生活得更有尊严、更加体面和更加幸福。权利不仅具有促进农民增收的工具性价值，而且其自身就拥有不可取代的价值。

　　通过扩权来增加农民收入，主要应把握以下三个方面：一是通过扩展农民的土地权利来增加农民的财产性收入。土地不仅是农民的生产资料，更是农民的财产而且是最重要的财产。要通过不断的改革和实践创新，使农民的土地财产更加充分完整；
二是通过扩展农民的经济、社会和文化权利来改善民生，增进农民的福利，进而提高农民的生活质量；
三是通过扩展农民的公民权利和政治权利来发展民权，使农民平等参与国家公共生活和现代化进程。

　　农民权利的扩展正面临着大有可为的时代契机。但正如经济需要不断建设和发展一样，权利也需要不断建设和发展，也正如自来水不会自动流进每家厨房一样，权利也不会自动来到每个农民的身边，权利的实现需要相应的制度建设和实施机制。

　　（原载《湘声报》2008年11月14日）

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