激辩中国农地改革

　　编者按：对于中国这样一个农业人口比例较大的国家，土地问题的重要性不言而喻。其所有权、产权一直都是学界争议的焦点，而产权结构与经济发展、社会冲突又密切相关，毫不夸张地说，关照土地制度变迁是关照转型国家制度变迁一个非常好的切入点。而在一些国家和地区，土地改革导致经济提升之路有的遭遇挫折（如菲律宾），有的基本成功转型（如中国台湾地区）。本期评论周刊特推出一组讨论土地制度的专题，邀请国内长期关注土地问题的六位学者、台湾知名媒体人南方朔、菲律宾大学社会学教授戈尔登。贝罗（Walden Bello），分别探讨其中的经验与教训。我们不求共识之达成，但求问题之深入。

　　土地专题一

　　改革分割城乡的土地制度正当其时

　　——激辩中国农地的制度改革

　　熊景明：香港中文大学中国研究服务中心前执行主任、曾参与亚洲开发银行赞助的土地租赁制度研究调研

　　蔡继明：清华大学政治经济学研究中心主任、民进中央经济委员会主任

　　李昌平：河北大学中国乡村建设研究中心主任研究员、中国体改研究会研究员、中南财经政法大学兼职教授

　　周飞舟：北京大学社会学系副教授、曾参与国务院发展研究中心与世界银行合作的中国土地政策改革课题调研

　　张鸣：中国人民大学政治学系教授、农村问题专家

　　黄小虎：中国土地学会副理事长兼秘书长、国土资源部中国土地勘测规划院前院长、中国土地评估中心前主任

　　土地流转已到解决时

　　黄小虎：土地问题十分复杂，可以从各个角度来切入，每个人都有自己不同的切入点。大家的角度不同，就可能在一些具体的看法上，不一定完全一致，但是大体上，我觉得现在国内的学者或者研究界基本上是一致的，就是觉得我们现行的土地制度，这个比较集中地体现了当前城乡分割的二元结构的制度，是应该改了。但是怎么改呢？农村土地的问题，我主要关注两个，一个是农地的流转问题，一个就是建设用地的流转问题。从法学角度看，建设用地的流转又可以分出一个宅基地，但是从经济角度来讲，都叫建设用地。这次全会能够解决比较好的就是农地流转的问题，农地流转，应该说中央历来在政策上是支持的。

　　蔡继明：但一直流转不起来。

　　黄小虎：就农地流转而言，原来始终没有放开的一个，是抵押权，其他权利应该不存在法律和政策的障碍。1983年周其仁教授在贵州湄潭县搞调查，就提出农地承包经营权流转问题。我们仔细看中央在流转问题上的态度，就可以明确地看出来，凡是农民自觉自愿去流转的，中央都是支持的。因为它涉及到农业现代化的发展问题，平均承包是不得已的办法，是人地矛盾尖锐造成的。但是中央对于被动的流转是非常谨慎、高度警惕的。整个上世纪90年代的大部分时期，很多地方搞过"两田制"（编者按：所谓"两田制"，是指上世纪90年代中期，一些地方把集体土地划分为"口粮田"和"责任田"或"经济田"，口粮田按人平均承包，一般只负担农业税；
责任田需另交承包费，可由村集体招标。实行"两田制"最初的目的是促进农业集约经营，但各地多年的实践证明，"两田制"在推行过程中违背初衷，成为变相加重农民负担的手段。中央多次要求坚决清理、纠正。），后来国务院专门发文件禁止。包括"反租倒包"（编者按："反租倒包"是指集体经济组织根据农民意愿，将已发包给农民的土地反租回集体，经过投资开发，改善生产条件后重新发包给本集体经济组织的农民或租赁给集体经济组织以外的人。），后来也不提倡。为什么？因为这些形式的背后可能会出现违背农民意愿的行政干预、强迫命令。两田制、反租倒包的问题是土地是无偿地从民间拿回来的，而发包以后村集体有收益，这实际上侵害了农民的主体权利。因抵押而引起的流转，对农民来说是一种被动的流转。农民是不愿意这块地被收走的，他还是愿意发展生产的。最后出现这种情况，是农民在实在没有办法还债的时候造成的。这个情况会导致"三无农民"：无地、无业、无保障。如果这种情况大面积出现，肯定是个社会不稳定的因素。所以中央对承包抵押权迟迟不放开。

　　改革开放经过30年的发展，我们农村的经济关系已经发生了很大变化。统计上的三亿劳动力，实际上有相当部分已经不务农了，我们现在的农民工是1.5亿人，这1.5亿经过10年的发展，由最初的兼业型、候鸟型为主，现在有将近30%已经是彻底不务农了，就是农忙也不回去了。特别是其中还有2400多万农民工，举家进入城市，自己去了，把老婆也带去了，孩子也去了，既离土又离乡。总体来说，会有越来越多的农民会不回去，他会愿意把这个地转出去；
那么就由一些主体，比如农民、专业合作社、农业企业来承包。到了现在十七届三中全会召开时，我国农村的经济关系已经发生变化，使得我们已具备放开抵押权的条件了。放开以后，最大好处在哪儿？土地有转出的就有转入的，转入的这些主体是个人也好，合作社也好，农业企业也好，不管哪个主体，集中了土地以后，要搞现代化，就必须要投入，投入就要有钱。农民自己的钱是很少的。中央如果允许抵押土地，农民就可以把土地抵押给银行，取得银行贷款，解决了资金投入问题了。

　　李昌平：我刚刚去过越南，发现越南的土地是可以抵押的。但是银行的贷款月息在1.7%以上。那意味着农民的土地一进去就出不来了。

　　黄小虎：这个问题涉及到相应的后续制度。首先你把这个问题放开了，然后还要有政策的扶持。你不仅不能高息，你还得低息，财政还得贴息。这就是经济理论界对农村土地的一个关注点，就是土地承包经营权的流转。我个人认为，这个问题已经到了该解决的时候了。

　　熊景明：我不是很乐观，其实上世纪80年代后期，我们就提出来所谓的"公司加农户"，那个时候和现在鼓励的是一样的。

　　黄小虎：经济关系已经不一样。80年代后期，农民没有其他就业门路啊，他只能在土地上，就流转不起来。现在是一个什么情况呢？比如说在浙江，大体上的流转率已经达到了30%、40%，这是全省平均下来的，具体到某些地区，可能还会更高。基本上都转出去了。

　　低价征地背后的奥秘

　　周飞舟：2003年，在国务院发展研究中心组织下，我到浙江和陕西分别做了调查，这是和世行合作的项目，主要是土地征收研究。当时我负责的部分是研究地方政府通过土地征收、开发和出让，挣了多少钱？给农民多少补偿？就我们访问的地区而言，一个县每年的土地出让金收益大约10亿左右。在经营土地这个方面，政府更像一个公司。这10个亿是一个总的规模，但是这个规模远远不够地方政府经营城市之用。在东部沿海地区，许多县城都了豪华的办公楼，基本上建了一个新城，还要修体育馆、文化中心等。经营城市依托于土地开发，受益于土地开发，但是又不局限于土地开发的收入本身。这方面大量的资金，就不是土地财政本身能够解决的，得靠金融，靠银行体系。

　　根据我们的调查，政府一般会通过成立几个大的投资开发公司，比如说城市投资公司、城市交通公司、供水集团，这都是地方政府成立的国有公司。地方政府通过土地收入给它注入资本金，然后去银行贷款。土地金融的规模，远大于土地财政。整个城市化运作过程中有两个风险：一个是金融风险，因为大部分的城市建设将来可能会有收益，但这是依赖于城市规划之上，其中确实有潜在的风险。

　　另外就是社会风险。在全国各地对农民的补偿标准，浙江基本上算比较高了，但是跟政府的收益比起来，那是太小了，所以它会产生大量的社会问题。虽然政府给农民的补偿标准在提高，我去的几个地方是每亩6万到10万元，而近年地价大概是100万元，差别确实太大了。

　　这个问题主要的症结，学术界有很多争论。有的学者说，政府之所以能够这么简单地拿到农民的土地，和我国土地产权结构有关系，因为农村用地是集体所有，城市用地是国家所有。有些学者认为，正是因为农村集体土地所有制，使得地方政府征地的成本比较低，征地者是跟土地的所有者谈判，而不是跟土地使用者谈判，这个道理是很明显的。咱们撇开法学和经济学的角度，从社会学角度看，政府要征地，他的目标就是村集体。国家政权对村庄的干预，表现在对村庄政治的干预，谁做了村委会主任，那么我可以和他谈这个征地的问题改变产权能解决这个问题吗？谁也不敢说。但是现在根据我做的个案调查，有的学者说现在是三国演义：地方政府要征地；
村民要多拿钱，或者是反对他征地；
村集体在中间。经常会出现两方联合剥夺第三方的情况。地方政府跟村民联合，把村干部换掉。或者是地方政府和村干部联合压制村民。

　　熊景明：你们的研究有没有一个建设性意见？

　　周飞舟：很不成熟吧，至少在我们社会学圈里面没有提出成熟的思路。我觉得其实有两个基本的思路，其中一个是确实要从产权上入手，因为现在村集体是土地的所有者，这种产权结构确实使地方要拿到土地的交易费用相对比较低，不需要和农民一家一户去谈判，农民愿意不愿意卖地，依赖于村庄内部的政治解决。

　　熊景明：但这是一个结果，不是一个动因。《土地法》、《农业法》都说农地归村集体所有，那个时候根本就没有想到后来的发展。所以这个推理不是那么成熟。我看过一个说法，从1949年到1979年，城市对农村，或者工业对农业的剥夺是很严重的。但是改革开放后每一年的土地交易，农村的集体资产转化到地方政府里面，规模已经超过了以前30年，这是不争的事实。难道把产权改一改，农村的土地就能守得住吗？

　　"农转非"征地应建立制度

　　张鸣：如果要尊重农民愿意，必须把地权给农民。农民如果愿意搞集体就搞集体，如果农民不愿意搞集体，就不搞集体。现在的环境是农民自己争取来的。他怎么肯争取呢？这块地必须是他自己家的东西。当年有地农民对合作化的抵抗是最激烈的，但那时候是全能主义的状态。

　　熊景明：我要强调，因为土地是不可再生的，所以土地政策要慎之又慎。一些非常善良的知识分子，他们一厢情愿想着为了农民的利益，但起码到现在，我看不出来土地如果私有，就能解决土地制度背后的理念和原则。假设说对土地制度的理念，一个是耕者有其田，一个是要保证它的社会流动，一个是要有耕地保障，一个是对农民有合理和直接的补偿。假设你先从耕者有其田的角度看，全世界到现在为止没有哪一个国家，农业相对于工业，能够形成高效益。愿意去种地的人，要么是出于无奈；
要么是环保分子要去返归自然。如果我们相信"耕者有其田"，那么如果农民想种地，他就去种地；
如果他儿子不种地了，他就去干别的，他就没有土地了。

　　黄小虎：从上世纪80年代搞农村改革到现在，到底什么制度更好，已经争论很多年了。我们可以在某些问题上取得一些共识：这几年城市的发展和繁荣，确确实实是农民和农村的贡献。

　　李昌平：工业化也是农民和农村的贡献。

　　黄小虎：为什么会出现这个情况？地方政府只能采取这种行为方式，因为你给他加了很多任务和职能，你对他有很多的要求。在官场的考核上，又是这么一个导向，所以他一上台就有利益驱动，行政权力就要扩张。说句实话，当官的人也有想做一番事业的，往好里说，就是要为本地人民做一点事情的，怎么做？第一个问题就是钱。在目前的体制下，一个是土地制度可以利用，一个是投融资体制有做文章的地方。在现在的这种制度下，要确保城市发展，靠的是从农民那儿来征收土地，卖给第三方，得到出让金、贷款和税收，这些都是跟土地有关系的，这导致地方政府依赖土地征收。

　　李昌平：当前的征地制度要改为"农转非制度"，土地"农转非"要依法依规划进行，在"农转非"过程中，政府自然无偿取得50%的公益用地，另外50%的土地由农民处置。非公益用地不再找政府，找市场，但政府要维持公平交易。

　　黄小虎：我认为规划区圈外的用地，应该放开进入市场，就会形成一个集体建设用地市场价，那么国家征地的时候，确实需要征地的，按照市场价格来补偿。否则，政府定价永远是跟不上变化的，不如建立集体建设用地市场。这个和城市土地价格之间还有一个差异，这个差异政府拿去搞市政建设就行了，这样的话，各方面利益都兼顾到了，至于将来城市里要不要保留农村的土地财产权？我觉得也是可以的。但是这里面后续的东西也不是那么简单。城市里有一部分人有土地财产权，有一部分人没有土地财产权。那么没有的话，你相应的要有所得税，这些相应的措施要上来。

　　周飞舟：这个观点，兼顾了各方面情况，唯一的考虑是政府相关部门的政策法规要跟上。

　　黄小虎：现在的情况是，我们前几年帮助北京市做了调查，农民集体建设用地这块，80%、90%是违法的。(点击此处阅读下一页)

　　你不允许，他也在那儿搞。如果允许了，反而要出台管理办法，就能规范。

　　熊景明：但是因为中国土地的稀缺，这是一个大前提。

　　黄小虎：我同意这么一个观点，当前发展市场经济，最主要的不是所有制，而是产权关系，在现有的集体土地框架之下，是可以通过我们的努力把产权关系弄清楚的。这个道理很清楚，你把钱存在银行里，那肯定是你的，但是这个钱怎么用呢？你能说的上吗？它怎么用，由银行说了算，但是这个钱是你的。所以产权和所有权，在现代市场经济条件下，是可以分开的。如果所有制的关系动，是一个很大的变动，会产生很多问题。我们应该在现实的出发点上来探讨怎么样把它完善。

　　土地制度变革，要相信农民的创造力

　　熊景明：我觉得有一个现象，就是所有人对土地的讨论，都是基于现在的土地制度出了什么问题，我们怎么来解决？而忽略了从长远来看，我们要怎样设计一个比较理想的土地制度。所有关于土地制度的想法，都是发现了那个问题，而且可能是一个局部的问题。

　　蔡继明：现在已经改革开放30年，如果说30年都是摸着石头过河的，而且对于土地制度的改革，到现在我们还没有探索出一条路。

　　张鸣：现在要设计一个非常完美的制度，是不可能的。

　　蔡继明：既然30年摸着石头过河都过来了，为什么现在不摸着石头去试一试呢？改革开放30年了，一年一个，一共九个"一号文件"，但城乡的相对收入差距，还在扩大！小平同志说，改革是解放生产力，改革不一定解决得了，但你不改革更解决不了。

　　张鸣：问题是我们要让农民从土地涨价中获益。现在的产权制度是高度模糊的！

　　蔡继明：对，如果不改，农民的相对地位会越来越低。

　　李昌平：我原来是乡里的书记，搞的就是怎么计算农民。我要用很巧妙的设计，或者说权力滥用，把本来很好的制度搞成很坏的制度。

　　我讲个故事，说的是我们当初怎么把农民搞散而征地的。镇政府要征用30亩地建市场，镇长将村委会主任找来"商量"，开价1.8万元/亩，村委会主任说要经过村委会讨论才能答复。村委会没有通过，主要的理由有两个，一是征用30亩地后，全村要重新调整土地，难度很大；
二是价格太低，村民会议决定每亩不少于6万元（因为6万元的利息收入相当于一亩蔬菜地的种植收入）。而政府征地的价格是不能高于2.8万元的，村委会主任必须得想办法摆平。此事拖了一段时间，后来镇政府将村委会主任的儿子安排在财政所工作，又许诺事成之后给村委会主任和村委会主任夫人买养老保险。又过了一段时间，镇长安排税务所人员查村委会主任兄弟家的粮油加工厂的偷漏税情况，安排派出所长调查村委会主任打牌赌博等"违法乱纪"之事。这种"合法加害"和"非法激励"，村委会主任实在是顶不住。30亩地涉及7户村民承包，村委会主任一家一户上门"做工作"，4户表示可以接受，但要求市场建成后安排子女管理市场；
另外3户要求补偿不能低于3.8万元。村委会主任无奈，主动请求镇长对三户"不听话"的农民进行"教育"，很快，又有两户被摆平了。后来，"闹事"的不是那个不同意征地的农户，而是承包地没有被征的村民。"闹事"的理由是镇集市边上的地可以卖到28000元，还可以安排工作，承包地分在离市场很远的地方，就卖不到钱，说好过几年要调整土地的；
更主要的理由是土地是村民集体所有，要求卖地的钱全村依照人头分配，然后再重新调整承包地。

　　很多人说村委会主任坏，集体所有制是村委会主任所有制，其实是误会了。村委会主任帮助政府征村民的承包地，自己也落点好处（有的是逼迫的好处），有什么难理解的呢？

　　张鸣：你这个逻辑倒过来了。你是说先有集体财产，然后有集体，集体就可以保护农民。但问题是，你这样的集体，有多少？这样的集体怎么来的？应该是倒过来，先有农民的个体财产，然后农民组织集体，然后才有集体组织保护农民。你说的那个"农民组织"是自上而下的，是外力强迫的。

　　李昌平：这涉及到农民的组织问题，秦晖的观点比较有代表性，他区分了"自我集体化"和"被集体化"（编者按：参见本报10月7、8日连载的秦晖《十字路口的中国土地制度改革》）。你看看日本、韩国和我国台湾，他们的组织是农民"自我集体化"吗？不是，是政府帮忙扶持起来的，等农民组织有自我发展能力以后，政府就给农民组织拍"马屁"，因为要选票。我国现有的农民和农村组织（包括集体），是宝贵的资源，不能因为它是"被集体的"，所以先搞散了再"自我集体"，小农怎么"自我集体化"，我没有见过。知识分子应该协助农民完善现有农民和农村组织。

　　张鸣：我们所有制现在的面貌，不是从天上掉下来的。当时为什么搞集体化？就是国家为了搞工业化。你那个集体化的前提是存在问题的，这是对农民权利的剥夺。如果你不把历史搞清楚，就老强调现在的集体有多好，那是很荒谬的。

　　李昌平：中国的土地制度承担着很多功能，不仅承担农民和农民工准保障的功能，还承担着村委会居民自治、社区服务、水利建设、村庄道路、民办学校建设、生态保护、文化认同的功能。一定要有土地集体所有制做载体的。比如村庄建一个砖窑厂，如果有集体所有制，是可以降低农民的很多费用的。我是主张在土地的问题上，应该有一个两级构造。因为国家管不了农村那么多事情，我们需要农民自治组织，行使农民自己的土地权利，来管理村里的土地事务。我刚从越南回来，越南的土地在15年前就可以买卖、可以抵押、可以转让、可以继承了，没有集体所有制了。农村道路建设、水利建设需要用地，如果土地私有化或永佃制了，找谁要地？越南土改15年来，农村的水利条件退化非常严重，受灾情况非常严重。为什么？土地已经固化了，开沟渠、完善水利工程已经没有办法搞了。谁去统筹搞这个事情？现在学校要扩大规模，去动谁的地？这些都是存在问题的。

　　黄小虎：这个没法靠专家来设计，只有农民会捍卫自己的利益。

　　李昌平：集体所有制怎么完善，我们要相信农民自己的创造力。但我们现在从来不尊重农民自己的创造力，我觉得这是有问题的。我同意张鸣老师的观点，土地制度变化，农民是主体，然后我们再用民主科学的办法，把它慢慢政策化和法律化，而不是我们自己去设计一个东西，对农民说：你只能这样搞，不能那么搞，天皇老子都没有这个本事。

　　熊景明：我重申一下，21世纪的今天，人类对资源采掘的高技术，对生活富裕无休无止的追求，令人担心地球上的资源还能支撑多久，土地资源的利用方式首当其冲。生活在并不广袤土地上的13亿人须十分小心地未雨绸缪。土地利用及地权政策是中国未来发展的重要问题，应当看历史和过去五十年地权变更的影响，更要参考其他国家和地区的经验，从长远的目标而非单纯解决目前不合理状况出发，不应仅从自己关注的某个角度，对复杂而且专业性很强的土地问题作出结论。

　　文字整理本报评论记者亮棹（brimstary@gmail.com ）陈建利实习生梁嘉琳

　　土地专题二

　　今天人们谈论台湾的农地改革，不宜只看地权重分配这个简单的面向，而必须更注意，如何让农民变聪明、有能力。农民有了接近、参与，甚至创造市场的能力，他们就不会受到剥削。当大陆进行农地改革时，很有必要配套形成提升农民能力的架构及措施。

　　——南方朔（台湾知名媒体人）《台湾农地改革的另一面：让农民"聪明"起来》

　　台湾农地改革的另一面：让农民"聪明"起来

　　南方朔，本名王杏庆，原籍江苏无锡，台湾著名学者、评论家，曾任台湾《中国时报》主笔，创办《新新闻》周刊。曾被台湾《天下》杂志评选为50年来影响台湾的200位人物之一，理由是"面对台湾这个思想贫乏的社会，他努力读书，持续撰述，期能从自学的民间学者成为思想家。"

　　人们在思考及谈论问题时，通常都会有一个最大的盲点，那就是，把自己没有的都说成很伟大，并因此养成将复杂问题简单化的习性。有的把问题"泛道德化"，有的则"泛意识形态化"，或"泛开放化"、"泛制度改革化".从单一观点切入看问题，不能说不对，但它的片面狭隘，最后难免会出现"旧问题未解决，反而制造出更多新问题"的窘境。

　　许多人谈到台湾1947至1963年间完成的土地改革，包括"三七五减租"、"公地放领"、"耕者有其田"等，台湾当年的农地改革，确实达成了小农私有土地，提高农业生产力，进而安定农村，以及让地主阶级的资本被导向到工商资本等政策目标。所有的这些，有关的报告和学术研究，都不难找到，但过去的报告和研究，却似乎普遍都缺乏"机能性"这种观点的解释，意思就是说，台湾的农地改革到底是透过什么机能的支撑，而得此成功并不至于失败？台湾的农地改革又造成了农村及农民什么机能性的改变？

　　无论任何社会，农民皆注定为最弱势的一群。农民在信息流动的管道里属于最末端，在资本及市场上也距离最远，这种弱势位置使得农民只得非常迟钝而贫穷地过着生活。一旦无法生活即出售土地，让豪强兼并，本身即流离失所，成为动乱因素，这乃是古代中国王朝反复的主因之一。近年来南亚及拉美开始推动农民的微型金融，它的主要目的，就是要培养农民借着做小生意而学习"接近市场"的能力。而恰恰好的，台湾的农地改革整个配套，就是比这些早了半世纪的先驱试验。台湾的农民较为聪明灵巧，他们每户土地多半不到一公顷，但却能把这么小块土地的效用极大化：农民懂得品种改良，懂得合作运销，懂得弹性调整经营方式，到了今天，农民更会搞休闲农业，无污染有机栽培与养殖，有些甚至还有本领自创稻米、蔬菜、花果及茶叶等的品牌，以及呼朋引伴到大陆，更大面积的开创。台湾农民这种能力的培养与成长，才是农地改革里，可能比地权分配更重要的成份。如果只有土地分配，而缺乏对农民能力的培养，它所造成的激励会很短暂。一般人说台湾农地改革，只强调分配面，而较少谈能力培养的这一面。这并非以前的人无知，而是农民及穷国的"接近市场的能力"（Accessible tomarket）这种思维角度比较后期才受到人们注意。

　　因此，台湾农地改革，有关"三七五减租"、"公地放领"、"耕者有其田"这些部分乃是地权的重新分配。它的过程及完成的数据，都不难在官方文书和官方资料库里索骥。本文所想强调的，乃是台湾如何让农民变得聪明，如何培养农民"接近市场的能力"的这个部分。它对大陆未来的农地改革或许反而有更大的参考价值。

　　台湾在农地改革的同时，也形成了庞大的农政架构及农民组织体系。

　　在农政体系上，除了一般行政的机构外，最特出的乃是在台美合作项目下，成立了一个"农村复兴委员会"（简称农复会），它主要是在推动各类专门性的农林渔牧先驱示范计划，从事新品种的推广、经营示范、合作运销、社区计划等。由于农复会为最初的美援机构之一，它的观念新、筹码够，推动工作自然顺利。台湾的新农业大半皆源自这个机构。台湾战后技术官僚阶层蹿起，农业部门的技术官僚就以农复会为大本营。而除了有先驱示范计划的发动机关外，台湾更值得肯定的，乃是有一个庞大的研究系统——即各类品种改良的试验所，从稻米、林业、茶叶、蔬果、棉麻、水产，这个体系奠定了农业创新的基础。至于学院方面，除了一般农业科学的划分外，台湾还有一种少见的所谓"农业推广系"，它不以学术研究为主要教学目标，而是以农村新观念和新经营方式的推广等实用性问题为主，从深层角度而言，它其实等于一种专责教育农民的科系，各类示范计划、新品种，透过农业推广而深入到每个农民的家户。

　　除了农政体系外，台湾的农民组织，即由省到县市，再到乡镇的农会系统，可能更值得肯定。台湾的农民组织在清末即已存在，它是农民对抗地主的反剥削组织，日据时代另行发展出一方面从事服务，另一方面也借此作为农民控制系统的农会体系，这个体系后来随着形势的变化而成为剥削及经济统制的重要环节。而到了1949年后国民党政府加以改制，又再强化其服务功能，当农会的服务功能能够发挥，农民受益，自然在政治上就会效忠。过去国民党能够得到农民支持，农会体系扮演了极大角色。而农会中又以信用及推广部最为重要。

　　信用部是指在农村成立专属的金融信用系统，它除了负责农民的信贷业务外，也是政府农业政策涉及补助、收购、救助业务时的专用金融通路。农会信用部使得农民有了一个相对自主而免受剥削的金融体系。

　　推广部则专责农业技术、新品种、新运销方式等的推广，它的经费则主要来自信用部的盈余。农民在推广部的长期影响下，对现代化的农业经营日渐熟悉，进而成为更有主动性的新农民。(点击此处阅读下一页)

　　而除了信用、推广部门外，台湾农民组织在鼓励农民合作上也多有开创，如辅导农民农会成立各种消费合作社（减少生活上的商业剥削）、运销合作社（强化营运能力并防止通路商人的盘剥）、生产合作社（强化农民生产合作能力）等，这些都是使得农民个人及群体得以接近市场，甚至主动参与市场，甚至创造市场的过程。近年来，台湾民进党执政，陈水扁为了瓦解国民党在农村的影响力，强制并吞农会信用部，当农民组织的自主金融信用体系不存在，农会推广以及运销部门即不再有财源，这乃是台湾农村整体衰败的原因，只有特别精明干练的个别农民才得以苟存。

　　因此，今天人们谈论台湾的农地改革，不宜只看地权重分配这个简单的面向，而必须更注意它另一个支持架构。这个架构使得农民能够与时俱进的在农地经营、产销、品种改良等方面持续进步，他们的土地附加价值也得以持续提升，种田的农民愈来愈成为商业化的农民。当农民有了接近、参与，甚至创造市场的能力，他们就不会受到剥削，土地废耕及被兼并的现象就不可能出现。诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚。森（Amartya K.Sen）曾指出，经济的发展必须是个"可持续分享的结构"，印度有高素质高科技的经济部门，但更有庞大、文盲、完全无法接近市场的农民，它使得印度无法形成这种"可持续分享的结构".如何让农民变聪明、有能力，乃是让这种机构形成的主因。

　　农地改革的初期，皆必然会刺激出农民的动力，但接下来，农民的能力就愈变愈重要。因此，当大陆进行农地改革时，很有必要配套形成提升农民能力的架构及措施。台湾的经历之值得参考，这方面才是重点！

　　链接

　　1949年，国民党当局撤退到台湾后，逐步施行了土地改革。台湾的土改始终没有使用暴力机关从肉体上消灭地主，而是通过赎买政策（以债券形式），用和平的经济方式取得了地主土地。分为三个阶段：

　　三七五减租：1949年，台湾颁布《耕地三七五减租条例》，后历经三次修订而实施至今。该条例规定了地主收入的上限，亦即耕地的地租额不得超过主要作物正产品全年收获总量的千分之375，原约定地租不到千分之375的，不得增加。三七五减租的施行，有效改善了台湾佃农的经济状况。

　　公地放领：1951年，台湾颁布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，简称"公地放领"，主要内容是把公有土地按低于市场的价格拍卖给农民。地价分10年偿还，偿还完毕，耕地为耕者所有，政府发给土地权证书。1948年至1958年间，共放领公地7万多公顷，承领农户14万户，约占农户总数的20%.

　　耕者有其田：1953年，台湾颁布《实施耕者有其田条例台湾省施行细则》，主要内容是将地主超额的土地以债券征购后再卖给无地或少地的农民。

　　土地专题三

　　编者按：菲律宾的土地问题首先应追溯到西班牙殖民传统的影响。18世纪后期至19世纪，西班牙在菲推行单一种植制的大庄园，经营经济作物。因此造成战后独立以后，菲律宾与许多发展中民族国家不同，菲律宾的土地高度集中到少数地主手中。长期以来，菲律宾有40%左右的家庭生活在贫困线以下，而最贫困的当属农民。菲律宾历届政府都进行过土地改革，但由于种种原因，土改进程缓慢。阿基诺总统曾于1988年实施"综合土改计划"，强制实施土地购买和转移，将大规模的地产分割成小片土地，转移给没有土地的农场老工。但这一计划涉及到多个政府部门，由于地方的政治支持，这些部门往往串通起来非法转移土地、伪造买主，使这一计划在外界看来陷于失败。菲律宾的土地改革仍在进行，其中有何经验教训？对中国有何借鉴意义？本报独家专访菲律宾大学社会学教授戈尔登。贝罗（Walden Bello），提出他的看法。

　　菲律宾：至今土改尚未成功

　　戈尔登。贝罗（Walden Bello），菲律宾大学社会学教授、社会活动家。一直积极参与公民行动和反对跨国机构主导的全球化经济运动，曾主笔或参与撰写14本有关全球化和亚洲利益的著作。

　　菲律宾土改为何没有成功

　　南都：菲律宾一直在进行土地制度的改革，到了现在，能不能回头审视一下当初的情况？

　　戈尔登。贝罗：就是土地改革并没有成功，现在仍然在进行。

　　南都：能否介绍一下菲律宾目前的土地分配状况？

　　戈尔登。贝罗：菲律宾有一些农产品是来自小型的私有农场，有一部分农业是国有农场，也有一些是合作社的农场。在这样一种体系下面，在菲律宾所谓土地改革，是从地主那里获取土地，然后在农民那里重新分配，这样农民就可以获得土地了。我反对土地的集中化，就是指土地私有化的集中化，就是土地集中在私人那里，几个家庭拥有大量的土地。

　　南都：您认为菲律宾土改失败的最直接原因是什么？

　　戈尔登。贝罗：因为地主太强大了，土地改革失败了，地主都取得成功了，只不过看上去好像土地重新被分配了一下。菲律宾有法律支持土地改革，但是并没有得到执行，因为地主阶层有太大的力量来抵抗土地改革。大部分国会中的会员、成员，还有政府里面的高层，就是高级官员，大部分基本上和地主有或多或少的联系。

　　南都：关于菲律宾土地改革的教训，你们菲律宾知识界对这个问题有着怎样的反思？

　　戈尔登。贝罗：在菲律宾，最大的问题并不是土地产权的明晰，而是在以下几个方面得到政府的支持。一个是政府的投入，一个是政府对信贷、借贷的便利，对很多农民来说，这些类土地的改革，令一些农民确实得到了土地，他们立刻就把土地卖掉，又卖回给原来的地主，因为他们没有什么经济上的支持，来保证他们能够很好利用这些土地，给他们带来利益。所以私有化并不是解决方案。

　　南都：是不是配套的制度很重要？

　　戈尔登。贝罗：对，我就是这个意思。

　　南都：除了农村金融，还包括哪些？

　　戈尔登。贝罗：一个是提供信贷，比方说对于化肥的补贴，一些支持性的机构，能够让他们更加有效地提高产量；
还有就是可持续农业，包括有机农业。我们应该更集中在这个支持体系上，而不是所有权改制。因为真正鼓励大家从事农业生产的，并不是所有权，而是经济上的支持，能够让他们挣钱，有所图。我就觉得，第一个方面，中国确实有这个问题，就是改革农业支持系统，第二个方面，就是要让农民能够自己决定农业生产。

　　菲律宾的地权不够多样化

　　南都：您认为怎样的土地制度才是好的？

　　戈尔登。贝罗：我觉得土地产权，农村的多样化会比较好，有各种不同的所有制。

　　南都：中国国内有一种观点认为，因为农村土地集中，所以经济效益就很高，有规模效应。菲律宾有没有这样的想法，有没有人赞同大地主制？

　　戈尔登。贝罗：政府里有些人当然是支持的，但是在农村，这种观点非常不被看好。在菲律宾，我们非常确信需要土地改革。但是除了这个，我也还是支持土地制度的多样化，我不觉得菲律宾土地改革最后的目标，是集体所有制，或者集体制经济。

　　南都：在韩国，很多农民都在不断地抗议，为什么他们没有能力来改变政府的农业政策？韩国的农民数量都很大，选票很多，按理说应该能够大力度地影响国家的决策，但为什么没有？

　　戈尔登。贝罗：这是组织方式的问题。这些农民并没有被很好地组织起来，他们没有自己组织好，虽然他们遇到的问题，他们的生活状况是非常相似的，但是他们受到市场影响的时候，是作为个体受到市场影响的。一旦他们意识到自由贸易对他们产生的影响，也就是说会让他们失去土地，或者对他们造成一定的伤害，迫使他们离开土地，在很多情况下，他们有的会组织起来，有时候他们会成功，有时候他们也不会成功，但是他们很难发展出一个很强大的政治组织。另外，如果要联合在一起的话，不应该只是被动地抵抗，他们应该提出有吸引力的愿景，对农业有一个很好的愿景，能够让全国人民都呼应他们，现在很多农业组织都已经认识到这个问题。所以现在他们提出了关于粮食主权的概念。

　　南都：在菲律宾，为了抵抗地主对于农民土地的抢夺，农民是否有自发性的组织，比如经济合作组织，或者类似这样的协会？

　　戈尔登。贝罗：有农民组织，有农民协会。但是这些农民能力是比较弱的，有些人确实想在地方上，把农民组织起来，来重新获得土地。但不像巴西，他们取得了很大规模的成功。他们有一个失地农民的运动。

　　南都：菲律宾为什么没有产生很好的运动呢？

　　戈尔登。贝罗：这个问题很有意思，可能是因为七八十年代在菲律宾农村的这些运动，把农民弄进来打游击，而不是把他们组织起来建立农民组织。虽然在公社领导下，农民组织还是很弱，而在巴西，他们没有兴趣来做武装力斗争，他们是建立各地农民组织的网络。这是老左派战略上的失误导致的。所以现在一些新的势力，更加进步的势力，他们希望能够建立一些组织化、机构化的全国性运动。

　　全球化对菲律宾农村的影响

　　南都：全球化对菲律宾农民有一些什么影响？对失地农民的抗争，对经济以及社会变革有哪些影响？

　　戈尔登。贝罗：全球化在菲律宾，是负面的，对于土地而言是负面的，因为国外农产品比较容易进入市场。因为来自欧洲和美国的农产品都得到国家的补贴，所以就是人为的，因此就便宜，所以农民就没有办法。所以政府要做的就是保证搞定灵活的贸易政策，贸易体系，而不是像WTO 那样，只是说自由贸易。

　　南都：在全球化和城市化两个背景下，你在面对菲律宾当前问题的时候，有没有想到更多的可能性？也就是说，按照你的方法，能否真的一劳永逸地解决农村的土地问题和农民基本权利问题？

　　戈尔登。贝罗：菲律宾所面临的任务是：如何变得更强大，同时能够抵抗住外国势力。中国确实抵抗住了全球化的压力，这些方面要比菲律宾好。但还有一种可能性，中国有很多利益群体或者组织觉得，全球化对他们是有好处的，是正面的，但是我认为这是一个错误，如果中国继续全球化的话，会造成很多社会的不安定因素。

　　中国革命取得最大的功效，就是把中国从帝国主义当中解放了出来，在别的发展中国家，政府没有办法摆脱外国势力的控制。这就意味着，他们对于现代化的治理就比较弱，很容易受到帝国主义势力的威胁。摆脱外国势力的控制和建立一个强大的政权，是非常重要和进步的、正面的东西。而在菲律宾，他们就没有做到这一点。

　　南都：但是与你这个观点有相反的一些看法，他们恰恰认为全球化能够推动中国的发展。

　　戈尔登。贝罗：没有记录可以显示，全球化能够起到这样的作用。生产和市场的快速融合，在很多国家导致经济的滞胀，更多的不公平，而且提升了赤贫。这种观点，如果在上个世纪90年代初还是可以理解的，但是这么多年来，很难有事实去支撑这个观点。全球化其实制造出更多不稳定因素和不确定因素，经济全球化越快，他们可能就一起上升，要倒也一起倒，共荣共辱，他们好像被链子铐在一起的犯人一样，我们现在就是面临这样的错误。像现在经济一旦出现问题，全球都在倒退，因为大家都互相牵连。要区分开来，一个是经济全球化，减少了国家作为独立国家的能力，带来了国家经济自主性的下降。另外一个就是国际化，所谓国际化，就是这个国家能够参加国际事务，但是以独立自主、平等的角色。所以你既可以享受到国际化的好处，同时又不受全球化负面的影响。尤其在国际公民社会当中，我们可以对中国农民的情况予以担心，这并不是因为我们的利益绑在一起，而是因为我们都是人。国际化公民社会，更是一个政治和文化的过程，能够有一个全球性的团结，而不必经历经济的全球化。而这种经济全球化，把各个国家的经济自主性都打破了。所以人们有时候就搞不清楚，国际化是正面的，而全球化是负面的，这两个进程有时候会混淆。

　　南都：在推动菲律宾社会转型方面，你作为公共知识分子和一个社会活动家，将要扮演什么样的角色？

　　戈尔登。贝罗：我认为，要达到自己的目标，不光目标正确，程序也要正确。在我们菲律宾，这个就是新的进步运动的重要价值所在。

　　本报评论记者亮棹（brimstary@gmail.com ）（第七届亚欧人民论坛媒体协调员常天乐、《南方人物周刊》记者谭翊飞对此文亦有贡献）

　　来源：《南方都市报·评论周刊》10月26日

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