李炜光：成也分税制，败也分税制

　　“94分税制”实施之后，以极快的速度确立了中央财政的主导地位，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境，传统的财政包干体制被废止，初步规范了中央和地方财政分配的关系。在此基础上，中央政府的财政收入进入了快速增长的轨道，并一直保持至今。同时，初步建立了过渡期转移支付办法，为未来建立更加规范的横向财力均衡制度打下了基础。应该承认，分税制改革总的来看是必要的和成功的。

　　然而，问题亦随之而生，近年来还有上升的趋势。笔者将现行分税制存在的体制缺陷归纳为一个障碍，并认为，只需克服这一个障碍，中国目前陷入僵局的分税制体系即可实现成熟、完善，在未来的发展中发挥长期的和良性的作用。这个障碍其实说起来也是老生常谈，即政府事权与财权的非对称。

　　实行分税制十多年来，财政总收入中，中央财政的集中能力越来越强，集中比例越来越高。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，次年实行分税制即刻就上升至55.7%，以后大致保持了这个比例，为55%左右 。这种中央财政宽余、地方财政紧张、居民收入占ＧＤＰ的比重持续下降的态势已维持了多年，一种中央财政实力雄厚、地方财力薄弱、国强而民不富的局面正在形成。

　　中央政府上收了部分财权，这本没有什么，但与此同时，中央政府也应该把相应的职能和责任也收上去、承担起来，这才合理，但后来发生的实际情况却是，中央把钱“拿”走了，“事儿”却留给了地方，还不断有“新事儿”推给地方去做，这就缺乏说服力了。

　　问题还不止于此，94分税制是个“半截子”分税制，虽然它较好地调整了中央与省级财政之间收入与支出的关系，但对省级以下财政体制的改革却一直未作出明确规定，省以下各级政府的收入划分由省政府自行决定，这就在制度上留下了一个缺口。在利益驱动下，分税制造成的收入上收的效应就难免在各级政府间层层传递，省级政府的财力集中程度不断增大，从19994年的16.8%迅速上升到2000年的22.4%，每年上升两个百分点。市级政府也跟着“凑热闹”，财政收入占到36．5%。2000年地方财政收支相抵，净结余105亿元，而县、乡财政赤字增加 。到2004年，省级财政收入占25．9%，地级市占36．6%，两者相加占62．5% ，说明实际上财力的确是在向省、市级集中。

　　与财权越来越集中的同时，政府的基本事权却在下移。地方财政收入在全国总财政收入中的比重，1993年为78%，次年实行分税制，即迅速下降，1994年仅为44．3% ，此后的十年间一直在这个水平徘徊。而地方财政支出的比重在过去15年中变化很小，1990年为67．4%，2005年为74．1%。

　　可以看出，通过分税制改革，中央集中了大量的地方财政收入，约占财政总收入的20%—30%左右，与此同时，中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化，即分税制没有改变中央和地方的事权划分格局。这些数字，说明地方政府用45%左右的财政收入的相对财政收入，支撑着75%左右的相对支出责任。而分税制改革以前，地方政府是用接近80%的财政收入支撑着不到60%的财政支出责任。

　　县、乡两级政府要支持地方经济发展，要承担义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护以及行政管理等多种责任，其中许多是必须承担的主要责任和无限责任。例如，九年制义务教育属于全国性的公共产品，有国家法律为依据，又由于人口规模扩大和价格上涨的原因，所需资金逐年增加，而其支出责任主要是由县、乡两级财政承担，省级以上政府用于农村义务教育的支出十分微小，几乎可以忽略不计。

　　最弱小的一级财政却承担着具有全局意义的、事关每个家庭切身利益的农村义务教育责任，说起来让人感觉难以置信，但却如此这般地实行了许多年，这无论如何也是一种不合理的制度安排。

　　类似的事例还可以举出很多。县级行政区域内长期以来农村各类基础设施严重不足，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，这些事中央政府是从来不管的。又如1994年时没有明确界定社会保障支出在多大程度上由省以下政府特别是县级政府承担，现在却要求基本上由地方基层政府负责，等等。这些下放的责任和职能通常是刚性强、欠账多规模大、增长快、无法压缩又非一次性的事项，这对于本就陷于困境的县乡财政来说无异于雪上加霜。

　　在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，世界上绝大多数国家都是属于全国性的公共产品和服务，理应由中央政府承担其主要的责任，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。我国目前的现实正是如此。这表明中国公民在获得政府所提供的公共服务方面远远地落在世界先进水平后面，这就是由财力不足的基层政府承担全国性公共服务的必然结果。

　　正是由于各级政府财权与事权严重背离，分税制就无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方政府财源缩减，促使其从预算外寻找收入来源，城市财政主要是出卖土地为自己筹集财政收入，越是东部地区，卖地收入占地方财政的比例越高，约占三分之一左右，据周天勇先生的估计，2006年，全国各地的土地出让金加起来有7000亿元左右，大部分没有进入预算 。而县乡财政则只能靠收费和罚款来维持。由此，一种新的“二元财政”的格局开始形成。这是近年来我国地方政府行为出现的一个令人注目的新变化。越是在农村，越是在农业地区，越是在经济不发达地区，越是基层的小集镇和小城镇，对个体、中小企业的收费、罚款就越严重，甚至让路政、交管、城管等上路收费和罚款，搜刮过路的汽车司机。2006年，地方政府各部门所收的预算外收费和罚款估计高达12000亿元左右 。而越是这样做，县乡经济就越越是萧条，投资少、创业难、就业机会少，甚至失去了吸收附近农村剩余劳动力的功能，出现了近年来剩余劳动力过度向大中城市转移和流动的现象（很多人还没意识到这是一种危险）。如此陷入恶性循环，难以自拔。财政部有关人士向《凤凰周刊》透露，地方各级政府积累的显性和隐性债务，目前已达到4000多亿元。

　　与此同时，农村公共产品和服务的情况却变得越来越糟：农民生产、生活条件艰苦，看病、就医难；
农村基础设施落后，水利设施、道路桥梁年久失修；
基层政府运转困难，大面积欠发工资，等等。其实，这些都是说了又说的“老大难”问题，却长期得不到解决；
不仅解决不了，还变得越来越严重。

　　有一种说法，认为分税制确把超过半数的财政收入集中到中央政府的手里，但这并不能是说这些钱都被中央政府自己花了，实际上，其中60%到70%的钱是由地方政府实际支出的。地方政府的收入占整个财政收入约40%，其支出却占到整个财政支出的60%到70%，中间的差额是中央政府的转移支付。

　　问题在于，现行分税制存在着严重的体制缺陷，转移支付到了县乡这一级政府很难做到透明、规范，到底有多少转移到了最需要的县乡政府手里，恐怕只有天知道。转移支付中有相当一部分转移支付是通过专项补助进行的，至于补给谁、不补给谁，补助量的多少，既缺乏严格明确的规定，也不是严格依据事权而定；
既没有公开的预算，也不受人大的监督检查，完全由官员个人负责操作，这就难以避免拨款的随意性，也极容易造成县乡财政收入的不稳定、不公正。2006年，中央财政向地方转移9143亿元 ，但其中哪些是财政一般性转移支付，哪些是财政部门的专项转移支付，谁也说不清。无奈的基层官员们只好托人情、走关系，于是官场中“潜规则”盛行，贪污腐败案件层出不穷。所谓“跑部钱进”指的就是这一块资金，人们（包括官员自己）吃够了它的苦头。

　　应当明确，基层财政出现的困难和问题，并不是分税制造成的，恰恰相反，是由于分税制不到位。只有完全、彻底的分税制才是我国财税改革的科学与理想的模式，即政府间的转移支付制度规范等等。理顺中央财政和各级地方财政的事权和财权关系，至少应遵循以下三个原则：

　　第一，合理划分中央政府和地方政府的事权范围，应该由中央负责的事（职责）就全部收归中央，应该由地方负责的事（职责）就全部下放地方，真正做到各行其是，各负其责。这个问题许多学者都谈过，我则强调它的法治性，即在科学划分之后。要由人大常委会审议通过，成为国家的一项法律，不管是哪一级政府，决不能 “越界”。

　　第二，根据各级政府的事权，划分各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定各级政府的财政收入。应按照公共产品的层次性来合理划分各级政府的支出责任和范围，国防、外交等全国性公共产品和服务由中央财政负责；
跨地区大型基础设施、环境保护等兼有全国性和地方性公共产品特征的事项，由中央和地方财政共同承担，并按具体项目确定分担的比例；
基础教育、计划生育、公共卫生等中央负有直接或间接责任、由地方政府负责提供更为有效的事项，应由中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；
其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责，相应的财权、财力应全部划归地方，中央不得“染指”。道理不言自明：它关系到全中国每一个公民特别是农民的切身利益。

　　第三，合理配置中央与地方的税种。中央与地方都应拥有只属于自己的主体税种，只属于自己的税收征收、管理权，只属于自己的完善的税收征管体系，只属于自己的充足的税源和财力。为做到这一点，可考虑适当提高共享税中的增值税的地方分享比例（如从25%提高至30%），而酝酿中的不动产税、遗产税与赠与税、社会保障税等新税种，都应该划为地方税种。只有这样，才能做到各级政府都有相应的财权和财力保证，实现该中央办的事由中央财政承担、该地方办的事由地方财政承担的目标。这自然是些老生常谈，却不得一谈再谈，因为这是实行分税制最应该具备的前提条件。

　　完善分税制的最为关键之点，是“两个降低、一个规范”：一是降低财权的集中度。中央应果断放权，坚定不移地走“分权”之路，将税收管理权包括税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征权、减免权、调整权等在中央与地方之间进行合理划分，不应全部集中在中央。中央税与共享税的立法权、征收权、管理权可集中在中央；
对于不在全国统一开征、具有明显地域特征的地方税的立法权、解释权、征管权可全部划给地方；
对于全国统一开征、对宏观经济有较大影响的地方税如营业税、个人所得税等可由中央制定基本法规和征收办法，相应给予地方一定的征管权、税率确定权和政策调整权等。

　　二是适当降低中央财政收入占全国财政收入的比重。从历史经验来看，中央财政和地方财政在全国财政收入中所占比重，以地方财政所占比重略高（如55%），中央财政所占比重略低（如45%）为“较佳”，在这个比例内，既可保证中央政府的宏观调控能力，又可调动地方政府的积极性，保证地方公共产品和服务有充足和良好的供应，为目前许多社会问题的解决提供机会和可能性。

　　三是建立规范的财政转移支付制度。应充分考虑影响地方财政收支的人、自然、人均国民生产总值和人均财政收入、教育卫生与市政建设、特殊性等因素，细致测算各地的标准收入能力和标准支出需求，建立起地方各级政府的标准预算。中央财政分配应倾向于不发达地区，对不发达地区，在拨款比例、专门项目、各种补贴等方面，实行特殊的财政转移支付制度，人均收入越低，人均建设转移支付也就应越多，即“吃饭钱”要大体相同，达不到基本标准就应该实施重点转移支付。笔者建议，全国和地方各级人大应介入财政转移支付制度的构建和监督过程，因为这里面“暗箱”太多，腐败难除，民怨已然沸腾。如有必要，可考虑设置“转移支付法”。资金的分配、使用等，应当向社会公开分配办法、资金规模、申请条件、资金分配去向、使用结果和效果。一定规模以上的项目，纳入发展计划和预算，须经人大审核，并接受人大监督。各部委专项资金的分配和使用，也必须随时接受人大和新闻舆论的质询和监督。

　　中央和地方的财政税收与事权体制，既是一个经济问题，也是一个政治体制的问题，涉及到中央和地方在动员、支配经济资源的权责划分以及中央与地方之间集权与分权关系依据何种原则处理。而政治体制改革在中国是一件关系“全局稳定”的大事，采取的是慎之又慎拖了又拖的态度，但现在至少有一件事不可再拖：改革政府行政体制，减少政府层级和财政层级。这不仅是政府运行的高效、便利的问题，更是由于它关系到分税制未来的走向甚至存亡。

　　世界上绝大多数国家实行两级或三级政府的框架设置，以“三层级”为多，而中国实行的确是个独一无二的五级半政府层次，比其他国家的政府层次整整多出了两级半：第一级是中央政府；
第二级是31个省、自治区和直辖市（不包括香港、澳门和台湾地区）；
第三级是331个地级行政单位；
第四级是2109个县级行政单位；
第五级是44741个乡镇级行政单位。此外还专门设置了16个计划单列市，相当于副省级单位。这一行政特征使得中国不仅形成了中央与地方之间的复杂关系，而且还在同一省区内形成了上一级政府与下一级政府之间的复杂关系。

　　十多年的实践表明，对于在同一个政治体制框架下，构建一个适应分布于广大区域的、条件差异显著的、多级政府层次的财政体制，难度何其大也。怎样把20多个税种在五级半政府之间按分税制要求切分？如何确定各级政府间的财政支出结构？且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四级如何分税？根本就是个“无解”的题目。数得着的大的税种已经全部共享，省以下的分税制财政体制则五花八门，有的安排了复杂易变的分享办法，有的则干脆实行包干制，各级政府间“扯皮”、“讨价还价”的现象便难于消除，而这都不是分税制体制下应该出现的情形。地方基层财政的困难的加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致。

　　“十一五”规划要求“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”；
“十七大报告”则进一步指出：要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。因此，笔者认为，目前我国行政体制改革的重点应放在“减少行政层级”上面，“着力”建设中央、省、市县三级行政架构，即乡镇政权组织变为县级政府的派出机构，地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构，使事权的划分清晰化、合理化。这样就可以使省以下的分税制由原来五级架构下的“无解”，变为三级架构下的柳暗花明，构建起与事权相匹配的分级财税体制，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的完善，必能有效地缓解基层财政困难，形成一种可保“长治久安”的财政管理体制。

　　写于2007年10月

相关热词搜索：分税制 李炜