许耀桐：党的八大和党内民主

　　党的八大，是在我国基本完成了对生产资料私有制的社会主义改造，社会主义制度在中国初步建立起来的1956年9月召开的。在面对着我国的社会主义经济、政治和文化应该怎样建设和发展的重大问题上，八大进行了全新的探索，作出了伟大的贡献。50年过去了，党的八大留下的丰硕的历史遗产，值得我们予以认真总结和发扬光大。

　　加强党的建设，是党的八大的一个重要议题。在党的八大的重要文献中，无论是毛泽东的《开幕词》，刘少奇的《政治报告》，邓小平的《关于修改党的章程的报告》，还是大会通过的《关于政治报告的决议》，以及许多中央领导同志的发言，都涉及到如何发展党内民主和健全党内民主制度的问题。本文侧重于考察党的八大在发展党的民主方面所取得的积极成果，概括地说，党的八大在探索和发展党内民主方面作出了8项重大的决策，这标志着八大在我们党的历史上，把党内民主推向了一个前所未有的高度。

　　一、明确宣示开展执政党的党内民主

　　1949年，当中国共产党夺取政权建立新中国后，肃清反革命分子残余的斗争还在全国各地激烈地进行着，而朝鲜战场上弥漫的硝烟，则从外部直接威胁着政权的稳固。此时，我们党还未能转入大规模的经济建设和国家管理的工作重点，尚未把自己称为领导党和执政党。进入1956年后，情况发生了根本的变化，随着政权的稳定巩固，随着我国阶级关系发生的根本变化，工人阶级已经成为国家的领导阶级，我们党成为名副其实的领导党和执政党。为此，刘少奇在《政治报告》的第六部分“党的领导”中指出“在党的第七次代表大会到第八次代表大会期间，随着革命的胜利和国家状况的变化，党本身的状况也有了很大的变化。党已经成为领导全国政权的党，在人民群众中具有很高的威信。” 邓小平在《关于修改党的章程的报告》中则明确指出：“中国共产党已经是执政的党，已经在全部国家工作中居于领导地位。” 这是我们党第一次把自己称为领导党和执政党。

　　把我们党称为领导党，特别是指出我们党是执政党，这个宣示对于开创中国共产党党内民主具有重大意义，因为执政党和革命党的显著区别在于，只有执政党才有完全充分的条件开展党内民主。依照列宁的分析，开展党内民主、实行“广泛民主原则”，要包含以下两个必要条件：第一，完全的公开性，第二，一切职务经过选举。“没有公开性而谈民主制是很可笑的” 。而这些条件，革命党在革命战争年代是不可能具备的。虽然在战争年代，革命党可以提出有关党内民主的设想、步骤、目标，但却苦于不能很好地去实践和实现。正因为这样，党的八大确认了，我们党现在是在执政党的环境条件下开展党内民主，“必须在党的各级组织中无例外地贯彻执行党的集体领导原则和扩大党内民主。” 应该坚决地“把党的民主生活提高到更高的水平”，“使党内民主得到重大的发展。” 持续“促进党内民主的高涨。”

　　为什么在社会主义社会执政党的条件下，不但要贯彻执行和扩大党内民主，而且要把它“提高到更高的水平”，使它“得到重大的发展”，并要“促进党内民主的高涨”呢？党的八大指出，这是因为，执政党的地位使我们党面临着新的考验，很容易使共产党员沾染上官僚主义的习气，也很容易滋长骄傲自满的情绪。要克服和战胜执政党的“官”、“骄”二气，“关键都在于发展党和国家的民主生活” ，如果没有党内民主，我们党就不可避免脱离群众的危险倾向。八大的这些论述，开创了执政党党内民主的新局面。

　　二、科学界定民主集中制的合理内涵

　　党的八大在如何开展党内民主问题上明确指出，民主集中制是党的民主生活制度的根本原则，必须严格遵循民主集中制。八大党章阐述道，“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。党必须采取有效的办法发扬党内民主，鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系。” 这个规定把七大党章中“集中领导下的民主”，改成为“集中指导下的民主”，从而把集中与民主的领导关系变为指导关系，这个论述一直沿用到现在。

　　那么，怎样理解“民主基础上的集中和在集中指导下的民主”的科学内涵呢？时任中共中央副秘书长的宋任穷同志在八大的大会发言中，对此作出了很好的解释。他说：“在问题尚未决定以前，允许自由发表意见，进行辩论；
但在问题已经多数决定和上级批准以后，就需要完全服从，坚决执行。” 这就说明，民主和集中是实行党内民主的两个过程，民主的过程是充分发扬民主，广泛听取意见；
集中的过程则是对民主议论商讨进行表决的集中，即少数服从多数作出的决定，这种集中乃是体现民主的权威。因而，正确分析民主集中制的两个方面，需要强调民主是贯穿两个过程的重点。民主集中制的实质是民主制，而非集中制。民主制的核心原则与集中制的核心原则，是根本对立的。民主制强调党员的民主权利，集中制强调领导的权力和意志；
民主制强调党的权力中心在党的代表大会，集中制强调权力中心在领袖个人，或者在一个领袖集团，一个班子，如中央委员会和各级党委。可见，民主制与集中制的对立，实际是民主与专权的对立。由此可以进一步说，民主集中制是一种根本的决策原则和机制，其两个过程都归结为最终作出的决议或决定。由于大家对“民主基础上的集中”一般来说没有什么歧义，这里，特别需要说明的是，所谓“集中指导下的民主”应合理地解释为，就是用已经形成的某个决议或决定，约束一些人有违合理集中的所谓“民主行动”。当然，就是已经形成的某个决议或决定，也不是不可更改的，如有不同意见和看法，可在下一次进行商议，通过又一次的“民主基础上的集中”，形成新的决议或决定。当然，新的决议或决定仍然具有约束违规行动的功能。党的民主集中制的运作，就是如此地循环往复，不断向前发展。

　　我们党关于民主集中制规定的“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，是两个统一的过程，不能只要“民主基础上的集中”，不要“集中指导下的民主”；
也不能只要“集中指导下的民主”，不要“民主基础上的集中”；
但在实际中，现在可能更多的是只要“集中指导下的民主”，就是用没有经过民主基础上的“集中”，来约束、限制“民主”。这是非常不好的倾向。共产党作为民主性的政党，党的组织活动必须遵循民主集中制的原则，即在党内充分发扬民主，党内所有事项必须通报党员或交给党员讨论，认真听取全体党员的意见，以使党的领导机关能够集中全党的智慧，提高党的领导的科学性和正确性。为此，八大政治报告甚至把民主集中制称作“贯彻执行集体领导和党内民主的原则”，要求“在党内，必须善于向广大的党员和干部学习，善于听取同级的和下级的不同意见，善于在党的会议上和党的报刊上组织关于政策问题的自由、切实的讨论” 。归根到底，党的民主集中制应该成为有利于党内民主发展的推进器，而不应成为阻碍党内民主发展的绊脚石。

　　三、实行一切党内事务公开的做法

　　在我们党的历史上，八大是一次最公开、最民主的党代会。从这次会议本身的开会方式和会上所作的报告、所通过的决议中可以看到，我们党非常重视党的工作的公开化、民主化。党内一切事务对社会高度的公开性，可以说是这次代表大会最大的特色。

　　在八大期间，开了很多的大会，如开幕式、闭幕式、政治报告和专门报告、选举中央委员和候补委员等。而且，许多代表的发言也安排大会进行。在八大的大会上，还有各国共产党与工人党的领导人和我国各民主党派的领导人以及国内外新闻记者，可以说是八方人士云集、民主气氛浓郁，大会上的报告和发言第二天就能见报。八大会后不久，党就公开出版了八大文献汇编，除汇集了大会主要文献外．还收入了作为大会代表的中央各部门、地方各级主要负责人和有关方面代表性人物在大会上的发言。八大所公布的会议资料，为历次党的代表大会所罕见。这样的做法，使所有的人都很满意，产生了很好的影响。

　　在八大，中央委员的选举十分民主。不是先提出候选名单，而是先进行一次没有候选名单也不限名额的预选，只是在预选前中央领导人讲过一些原则的意见，并在各代表团进行了讨论。预选的结果按照得票多少全部公布，然后整理成一份候选名单，各代表团再进行讨论。在吸收了代表们的意见后，才提出—份候选名单的草稿，再进行一次预选，并又一次把预选结果拿出去，让代表们选举出一份正式候选名单，然后代表们再在大会上投票选举。最后的结果，也是按得票多少排列、得票相同的按姓氏笔划排列加以公布的。

　　八大所践行的党内事务公开，并不只限于本次大会，而且要求今后党和国家的政治生活都要实行公开化、民主化。邓小平在八大《关于修改党章的报告》中就指出：“必须健全党的和国家的民主生活，使党的和政府的下级组织，有充分的便利和保证，可以及时地无所顾忌地批评上级机关工作中的错误和缺点，使党和国家的各种会议，特别是各级党的代表大会和人民代表大会，成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛。” 八大后不久，1957年7月周恩来在中共上海市委第一次代表大会上讲话时也讲到：“西方议会的某些形式和方法还是可以学的”，“将来在大会上也可以辩论。”

　　八大关于党内事务公开的认识和实践，成为我们今天贯彻实行党务公开的宝贵资源。中国共产党十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出了建立党务公开制度，要求实行党内情况通报、党内情况反映、重大决策征求意见和党内不同意见平等讨论等一系列新制度。这是对八大实行党内事务公开做法的直接继承和发展。

　　四、旗帜鲜明地反对个人崇拜

　　坚持民主集中制，开展党内民主，必须同个人集权、个人专断、个人决定重大问题的倾向作坚决斗争。而个人集权、个人专断往往与个人崇拜密切相连，由于对个人的崇拜，便会导致个人集权、个人专断的畅通无阻。因此，党内一旦形成了个人崇拜，党内民主和党的民主集中制就将被破坏殆尽。

　　党的八大举起了反对个人崇拜的旗帜，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中强调了“坚持集体领导原则和反对个人崇拜的重要意义” ，“把个人神化会造成多么严重的恶果。” 并且指出：“个人崇拜是一种有长远历史的社会现象，这种现象，也不会不在我们党的生活和社会生活中，有它的某些反映。我们的任务是，继续坚决地执行中央反对把个人突出、反对对个人歌功颂德的方针，真正巩固领导者同群众的联系，使党的民主原则和群众路线，在一切方面都得到贯彻地执行。”

　　八大反对个人崇拜，是我们党优良传统的发扬。早在新民主主义革命在全国胜利的前夕，在1949年3月召开的七届二中全会上，党中央根据毛泽东的提议，就决定了禁止给党的领导者祝寿，禁止用党的领导者的名字作地名、街名、企业的名字，这对于制止歌功颂德，起了很有益的作用。党中央历来也反对向领导者发致敬电和报捷电，反对在文学艺术作品中夸大领导者的作用。应该说，在八大之前和八大期间，我们党和毛泽东本人对个人崇拜是警觉的，并且带头反对了个人崇拜。

　　为了以实际行动反对个人崇拜，在八大的文件包括政治报告、党章和修改党章的报告中，甚至都没有提“毛泽东思想”。把“毛泽东思想”作为党的指导思想，并写入党章，这是七大作出的重大决策。刘少奇在七大所作的修改党章报告中，曾经用一个整章的篇幅论述了党的指导思想一一毛泽东思想。但到了八大，在毛泽东指导下所形成的所有八大文件，都没有出现“毛泽东思想”的提法，这是根据毛泽东本人的提议而作出的。1954年12月，毛泽东按照反对“夸大领导者的作用”的要求进一步指出，今后“在写文章做讲演遇到需要提到毛泽东同志的时候，可用‘毛泽东同志的著作’等字样。”正是遵照毛泽东本人的意愿，八大的所有文件都没有出现“毛泽东思想”的字样。

　　众所周知，不幸的是八大之后我们党内的个人崇拜没有被制止，并且发展至严重的程度，造成严重的后果。但这不是八大的错误，而恰恰证明了八大的预见是多么的正确。我们党在八大之后没能有效地防患个人崇拜，只能说明反对个人崇拜还需要制度的跟进和完善。

　　五、建立党代会的常任制

　　在开展党内民主方面，早在1956年4月28日召开的中共中央政治局扩大会议上毛泽东就提出严格有力的措施，是否可以仿照人大的办法，设党的常任代表。党的八大明确地提出了要建立和健全党代会的常任制度。针对以往党的代表大会和代表会议开得不经常的状况，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中宣布，党中央“决定采取一项根本的改革，(点击此处阅读下一页)

　　就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。” 八大党章明确规定，全国代表大会会议由中央委员会，省、自治区、直辖市代表大会会议由省、自治区、直辖市委员会，县、自治县、市代表大会会议由县、自治县、市委员会，每年召开一次。

　　为什么八大提出要建立党代会的常任制度呢？因为若不建立党代会的常任制度，党内民主和党的民主生活就不可能正常。邓小平在总结党的历史经验时指出，“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用。党的第八次大会同第七次大会隔了十一年多，当然是迟了。地方各级代表大会和代表会议，除了一部分单位已经严格执行了党章的规定以外，多数的单位还是比党章规定的开得少。这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。” 由于党的各级代表大会是各级党的最高组织形式，对于形成党的方针政策，解决和处理工作中的重要问题，具有合法性和权威性，因而是其他党的任何会议形式所不可比拟的。当然，党也可以通过召开各种会议，作出党的决定来解决工作问题，但是在党的法规上究竟不能代替召集代表大会。我们党自建党以来，由于处在战争时期，没有条件定期召开各级代表大会，尤其是从党的七大到党的八大间隔了11年，这是令人遗憾的。现在，战争时期过去了，我们党已经获得了定期召开各级代表大会的条件。

　　建立党代会常任制对发展党内民主的促进作用，八大给予了充分的阐述：第一，党的代表大会的常任制大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以每年召集。由于每年开会，代表大会的会议也就可以开得简便一些，有利于民主地讨论党内大事。党的最重要的决定都经过代表大会充分讨论。第二，党的代表大会常任制使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问，大大增强了党内民主空气。第三，党的代表大会的代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位和“选民”负责，就便于经常地收集党组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，在代表大会的会议上他们就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。因此，“这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”

　　八大关于建立党代会常任制的主张，后来并没有得到认真贯彻，因其二次会议后，由于党内政治生活越来越不正常，没有再召开过全国代表会议，根本谈不上实行了党代会的常任制。九大以后的党章，干脆取消了代表常任制的规定。直到1988年，八大关于建立党代会常任制的主张才在一些地方党组织得以试点实行。党的十六大对此予以明确肯定，提出要扩大在市县进行党代会常任制的试点，积极探索党代会闭会期间发挥作用的途径和形式。建立和完善各级代表大会的常任制度，是为了使各级党的委员会能够更好地发展党内民主，工作的更正确有效。

　　六、实施严格有效的监督

　　对党的组织和党员实施严格有效的监督，是发展党内民主的重要环节。党的八大十分重视监督问题，把它上升到根本制度的层面来认识，指出要“从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”

　　八大关于修改党章的报告指出，党内一些干部由于有严重的骄傲自满情绪，他们任意夸大个人的作用，强调个人的威信，只能听人奉承赞扬，不能受人批评监督，甚至有些品质恶劣的人，还对批评者实行压制和报复。更有甚者，有某些在国家机关中工作的同志，借口自己工作的特殊性而不尊重党的领导，企图把自己工作的部门造成一个独立王国，这是不能不注意到和必须克服的一种危险倾向。在这种情况下，实施严格有效的党内监督就显得尤为重要。为此，八大提出，党必须认真地有系统地研究党和国家机关工作的情况和问题，以便对于党和国家工作作出正确的、切实的和具体的主张，或者根据实践及时地修正自己的主张，并且对于党和国家机关工作进行经常的监督。

　　实施严格有效的监督，其重点在于监督党的干部，应抓好干部管理工作。八大指出，“党应当沿着这个方向，把干部管理的工作推进到一个新的水平，使全党任何部门、任何职位的干部都受着党的认真的监督和具体的帮助，使党的干部的质量，不断地得到提高，而这也就是全体党员的质量不断地得到提高的主要条件。”

　　对党的组织和党员实施严格有效的监督，不仅依靠来自党内的监督，而且还要依靠来自党外的监督。八大指出，搞好了党内的监督并不能代表一切，党外的监督具有明显的特点，这是因为“党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。” 当然，“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活” 。

　　八大强调对党的组织和党员实施严格有效的监督，在党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中得到了最为有力的贯彻，《决定》指出，必须加强对权力运行的制约和监督。为此，《决定》在第五部分第四要点里提出建立9项重大的创新性制度，即巡视制度、领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度、经济责任审计制度、质询制、问责制、罢免制，使我们党形成了严密的监督体系。

　　七、探索党的领导职务任期制

　　马克思主义在创建共产主义者同盟时就指出，作为实行民主制的政党，“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免” ，党的任何职务都不是终身的，都是可以变动的。八大期间，毛泽东和党中央曾经设想建立一种制度，从制度上保证废除领导职务的终身制，实行领导职务的任期制。为了实行领导职务的任期制，毛泽东主动提出自己不当国家主席。

　　毛泽东提出不当国家主席，就是从扩大民主、改变党和国家领导体制的角度来考虑的。1957年4月30日，他对民主党派负责人和无党派人士谈话时更明确地表示，到二届全国人大时一定辞去国家主席职务。毛泽东还提出要修改宪法，规定国家主席只能连任一次。毛泽东作为党和国家的最高领导人，主动提出要限制国家主席的任期，建立任期制，并准备辞去国家主席职务，还打算在适当的时候不当党的主席，这样的考虑和设想，是在改革党和国家的领导制度，以保证社会主义事业的顺利接替和长治久安。毛泽东说：“我是准备了的，就是到适当的时候就不当主席了，请求同志们委我一个名誉主席。名誉主席是不是不干事呢? 照样干事，只要能够干的都干。” 因此，在八大党章里出现这样的规定，“中央委员会认为有必要的时候，可以设立中央委员会名誉主席—人。”

　　在八大期间，毛泽东还提出许多建议和设想。比如他向党中央提出了分一、二线的设想，支持更年轻的同志主持一线工作。他准备退居二线，做些政策的研究和理论的研究工作，并在适当的时候不再当党的主席。八大接受了毛泽东的提议，中央书记处设立总书记，中央常委除了七大时的毛、刘、周、朱外，又增加了更年轻的陈云和邓小平。关于陈云和邓小平进入八届中央政治局常委，毛泽东在七届七中全会上时说到，对于我们这样的大党，这样的大国，为了国家的安全、党的安全，恐怕还是多几个人好。中心的目的就是为了国家的安全，多几个人，大家都负一点责任。

　　在刚刚进入社会主义社会、共产党执政还处于初期时，八大就开始探索党的领导职务任期制，可以说开了一个很好的头。尽管此事在八大后很长的一段时间里夭折了，但正因为有这样一个开头，在20世纪70年代末，我们党最终废除了党的领导职务终身制。十二大党章明确规定，党的各级领导干部，他们的职务都不是终身的。十六大报告进一步提出了实行党政领导干部职务任期制，保证党的干部新老代谢的正常性、有序性。

　　八、保护和扩大党员的民主权利

　　共产党党内民主生活的主体是全体党员，要发展党内民主，就要坚持党员本位的原则，而非少数人本位或干部本位的原则。为此，邓小平在修改党章的报告中指出：“必须注意保护和扩大党员的民主权利。” 八大党章在党员的民主权利方面，明显地增添了许多新内容。

　　八大党章在党员权利方面列出了七条：（一）在党的会议上或者在党的报刊上参加关于党的政策的理论和实际问题的自由的、切实的讨论；
（二）对于党的工作提出建议；
在工作中充分发挥创造性；
（三）党内的选举权和被选举权；
（四）在党的会议上批评党的任何组织和任何工作人员；
（五）在党组织对自己作出处分或者鉴定性的决议的时候，要求亲自参加；
（六）对于党的决议如果有不同意的地方，除了无条件地执行以外，可以保留和向党的领导机关提出自己的意见；
（七）向党的任何一级组织直到中央委员会提出声明、申诉和控诉。

而七大党章关于党员权利只有四条：（一）在党的会议或党的刊物上，参加关于党的政策的实施问题之自由的切实的讨论；
（二）党内的选举权和被选举权；
（三）向党的任何机关直至中央提出建议和声明；
（四）在党的会议上批评党的任何工作人员。

　　对照七大党章关于党员权利的规定，八大党章增加了三条，即新写了第五条、第六条，并且把七大党章的第三条“向党的任何机关直至中央提出建议和声明”，扩写为两条――即第二条“对于党的工作提出建议；
在工作中充分发挥创造性”和第七条“向党的任何一级组织直到中央委员会提出声明、申诉和控诉”――从而新增了一条。从总体看，八大党章关于党员权利的规定不仅是增加了三条，而且比七大原来的四条规定更加准确、完善。显然，八大党章关于党员权利的规定，是适应了社会主义时期党内民主发展的需要。

　　八大党章赋予党员的民主权利，事实上具有五权：第一，党内言论自由权，即党员可以在党的舆论阵地范围内发表自己的观点、看法，批评党的任何组织和任何工作人员，直至党的最高领导人；
第二，党内选举权，即党员拥有选举和被选举的权利，党内的各级职务由民主选举产生；
第三，党内建议权，即党员积极参与党的各项活动，可以充分发挥出创造性，向党提出工作建议；
第四，党内申诉权，即党员受到不公正的对待时，可以提出申诉；
第五，党内控诉权，即党员遭到报复、打击和迫害时，可以提出控诉。此外，党章还专门作出规定，侵害党员的权利，就是违反党的纪律，应当给予纪律处分。这是对于党员民主权利的有力的保障。

　　八大党章关于党员民主权利的规定，被“文化大革命”所破坏，但在改革开放后的十二大党章中得到恢复和发展。十二大党章在党员具有党内的言论自由权、选举权、建议权、申诉权、控诉权的基础上，增添了对不称职的干部拥有罢免权或撤换权，达到六权，更加完善了党员的民主权利。

　　综上所述，党的八大在我国进入社会主义社会的历史时期后，果断地实现了我们党党内工作重点的转变，坚决地把重点放在了发展党内民主之上。八大作出的“扩大党内民主”、“使党内民主得到重大的发展”、“促进党内民主的高涨”等提法，至今仍是振聋发聩的呼唤，具有强烈的启迪意义。我们要沿着八大所开辟的党内民主发展之路，坚定不移地走下去，重在制度创新、制度建设、制度落实，以期取得党内民主的更大进展。

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