严泉：制度转型视野中的民国初年——读《袁氏当国》

　　长期以来，有关民国初年令人眩目的政治变化的评价，当年叱咤风云的历史人物的点评，一直是人们争论不休的议题。唐德刚先生的《袁氏当国》一书视角标新，观点立异，为民初政治讨论的深化作出了新的努力，非常值得一读。

　　在告别帝制、走向共和的制度转型漫长进程中，民国初年虽然只是一个短暂的阶段，但是这一阶段的政治发展却非常耐人寻味。对此，唐氏的眼光相当敏锐，迥异于伤感当年民主化命运多舛的传统视角。他在书中不仅生动地描述了民国初年诸多富有戏剧性的历史事件，而且对袁氏当国的最后结局并不悲观，认为以民主代议制度为目标的制度转型，决非三年五年之功。从东西方的历史经验来看，历时数百年，始能毕竟其全功。

　　因此，民国初年的政治发展，不能仅从民主化成败的角度来评价，更多的需要关注过程与经验。回顾1912年中华民国的建立，不难发现从晚清新政开始的传统政治社会变迁进程开始加速，在民初的两年里，政治权力、政治合法性、政治参与、政治文化等结构性因素的变化速度，事实上超过了过去人们的判断与认知。正如美国学者列文森所说：“君主制的种种象征已被如此彻底地消除了。这一事实的本身就提醒我们，新的共和国不仅是形式，而且也是内容。”

　　在经验的层面上，从《临时约法》的颁行、竞争性议会选举的开展、言论出版的自由，到国会政治的运作与宪法草案制定，民初中国经历了一个完整的制度转型过程。这些政治发展不仅无可置辩地成为政治民主化的重要内容，而且表明当时的中国实际上正处于从专制政体向民主政体的转型时期。民主转型是民主制度的创建过程，宪法的制定与宪政制度的实施是民主转型的主要内容。经验表明，转型是民主化进程中最不稳定的阶段，时刻具有被旧政权颠覆的危险。民主转型是民主政治建设的第一步，随后才是决定民主制度存续的民主巩固阶段。从民主化的角度观察民国初年的政治发展，其实更符合民主转型的特征，即一个皇权专制政体开始解体，形成某种形式的民主政体，或回到某种形式的威权统治，或出现革命政权。

　　当然，民主转型在民国初年只是昙花一现，其发生与失败同样迅速。失败的原因同样是人们感兴趣的话题。唐氏的解释也颇有新意。他不仅看到袁氏只是一个老官僚，平生只注重权位和荣誉的个人悲剧性因素，更重要的还发现制度因素，即革命党人以内阁制取代总统制，让袁世凯做虚君元首的制度设计，与袁氏抵死不做虚君的权力诉求发生冲突，这是导致最后政治破局的重要起因。这样，民国初年制度选择的重要性浮出了水面。

　　1913年末民主化试验的失败，确实与当年政治精英的制度选择密切相关，其中最致命性的原因是国会制定的《天坛宪法草案》中“超议会制”宪政模式。从宪政理论上来说，“超议会制”是一种严重违背宪政分权与制衡原则的畸形政治制度，核心是立法（国会）至上，而不是三权分立与制衡。权力之间缺少互相制约的关系，行政权对立法权不能发挥平衡作用、司法权对立法权也不存在制约作用，立法权却可以过度侵占行政权与司法权，凌驾在两权之上，形成立法对行政、司法权力单向的制约关系。不言而喻，这种宪政制度如果实施，将会给国会议员们带来巨大的政治权力。

　　而且“超议会制”政体并没有满足北洋派的总统权力目标。1913年8月19日袁政府宪法研究会向国会制宪会议提交一份宪法草案大纲，提出的总统权力主要有：1、有任命国务员及驻外公使，无得议会同意之必要；
2、对于两院之议决有复议权及拒绝权；
3、有发布紧急命令权；
4、有令国会停会权；
5、得参议院之同意，有解散众议院权；
6、行政最高权委任于大总统，内阁总理及各部总长辅助。在天坛宪法草案披露后，袁氏对草案全文最深虑者有两点：1、大总统任免国务员有无得国会同意之必要；
2、大总统对于国会有无解散之权。10月16日，袁在增修约法咨询文就提到取消参议院对国务员及外交大使的同意权，改为“大总统任免文武职员”。袁还振振有词地认为：“查国务员同意权不容于内阁制之国，惟总统制美国始有此规定。”应该承认此时北洋派提出的制宪要求，除要求总统行政主导权外，基本上属于当时法国责任内阁制中总统权力范畴，与当代法国半总统制度总统权力更加相似，并没有超出宪政框架。

　　但是国会制宪会议拒绝考虑北洋派的政治利益要求，其总统权力目标在宪法草案中基本上落空。对此，袁世凯及其支持者的反应是非常强烈的。袁在10月25日、11月4日两次通电中公开抨击宪法草案的政体设计。宪法草案中弱势总统权力的规划，还意味着北洋派政治权力在未来制度实施后将进一步丧失，其既得政治利益也会受到重大损害。所以袁世凯认为宪法草案是“消灭行政独立之权，比较临时约法弊害尤甚。”这种削弱大总统与政府的威信作法，“使对内对外均无以保其独立之精神，而为国会之役使。”这些是袁断然所不能接受的。

　　在制度主义者看来，政治制度变迁的实现要通过制度主体的创新行为来实现。当时决定中国政治制度变迁的最重要力量并不是国会，而是袁世凯的北洋政治集团。对于袁世凯这样的实用主义政治人物来说，以较少的代价，攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁氏在1912年接受共和制度，其实就是建立在这种判断之上。以他不多的现代政治知识，当然会期望民国国家元首的权力与地位要远远超过他在前清的职权，在民国为自己谋求比旧制度中更多的政治利益。如果这一期望受挫，袁氏自然就会改变最初对共和民主制度的不反对态度。民初的两年，就是袁对民国新政治制度态度发生转变的一个过程。

　　但是《天坛宪法草案》，特别是其中的“超议会制”政体，既没有充分承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益，也没有从制度创新方面实现北洋集团提出的正当的权力目标，从而失去了北洋派对政治制度变迁的支持。对渴望在新体制中攫取更多的权力与利益的北洋政治集团来说，由于政治目标在宪政制度框架设计中落空，不满之情是难以抑制的。民主转型也因此失去了对他们的吸引力，更无法奢望获得他们的支持与推动。制宪最后的失败，恰好是北洋政治集团害怕在未来的政治制度变迁中丧失已有权力，激烈反对的结果。但是袁世凯在1914年以后的制度选择也是错误的，无论是他在1914年建立起来的“超总统制”的威权体制，还是后来恢复帝制的努力，都无法获得稳定的政治发展，也无助于政治现代化的实现。

　　其实考虑到中国行政集权制度传统、北洋派总统权力与国会各政党立法权力的不同利益诉求，合理的宪政制度选择可以是类似于当代法国的“半总统制”。意大利学者萨托利所说“因为最适用的政体，就是最好的政体。”这种政体制度兼有总统制与议会制的长处。一方面总统有相当大的政治实权，政府总理对总统负责。可以满足袁世凯这样的政治强人对实权总统地位的权力需求。另一方面行政与立法关系容易协调，当政府与议会发生冲突时，总统在同总理及议会两院议长磋商后，可以宣布解散议会，重新举行选举，在宪政制度框架内解决总统与议会的政治冲突。当代法国“半总统制”政治运作相当成功，不但造就了一个强总统，而且产生了一个相对稳定与有效的内阁。20世纪第三波民主化经验也证实，对民主转型国家而言，半总统制比纯粹的内阁制或总统制更有吸引力。

　　最后值得一提的是，民初政治发展的过程与结局，不仅验证了唐氏特别强调的制度转型的艰难性，而且包含制度转型失败的合理性。各国民主化研究表明，一国的民主转型过渡到威权或极权政治，这种失败结局意味着民主崩溃的发生。民国初年民主转型的结局，就是民主崩溃的一种形式。1914年的中国是20世纪世界上第一个民主转型变成威权政治的国家。不过，世界范围内各国民主化经验不断启示我们，民主化是一个过程，是专制政体不断实现民主化的艰难过程，它不是一个直线过程，而是一个曲折复杂多变的过程，不可能一帆风顺。民主崩溃其实是一种普遍与合理的政治现象。20、30年代欧洲一些威权主义政权如萨拉查的葡萄牙、佛朗哥的西班牙，以及法西斯国家意大利、德国，都是对本国民主化失败的反应。正如亨廷顿所说，“在二十世纪，极少的国家能够在第一次尝试中就建立起民主的政治体制。”

　　唐德刚：《袁氏当国》，广西师范大学出版社，2004年11月。

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