胡鞍钢：反腐败必须构建中国特色国家廉政体系

　　新一届中纪委成立之后，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针和坚持立党为公、执政为民的指导思想，建立健全了教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，坚决将纠正损害群众利益的不正之风作为工作重点，开展了治理商业贿赂专项工作，查办了一批在社会上引起重大反响的大案、要案，受到了人民群众的广泛欢迎。在本届中纪委即将届满之际，有必要对过去五年我国反腐败工作作一阶段性总结。首先，需要对党有个交代；
其次，需要对长期以来关注我国腐败问题的老百姓有一个答复；
最后，也是对国际上对我国腐败问题的评价作一个回应。

　　如何看待过去几年中我国腐败形势的变化情况？我们在20多年的反腐败工作中有哪些经验和教训？我国在廉政制度建设方面取得了哪些成绩？制度建设的方向是什么？如何看待党和政府的转型？中纪委在中国特色国家廉政体系中应该发挥什么样的作用？

　　我们认为，我国现在正处于改革开放以来反腐败形势相对比较好的一个历史时期，腐败形势依然严峻，但是党和国家在廉政制度建设方面取得突出成就，比较有效地遏制了腐败迅速蔓延的势头。廉政制度建设不仅减少了腐败滋生的土壤，也促进了党和国家基本制度建设，并将带来“红利”。当前，我国正处于政治、经济、社会和对外开放四大转型时期，其核心是党和政府的转型，即解决在权力不对称和信息不对称情况下如何实现“良治”的问题，约束国家的“掠夺之手”，而充分发挥其“公共服务之手”。国家廉政建设的目标是建立中国特色国家廉政体系，中纪委在其中应该发挥领导、核心和协调的作用，实现党政“相对分开、相对分工”。

　　1 对我国当前腐败形势的总体评价

　　腐败研究最基本的命题之一就是：如何评价一个国家在不同历史时期的腐败状况？由于腐败具有隐秘的特性，我们很难清楚地了解一个国家到底发生了多少腐败，腐败会引起多大的经济损失和什么样的政治后果，腐败的严重程度有多大。这一直是研究腐败问题的难点，也是研究的重点。以下我们通过综合考虑中央的评价、社会的评价和国际组织的评价，以对我国当前的腐败形势作一个总体估计。

　　(1)中央的评价

　　在2003年2月召开的中纪委二次全会上，胡锦涛同志对目前的反腐败形势作出了评估：“现在一些腐败现象仍然比较突出，导致腐败现象易发多发的土壤和条件还存在。反腐败斗争的形势仍然是严峻的，反腐败斗争的任务仍然是繁重的，我们必须继续进行不懈的努力。”吴官正同志也指出，当前我国“腐败现象易发多发的土壤和条件在一些领域依然存在，反腐败斗争的形势还比较严峻。有些地方和部门违反纪律的问题比较严重，重大违纪违法案件一再发生，损害群众利益的不正之风屡禁不止；
形式主义、官僚主义作风，弄虚作假、铺张浪费现象仍然突出；
党风廉政建设和反腐败工作存在一些薄弱环节，纪检监察工作还需要进一步加强和改进”。从两位领导人对我国腐败形势的评价中可以看出，中央一方面充分认识到了腐败形势的严峻，另一方面对于遏制、战胜腐败也充满了信心。

　　(2)社会评价

　　根据“中国社会形势分析与预测”课题组每年在中共中央党校对部分党政领导干部的调查，在过去几年中，领导干部一直认为腐败是当前社会形势中存在的三大主要问题之一(如表1所示)。同时，根据中国社科院“当代人民内部矛盾研究”课题组对各省部分城市居民的调查，“腐败问题严重”也一直处于城乡居民对城市社会主要问题关注的前两位(如表2所示)。此外，根据社科院“社会形势分析与预测”课题组2004年对百名专家的调查，2003年社会发展中存在的问题前三位分别是：“三农”问题依然严重，占72.5%；
腐败现象依然突出，占19.3%；
经济发展中的隐患显著，占3.7%。

　　尽管以上调查结果表明，在影响我国社会发展的主要因素排名中，腐败问题的受关注程度相对在降低，但是这并不表明受调查者认为腐败形势好转了，更主要是因为其他问题更加突出了。而腐败与其他社会问题之间有着密切的联系，它破坏经济发展，扩大收入差距，特别是恶化贫困人口的生活状况。从这个意义上说，腐败仍然具有很大的社会危害性。

　　(3)国际组织的评价

　　国际组织用来评价各国腐败状况的指数很多，但是总体来说是比较一致的，其中引用最广泛的是透明国际提出的“清廉指数”，它是对多个指数进行综合的结果，相对较为权威。从清廉指数对我国腐败状况的评价来看，20世纪90年代中期以来，我国的总体腐败状况没有发生太大变化，处于腐败相对比较严重的水平(如图1所示)。尽管清廉指数评价存在许多问题，特别是具有滞后性，无法及时反映一个国家在反腐败方面所取得的积极成就，但是从总的发展趋势来看，它具有一定的参考价值。

　　综合中央的评价、社会评价和国际组织的评价，我们认为三个方面的评价总体来说是一致的，中央的评价更为准确。我们对我国经济转轨时期594个腐败要案的统计分析发现，腐败案件有平均案值增大，平均潜伏期增加，窝案、串案比重提高等特征。全国检察机关立案职务犯罪案件数量也一直居高不下(如图2所示)。经济合作与发展组织在他们最近出版的《中国治理》一书中，专门讨论了中国面临的腐败挑战。经合组织专家认为，中国当前反腐败工作总体来说是有效的，但仍然存在一些问题，主要表现为：对行贿者的处罚要远比受贿者轻，举报人没有得到有效的保护，腐败案件查处工作容易受到干预。因此，尽管我国在反腐败方面取得了明显成效，但目前整体腐败形势仍然十分严峻，要战胜腐败还需要长期的努力。

　　2 我国经济转轨时期国家制度建设的历史回顾

　　国家的发展本质上是一个制度建设的过程。改革开放以来，我国经历了从制度重建、制度深化到制度完善这三个发展阶段。相应地，我国的廉政制度建设也经历了这样三个发展阶段。

　　第一阶段：从1978年党的十一届三中全会到1991年是制度重建阶段。这个时期的主要任务是迅速恢复“文化大革命”时期被破坏的制度和国家机构，在制度重建的基础上确立改革开放的基本国策和以经济建设为中心的战略方针。1980年2月，党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，这标志着“文化大革命”时期被破坏或失效的党和国家制度得到了恢复，并进入全面建设的阶段。1982年9月，党的十二大通过了新的《中国共产党章程》；
同年12月，全国人大五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》。作为党和国家的基本制度，《党章》和《宪法》的重建具有根本的性质。八大《党章》是9章60条，九大和十大《党章》都是6章12条，十二大《党章》是11章50条，后经过几次修订又增至53条；
1954年《宪法》是4章106条，1975年《宪法》是4章30条，1982年《宪法》是4章138条，目前还是4章138条，但是内容发生了调整。仅仅从建国以来不同历史时期《党章》和《宪法》篇幅的变化，我们就可以看出党和国家基本制度变迁的脉络。十一届三中全会以来的第一个贡献就是建立了以《党章》为核心的党的基本制度和以《宪法》为核心的国家基本制度，核心就是以《党章》治党，以《宪法》治国。这是两个互补性的制度，也成为中国长治久安的制度基础。第二个贡献是确保了中国的政治稳定和社会稳定。尽管发生过1989年的政治风波，但是很快稳定下来。第三个贡献是在制度重建过程中，确保了中国的改革和开放。《党章》的重新通过确保了党在整个转型过程中政治上的统一，恢复了党在国家和社会中的地位，保证了党不变质，保证了党执政能力的提高。

　　在廉政制度建设方面，党的十一届三中全会决定恢复中纪委并重建党的地方各级纪律检查机关。之后，检察院、法院和监察部等司法机关和国家行政监察机关相继恢复，并于1989年8月设立了最高人民检察院贪污贿赂检察厅，专门负责腐败案件的调查。在经济改革和发展商品经济的背景下，这段时期的反腐倡廉工作的重点是恢复计划经济体制下的廉政制度体系，并在新形势下做一些初步的探索。

　　第二阶段：从1992年党的十四大到2001年是制度深化阶段。在这个时期，我国在原有制度体系的基础上进一步深化改革开放，最重要的是确立了要建立社会主义市场经济体制的战略目标。1992年，党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制，这是建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，对于我国现代化建设事业具有重大而深远的意义。十四届三中全会进一步通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干决议》，提出要在20世纪末初步建立起新的经济体制。自此我国正式进入从中央集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期。在经济转轨期间，由于旧的制度体系被打破，而新的、与市场经济体制相适应的制度体系尚未建立完善，这种制度“真空”和漏洞为腐败滋生、蔓延提供了空间。

　　在廉政制度建设方面，1993年1月，中纪委、监察部开始合署办公。在继续加大教育、惩治力度的基础上，党的十五大又提出“标本兼治”的思路，逐步加大制度预防的力度。根据中纪委办公厅编的《廉洁从政行为规范》，党中央、国务院和有关部门在1978年至1991年期间制定的廉政规则有204条，而在1992年至2001年期间制定的廉政规则有217条，都属于制度建设比较集中的时期。与早期的制度相比，制度深化时期建立的廉政规则更深入，也更细致。在与腐败作斗争的过程中，我国逐步摸索出了一条社会主义市场经济条件下的廉政建设和反腐败工作之路。

　　第三阶段：从2002年开始，以党的十六大召开为标志，我国进入了制度完善的发展阶段。2002年10月，党的十六大提出要不断健全和完善社会主义市场经济体制，坚定地推动改革和对外开放事业不断前进。十六届三中全会又通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这标志着我国的经济体制改革逐步进入完善阶段。2004年9月19日，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出要“通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党，归根到底成为始终做到‘三个代表’、永远保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党”，并提出“加强党的执政能力建设的主要任务是：按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力”。这标志着党和国家的制度建设进入完善阶段。目标是使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固。提出执政能力建设，是执政理念、执政方式和执政目标的重大转变。

　　在廉政制度建设方面，2003年党的十六届三中全会第一次明确提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。2003年12月，中国政府签署了《联合国反腐败公约》，这标志着在经济全球化和腐败全球化的条件下，我国的反腐败工作实现了从关门反腐败到开放地反腐败的重要转变。2005年1月，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这是我国廉政制度完善的重要标志。《实施纲要》的颁布是党中央从完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的全局出发，为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策。

　　它首次提出了反腐败工作的基本目标，就是要“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系”。这突显了廉政制度建设与围绕社会主义市场经济体制的国家制度建设的相匹配，也是对过去20多年我国反腐倡廉和反腐败工作的重要经验总结。

　　制度建设是一个连续的制度变迁过程，其本质是降低治理成本，提高治理收益。从过去28年的发展历程我们可以看到，制度建设是一条基本主线。在经济转轨和对外开放的新的执政条件下，在复杂的社会背景下，执政党如何通过制度建设应对党内、国家内部的各种腐败现象和不正之风，不断探索、不断学习、不断创新和不断完善各种互补性的廉政制度。简言之，就是创建具有中国特色、社会主义市场经济条件下的国家廉政体系。尽管我国的腐败问题仍未得到根本解决，腐败形势仍然十分严峻，(点击此处阅读下一页)

　　但是基于制度建设的方向是正确的，而且是沿着制度变迁的自身逻辑发展的，即从制度重建，到制度深化，再到制度完善。

　　我们从对1978年以来我国制度建设三个发展阶段的分析中可以发现：首先，制度建设之间具有互补性。一项制度的建立、改进和完善有利于其他制度的建立和完善。党和国家基本制度的变迁有助于促进廉政制度的变迁，而廉政制度的发展和完善又会进一步补充和强化党和国家基本制度的变迁。其次，制度建设是一种无形投资(或软投资)，必然会带来“红利”。我们相信，我国的反腐败和廉政建设未来会获得制度建设的红利，这就如同我们在30多年前实行计划生育政策所获得“红利”，例如生育率下降，劳动人口平均年龄下降，教育水平提高等。第三，从中国国情特点来看，制度变迁不是自发的，而是自觉的；
不是被动的，而是主动的；
不仅是诱致性的，更是强制性的；
不仅有强烈的政治意愿，还有较强的学习能力和创新能力。从廉政制度建设来看同样如此。

　　3 我国反腐败工作的历史经验总结

　　中共中央2005年1月颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》对我国反腐倡廉工作的基本经验作了六个方面的总结。除此之外，我们认为还有如下几个方面的经验总结：

　　第一，党有强烈的危机意识，以及对腐败挑战的应战能力。腐败是一种严峻的政治挑战。我们党在这场错综复杂的斗争中，及时地认识到了危机。党的十六大报告提出，“不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭”，这说明党有强烈的危机意识。面对挑战，党也表现出了强大的应战能力，突出表现为其有自我净化的能力，能够坚定地反对党和国家内部的腐败现象和不正之风；
也有很强的制度创新能力，通过制度创新铲除腐败滋生的土壤。

　　第二，党有强烈的反腐败意愿，并作出了公开的政治承诺。国际经验表明，执政党和领导人的政治决心和公开承诺往往是决定一个国家反腐败斗争能否成功的最重要因素之一。每次召开党代会的时候，我们党都要提出反腐败方面的工作目标，作出公开承诺，这是将我国的反腐败斗争不断推向前进的重要动力。

　　我们自己的经验也表明，党中央领导人带头履行承诺，让人民来监督，这会极大地提高监督的有效性。胡锦涛同志在当选新一届国家主席后提出，“我和新一届国家机构工作人员诚心诚意地接受各位代表和全国各族人民的监督”。2004年2月，中央颁布的《中国共产党党内监督条例》(试行)将这种监督制度化。它首次规定，中央委员对中央政治局委员、常委的意见，署真实姓名以书面形式或其他形式向中央政治局常委会或中央纪委常委会反映。胡锦涛同志还对中央政治局和中央政治局常委会工作规则，以及中央领导同志在党风廉政建设方面做到以身作则提出了许多具体的要求。这开了一个很好的先例，中央政治局委员、中央政治局常委必须要受到监督。此外，新一届国务院通过的《国务院工作规则》(9章54条)也对国务院的工作程序和国务院领导同志的工作作风作出了明确规定，这是对人民的公开承诺，表达了中央惩治腐败和不正之风的坚定决心。

　　第三，党在不断探索中国特色的廉政建设模式。通过20多年的摸索，我们党基本形成了一套具有明确指导思想、初步完善的领导体制、工作机制和规章制度的廉政制度体系，不断推进工作的制度化、规范化、程序化、科学化和专业化，走出了一条与中国国情相适应的、中国特色的反腐败之路。这不仅是对过去20多年我国反腐败工作的经验总结，对于其他发展中国家和转轨国家的反腐败斗争也具有一定借鉴作用。

　　4 腐败的政治经济学分析

　　为什么腐败问题如此严重？它的社会背景是什么？执政党面临挑战的深层背景是什么？

　　中国不仅出现了持续20多年的高速经济增长，而且也引起广泛而迅速的结构变化和社会变化，正在经历四个相互关联、相互影响的转型过程：一是经济体制转型，即从指令性计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；
二是社会转型，即从以农业为基础的传统农村经济社会向以工业和服务业为主导的现代城市社会逐步转变，同时还正在向以知识为基础的知识社会加速转变；
三是政治体制转型，即从传统中央集权政治体制向社会主义民主政治体制转变；
四是开放转型，即从封闭、半封闭经济社会向建立开放经济和全面开放社会转变。四大转型要求也推动着政府转型，即政府职权范围、行为方式、工作重点的转型，即从“缺位”到“到位”，从“越位”到“归位”，从发展型政府到监管型政府，从经济增长型政府到公共服务型政府。

　　四大转型的核心是党的转型和政府的转型，这是确保中国成功地实现“社会转型”、“市场转型”和“政府转型”的关键。从共产党内部发展模式看，共产党需要“自我改革、自我创新、自我转型、自我建设”；
从共产党面对外部挑战看，需要“锐意进取、不断创新、主动转型、从严建设”。在市场经济转轨过程中重新界定政府的作用和干预内容。现在的问题是政治转型滞后于其他转型，因此加速政府转型是解决腐败问题的根本措施，建设监管型政府、公共服务型政府、能够使社会有效监督的政府、有限的政府、负责任的政府、与民为善的政府。提高党的执政能力的核心是加强党的制度建设。

　　由于共产党领导国家，国家掌握和控制大量国家财富和国家资源，各级党政干部掌握和拥有各种行政权力，为此就会出现两种可能性：一种是国家或党政干部可能是“服务之手”，利用这些资源和权力为社会大众提供公共服务，服务人民；
另一种是国家或党政干部可能沦为“掠夺之手”，利用这些资源和权力为自己或集体谋取私利，走向人民的对立面。在信息不对称和权力不对称情况下(既缺乏对公共信息的披露和透明度，又缺乏对公共权力的制衡和监督)，后一种可能性更大，而前一种可能性更小。这就可以理解为什么1956年毛泽东会担忧党内形成一个脱离人民群众的“贵族阶层”。毛泽东的做法是不断地发动政治运动和阶级斗争来周期性地整肃党内和政府内的“当权派”，不断地公开揭露共产党内部的“阴暗面”，直至1966年都没有解决“掠夺之手”的问题，从而决定亲自发动和领导“文化大革命”。显然，晚年的毛泽东失败了。而今日我们所看到的“掠夺之手”的阴暗面远超过当年毛泽东所看到的“阴暗面”。

　　国家财富迅速扩大，使“掠夺之手”的掠夺性的机会空前扩大。从国际比较来看，中国是世界上公共财政增长最快的国家，在“十五”时期财政收入年平均增长率为18.7%?这还不包括预算外收入、社会保障基金收入和非制度收入，财政支出年平均增长率16.2%，也不包括预算外支出和非制度支出；
中国是世界上政府行政开支增长最快的国家，在“十五”时期年平均增长率为21.7%；
中国是世界上中央政府对地方转移支付增长最快的国家，2000年至2004年平均增长率21.6%；
中国也是世界上公共投资增长最快也是规模最大的国家之一，“十五”时期中央项目投资29.5万亿元，相当于3.6万亿美元，是“九五”时期的2.1倍，占同期GDP比重的4.9%，这还不包括地方政府的公共投资。如果计入国有金融机构掌握和控制的信贷资金，大中型国有企业的国有资产，各级地方政府掌握和控制的国有土地等，那么中国国家财富的规模是世界最大的国家之一。

　　腐败的结构性根源是什么？我们认为这集中体现为两个不对称性：一是权力不对称性，指的是公共权力和制约、监督公共权力的力量的不对称性；
二是信息不对称性，指的是由于腐败隐秘、敏感特性而造成的腐败者和反腐败机构所掌握的信息的不对称性。权力不对称、信息不对称最大化的结果必然是导致腐败(如图3所示)。因此，反腐败机构的工作可以总结归纳为要解决这两个不对称性问题。反腐败工作的本质是降低社会交易成本和国家治理成本。

　　中国政治国情条件下两个不对称有什么自身的特性？权力不对称性和信息不对称性在各国都普遍存在，但是在我国五级半政府的政治国情下，这两个不对称性问题更加突显。中国内地有31个省份，333个地级市或者地区，2800多个县或县级市或者市辖区，还有4万多个乡镇，加上5个计划单列市，这就有五级半政府！世界大国都是三级政府，只有中国是五级政府。这就使得所有信息都传递到中央也不大可能，而中央的政策到了各级地方，也会因地方利益而打折扣。同时，中央还遇到了如何监督各级政府的问题，越是基层，越是难以监督，同时政府与公民的权力不对称性越明显，监督比较难，对违纪违法惩治也很难。解决第一个不对称性问题需要“透明革命”，即涉及公共信息必须全部披露；
解决第二个不对称性问题需要“监督革命”，即涉及公共权力必须受到各种制衡(水平制衡和纵向制衡)和监督。所以，中国要成功地崛起，要解决自己的崛起问题，挑战不是来自外部，而是更多来自内部，主要是来自党和国家内部的官僚主义、低效率和腐败的挑战，从“劣治”走向“良治”。这就是我多年研究中国国情一个最主要的体会，只有经济学是不够的，还需要政治经济学的办法。

　　当前我国仍然处于腐败易发期和多发期，与腐败作斗争是一个复杂的博弈过程。反腐败的根本措施是制度建设，核心是要解决两个不对称性问题。要解决权力不对称性问题，就要进一步完善我国的权力监督体制和机制，规范权力运行的制度环境，加强体制内的监督力量，充分利用信息技术工具建立有效的监督手段，同时加大外部监督的力度，鼓励人民群众和新闻媒体对地方政府、政府部门以及各级领导干部的监督。提高公共部门的透明度是解决信息不对称问题的关键。

　　5 廉政建设的目标是建立中国特色国家廉政体系

　　反腐败本质上是一个制度建设过程，即建立国家廉政体系的过程。医治腐败的根本途径是构建国家廉政体系，这是最有效的反腐败改革计划，也是人类反腐败智慧的结晶。不论一个国家处在什么样的发展阶段，采用什么样的社会制度，腐败的程度多么严重，建立国家廉政体系对于医治腐败都具有普遍性和适应性，这一体系旨在使腐败由“低风险、高回报”成为“高风险、低回报”的行为。

　　从根本上说，反腐败的根本目的是实现国家职能的转变，由“劣治”转为“良治”。腐败是“劣治”的重要标志，任意滥用公共权力，扭曲分配公共支出，浪费使用公共资源，损害和减少公共福利；
廉政是“良治”的重要标志，合理运用公共权力，公平分配公共支出，有效利用公共资源，增进和扩大公共福利。反腐败努力，并不只是意味着抑制腐败，它只是达到建立起一个更有效、公平、高效的政府的更大的目标的工具性的东西。反腐败根本的重点是改革和改变滋生腐败的体制温床，而不只是处置和惩罚个人。

　　因此我们认为，中国廉政建设的目标是建立与我国国情相适应的、中国特色的国家廉政体系。严格意义上说，几乎没有哪两个国家的国家廉政体系是完全相同的。一个国家的廉政制度体系必然是该国文化历史、政治制度、经济发展水平、法律体系和腐败状况等因素共同作用的结果。然而在这些国家中，显然中国的国家廉政体系是一种独特的模式，其最大的不同在于中国的反腐败工作是在中国共产党的领导之下进行的，中国共产党是中国廉政建设的核心领导力量。经过50多年甚至更长时期的探索，中国共产党已经在中国建立了一套较为完善的国家廉政体系。事实证明，尽管中国的国家廉政体系还存在一些不足和完善的空间，但是总的来说是行之有效的，是符合中国国情和现阶段发展要求的，在未来相当长一段时期内仍将继续保持。中国走的是一条与中国国情相适应的，有中国特色的廉政建设之路。中国的国家廉政体系也将作为一种独特的模式，供其他国家相互学习和借鉴。

　　过去，我国在廉政外宣工作中往往有意识地弱化或是回避党在廉政建设和反腐败工作中的地位和作用，但这并不能消除外国政客、专家和媒体长期持有的偏见。相反，我们认为，我国党和政府应该旗帜鲜明地提出要“建立中国特色的廉政和反腐败模式”，明确党在廉政建设和反腐败工作中的地位和作用。这是与我国建设有中国特色的社会主义的目标是相一致的，与我国长期以来坚持的基本制度也是吻合的。我国的反腐败体制和机制虽然与西方所谓的民主国家，甚至与任何其他国家都不相同，但它却是符合中国国情的，能够有效地解决中国当前面临的腐败问题。

　　尽管如此，我们还是应该看到，当前我国的国家廉政体系中还存在许多不足和亟待完善的地方。我们刚完成了一项旨在应用透明国际的国家廉政体系框架对我国的廉政制度建设进行评估的项目。该研究充分肯定了建国以来我国在建立中国特色国家廉政体系方面所作出的努力和成绩，(点击此处阅读下一页)

　　但也指出了许多问题，这包括部分国家廉政体系“支柱”没有充分发挥其职能和作用，存在角色缺位和不到位的情况，以及公共部门的公开性和透明度，难以形成全方位、多渠道的监督网络等。

　　6 如何组织协调国家廉政体系建设

　　在中国特色的国家廉政体系中，中纪委应该发挥什么样的作用？

　　陈云同志早在20多年前(1985年3月)就提出，各级党组织和党的纪律检查部门只是查处违法乱纪的案子不行，更重要的是要加强共产党员的党性教育和自觉遵守党的纪律的教育。

党的十三大报告也明确指出，党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪，协助党委管好党风。办案形象地讲就像是割韭菜，而国家制度建设就是铲除腐败滋生的土壤。办案是战术问题，也易也难，“易”指的是对任何案件，只要集中精力基本上都可以办下来，“难”指案件往往越办越多，越办越严重；
而国家制度建设是战略问题，也难也易，这是一个漫长的过程，但如果从激励机制、约束机制、惩罚机制着手，腐败的治理也比较容易。这是我们一贯的观点，最近OECD(经济合作与发展组织)也提出了这样的观点。事实上，中纪委是几个方面都做了，现在应该强化其核心职能，而将部分职能转移给其他相关部门。

　　中纪委在中国的国家廉政体系中发挥着领导、核心和协调的作用。《中国共产党党章》第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”这表明，中纪委扮演的角色首先是制度设计者，负责国家廉政体系的全面、系统设计；
其次是重大廉政决策的参谋者，向党中央和国务院提供有关反腐败和党风廉政建设的政策建议；
第三是在具体政策执行中担任决策者。中纪委不能包打天下、无所不管，要所有为、有所不为。现在问题的核心是“有所不为”，因为中纪委本身要面临信息不对称和授权不充分的问题。如果将反腐倡廉工作比喻成党对腐败的一场战争，那么中纪委就是参谋部，而不是作战部队，直接在战场上冲锋陷阵。

　　中纪委如何领导中国的廉政建设和反腐败工作？一是要从政治、思想和组织上进行领导；
二是必须提出明确的反腐败和廉政建设总目标、阶段性目标和具体目标。政治领导意味着中纪委必须设计实现其目标的具体方针、制度安排和基本途径；
就廉政重大问题提出决策，推荐人员出任主要监察机构的领导职务，协调各地区和各部门的工作(横向和纵向)。思想领导指的是要加强廉政教育和意识形态教育。组织领导指的是不仅要进一步完善纪律检查体系，更重要的是增加软投入，包括提高纪检监察机关的学习能力、制度创新能力和监管能力，并进行人力资本投资和开发。

　　从根本上说，这是一个“党政分开”和“党政分工”的问题。第一，党政要相对分开。加强国家廉政制度建设要坚持党的领导，但这主要指的是政治、思想和组织上的领导，而不是具体工作实施中的领导。第二，党政要相对分工。党和政府在廉政建设中定位不同、角色不同、分工不同、作用不同(如图4所示)。通常来说是党决策，政府执行；
中央决策，地方和各部门执行。在党政分工中，既要体现党的领导，又要体现政府的作用。既要体现党的核心力量作用，又要体现政府的职责范围。国家廉政体系就是在党的领导下，通过党的学习和创新，在全社会范围内建立这样的体系，不仅要管党，还要管政；
不仅要监督一般干部，还要监督党中央本身；
不仅要解决国内腐败问题，还要促进国际合作，在全球范围内推动反腐败。（检察日报）

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