周光辉：当代中国政治发展的十大趋势

　　当代中国正经历一场广泛而又深刻的历史性变革，这场变革涉及到社会的方方面面，其中政治变革也凸现出比较明显的发展趋势。我们所以把这种变革视为政治发展，就在于，政治发展不仅是一个描述性概念，而且也是一个目标性概念，建设社会主义民主是中国政治改革的基本目标。所谓“当代中国的政治发展”，也正是在民主化取向这个意义上使用的。本文拟从十个主要方面对当代中国政治发展的趋势进行讨论。

　　一、国家与社会的关系从高度一体化转向适度分离

　　改革开放前的中国，特别是在建国初期，为了尽快摆脱贫穷落后，加速实现工业化，实行了高度集中的中央计划体制和管理体制。这种体制的基本特征是社会高度的国家化，其国家与社会的关系表现为两个方面：一方面是社会权力相对萎缩。由于社会缺乏自主性，社会流动性差，内部分化不明显，各种社会组织无法得到正常发育，社会内部难以形成一套自我管理、自我约束的内在机制。另一方面是国家权力的无限扩张。高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制使国家权力渗透到社会的各个领域，整个社会从微观到宏观，从个人到组织几乎都成了没有任何自主性的国家权力的附属物。社会的高度国家化，虽然可以提高国家权力的组织动员能力，在特定的情况下能够推动经济在短时期内的高速增长，但是，它不能从根本上解决经济与社会发展的动力和协调问题，不可能创造一个生机勃勃、充满活力和创造性的现代社会。

　　在改革开放初期，由于对国家与社会的关系缺乏正确的理解，在提出破除高度中央集权的管理体制的任务时，并没有自觉地意识到造成这种体制的更深层原因，所以，当时的改革只不过是在政府机构之间重新分配权力，即把一些权力下放给地方政权，由原来的中央行政控制变为地方行政控制，并未在国家与社会的关系上作大的调整。这种改革虽给地方带来了很大积极性，但没有触及到我国社会运行中的根本问题，即政治对经济、国家对社会的高强度支配。这种改革思路和作法，在实践中不但没有带来预期的效果，而且产生了新的问题。

　　到了本世纪80年代中期，我国在总结和反思前一段改革思路之后，及时作了调整。90年代在强化市场化取向的经济改革的同时，在管理体制上实行政企分开和转变政府职能的改革。随着经济体制和管理体制改革的不断深入，国家与社会的关系也经历了重大的转变，呈现出适度分离的趋势。主要表现在以下几个方面：第一，社会主义市场经济体制的确立，根本改变了我国传统的计划经济模式和经济运行方式，市场经济的实行导致了企业自主权的扩大和经营机制的改变，使社会的经济领域逐渐摆脱了国家行政权力的直接控制，享有了一定的自主权，从而改变了国家与社会一体化的经济基础。第二，国家对社会的控制幅度有很大收缩，国家直接控制的社会资源和领域都已经大大减少。如在整个国民经济体系中，各种经济成分共同发展；
城市公共福利事业社会化、农村村民自治制度、社会保障以及社会救济制度等方面都有了相当程度的发展，社会自我协调能力有显著提高。第三，国家对社会的控制强度有明显改革，不再以强制性的行政指令和计划为主，而是以法律和经济手段为主来调节和控制社会的运行。第四，国家与社会在组织结构上有了明显分化，改变了过去社会组织行政化的倾向。企业以及其它类型的社会组织，如各种协会、学会、研究会、民间社团和一些事业单位逐渐与国家行政组织相分离，成为具有确定法律地位的独立法人。与此同时，国家对社会的管理权力也受到法律的约束。随着国家把本应属于社会的权力重新归还给社会，极大地解放了社会生产力，促进了社会的自我发育和成熟。一种以社会为主体，国家依法进行调节和管理的国家与社会适度分离的新型关系正在逐步形成。

　　二、政府权力从中央高度集权转向寻求中央和地方集权与分权的相互协调

　　在改革开放以前，我国实行的是中央高度集权的体制。这是一种由中央运用行政力量和行政办法集中地配置社会资源的管理体制。其根本特征是决策由中央一级作出，保证中央指令性计划的贯彻和落实是地方的根本任务，地方不具有相对独立的职责。尽管在这期间也搞过地方分权，但是，这种分权是在政治经济一体化的条件下，是在遵守和执行全国统一的指令性计划的前提下的地方分权。这种调整往往出现一统就死、一放就乱的局面。

　　实行改革开放后，我国采取行政性分权的办法，试图改革中央政府权力高度集中的问题。例如，从1980年起实行“划分收支，分级包干”的财政体制。此外，在计划投资、进出口、税收、价格、外汇、引进外资、预算外资金等方面，先后给予了地方政府以更多的自主权。虽然地区、行业间的竞争为经济发展注入了活力，但同时也付出了巨大的代价。一是导致地区结构趋同；
二是造成投资需求膨胀，引起大量不必要的重复建设和盲目建设，并一再引发通货膨胀；
三是中央政府调节经济的能力大大削弱，地区间市场封锁倾向抬头，妨碍了资源的合理配置，国有企业困难加重；
四是在下放权力的同时并没有建立起完善的对地方权力进行约束和监督的机制，导致了腐败的滋长。

　　由计划经济向市场经济转轨的过程，实质上也是权力从集中到分散的过程。然而，否定高度集中的计划经济体制，并不意味着否定中央政府的积极作用，也不意味着否定中央政府适当集权的必要性。在以地方分权为取向的改革过程中出现的种种问题的根源，不在于中央与地方关系本身，而在于没有从根本上改变计划经济体制，政治经济一体化的问题没有解决。在这种前提下，地方政府不再是一个消极的被控客体，而成为一个能动的追求自身利益的主体，因此，在区域的特殊利益的驱动下，就必然表现为主动的扩权和寻求利益的最大化：一方面是想方设法地向中央要权；
另一方面是千方百计地保护和扩大地方利益。如果把改革的着眼点只是局限在“中央集权”还是“地方分权”上，停留在行政性分权上，不从重建国家与社会间关系的高度来认识和实施这场改革，那么中央与地方关系的改革必将失去强大的社会支持，改革的措施只能是枝节性的权宜之计，不能从根本上改变旧的政府体制，更不能解决改革过程中出现的中央对地方某些方面仍然统包过多与调控乏力的现象同时并存的问题。实际上，片面强调中央集权而忽视地方利益和片面强调地方分权而忽视中央权威的倾向都是错误的。

　　1992年，在中国改革处于艰难选择的关键时期，我国明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。这实际上为超越仅仅从中央与地方对立的角度考虑问题，特别是仅从行政分权来考虑问题的片面观点指明了方向。要彻底摆脱“一统就死、一放就乱”的恶性循环，就必须在市场经济的基础上，在国家与社会相对分离的大背景下，重新界定中央与地方的关系，实现二者关系的合理化、法制化。

　　所谓中央与地方关系的合理化，概括地说，就是要建立与市场经济相适应的、符合现代社会政治经济结构要求的、集中与分散有机结合、分工合理、相互监督、相互协调的新型的中央与地方关系。实现中央与地方关系集权与分权的相互协调，应做到既能保证中央的权威，发挥中央在经济和社会发展中的主导作用，又能保证地方具有相对独立和明确的责权利，能有效治理地方事务，即“在合理划分中央与地方职责和权限的基础上，充分发挥两个积极性”。而实现这一目标的关键是科学地、合理地做好事权的划分，明确哪些属于“中央专有权力”，如中央政府负责内政、外交、国防和宏观调控等职责；
哪些属于“地方专有权力”，地方政府作为中央政府的代理和地方利益的代表，依法独立地处理地方事务，如发展地方公共事业，负责地区的文化教育和社会保障等；
哪些属于“中央与地方共有权力”，如维持市场秩序，保证社会稳定等。需要说明的是，寻求中央与地方关系的相互协调是一个动态平衡过程，人们不可能找到一个固定的最佳平衡点。中央与地方关系需根据实际情况的变化而作动态调整。

　　所谓中央与地方关系的法制化，是指要通过立法程序制定法律来规范中央与地方的关系。一方面做到在调整和处理中央与地方关系时有法可依；
另一方面通过规定中央与地方职权变更的法律程序，保证中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变更的严肃性和规范性。同时，一旦中央与地方对具体的职责权限划分的解释和实际执行过程中发生争执时，应由全国人民代表大会常务委员会或有关司法机关依法进行裁决。

　　三、政治权威从神圣化转向世俗化

　　中国是一个封建文化传统影响久远的国家。新中国建立后，由于我们忽视了在思想文化领域开展对封建文化传统的梳理和批判，同时对西方近代形成的体现人类文明成果的民主和法治理念也缺乏认真的研究和阐释，致使在一种非民主的政治理念指导下，开始了强化政治权威的过程。这一过程通过神化领袖来加强政治权威。

　　随着国家与社会的逐步分化，特别是日常生活的政治化状态的终结，中国社会出现了一种明显的世俗化的趋势，反映在政治上，则是政治权威的世俗化。具体表现在以下几个方面：

　　第一，对政治权威的看法实现了从“神”向人的转化。自从中共十一届三中全会重新确立了实事求是的思想路线以来，解放思想和打破禁区一直是这个时期的社会主流。一些禁忌相继被破除。尤其是在学术界开展的真理标准的大讨论，在社会上通过各种形式展开的对“文革”所造成的难以估价的损失，特别是给人们心灵所造成的难以弥合的创伤的控诉，对大搞个人迷信和个人崇拜的做法的揭露和批判以及对“文革”成因的深刻反省，彻底破除了笼罩在领袖身上的神圣光环。人们认识到，政治权威是人，不是“神”；
政治权威不仅要过世俗生活，而且也会犯错误。既然权威不是神而是人，其言行就不是绝对的、完美的，对其行为进行评价和监督就成为制度安排时的一种必然选择。社会成员对政治权威的看法上的这种转变的意义是深远的，对这种意义的理解不应仅局限于如何看待政治权威及制度如何安排上，更深层的意义在于它唤醒了民众长期被压抑的独立意识和自主意识，加深了人们对自己的判断力和能力的确信。当民众突然意识到领袖失去了神圣的意义，发现了领袖的世俗性，政治以及决策过程也自然失去了神秘性，人们在解嘲过去的幼稚的同时，最渴望的是实现自身的价值。抛开其它方面不谈，民主观念与封建观念的最大区别恰恰在于，民主政治被看作是普通人的政治而不是“圣贤”政治。在这个意义上说，人们在观念上对政治权威由神向人的转变为民主政治的建设提供了认识论根据。

第二，开始了由人格化权威向制度化权威的转变。改革开放前的中国对政治权威的神化与欧洲中世纪神化王权的方式不同，它是通过将权威个人的某些禀赋神化来建立权威的。这种权威与马克斯·韦伯所说的“个人魅力型”权威相类似，属于一种人格化权威，民众对这种权威的信仰和服从也完全是个人化的，是一种典型的个人崇拜。这种关系是建立在民众对领袖个人的忠诚关系上，而不是一种制度安排上。阿尔蒙德认为彻底摆脱人格化的权威的影响是发展中国家政治现代化过程中所面临的一个关键问题，他指出：“这些国家政治发展中的一个关键问题是，如何把合法性从个人身上转移到政权上来。”〔1 〕“文革”的教训也从反面证明了这一点，要实现国家的长治久安，必须从根本上实现从人格化权威向制度化权威的转变，也就是从人治走向法治。而实现这种转变的关键是要改革传统的高度集中的政治体制。自从80年代初以来，我国在政治领域进行了一系列的改革，如废除领导职务终身制，改革过去的权力过分集中的制度安排，通过一些具体的、可操作的措施来加强人民代表大会在政治生活中的作用，建立和完善对国家权力的制约和监督机制等。这些改革对促进由人格化权威向制度化权威的转变起到了推动作用。(点击此处阅读下一页)

　　第三，人们往往不再以某种预设的抽象原则和“超凡魅力”而是以政府的实际作为来评价政治权威。传统的作法主要是通过意识形态的解释功能和神化领袖个人来树立权威，为其建立合法性基础。随着市场化取向改革的发展，反映在文化上，则是与世俗生活的日益相融。而世俗化所引起的人们消费欲求的增长以及功利意识、个人意识的增强都极大地改变着人们的价值观。人们对实用、实效和实际利益的看重也改变着对政治权威的评判标准。政治权威的魅力已不仅仅在于提供一种主义、一种感召和一种理想，而是首先在于能否满足民众对世俗生活的实际需要。在这个意义上说，政治权威的实际作为，也就是政治的有效性，日益成为其合法性的基础。

　　四、政治决策从注重经验转向注重科学

　　长期以来，我国曾在加强党的一元化领导的口号下，几乎将政治决策权力集中于党的“一把手”身上，这种高度集权的政治决策体制决定了我国传统的决策方式基本上属于经验型决策。具体表现为政治决策主要是领导者根据个人的直觉判断、经验、才识、经历、情感等进行。其特点是决策过程简单，信息处理量有限，主观随意性大，个人意志对决定的形成起根本性的作用。这种决策方式曾给我国的经济建设带来了难以弥补的损失。从根本上说，经验决策是小生产条件下的产物。由于领导者个人的经验与知识有限，同时又受到本人精力和所处环境的限制，不可能非常全面、及时、准确地了解和处理信息，而经验决策的成败又往往取决于领导者个人，这就决定了经验型决策失误的可能性较大。特别是当权力系于领导者一身时，不仅强化了决策的主观性、随意性，容易造成决策失误，而且又很难改正失误。

　　进入新时期后，我国面临着现代化建设的艰巨任务，无论从建设的规模而言，还是建设的复杂化程度而言，都是过去所根本无法比拟的，这就使得原来那种凭借领导者个人的经验和智慧进行直接决断的方法，已经难以达到正确决策的目的了。改变传统的决策方式，由经验上升为科学，实现政治决策的科学化，就成为新时期政治发展的一项基本内容。为了保障决策过程能够体现科学精神和科学态度，实现决策的科学化，我们主要从两方面做出了努力。一方面实施了实现决策主体的革命化、年轻化、知识化、专业化的战略方针，一大批具有较高政治素质、年富力强又懂得现代化建设专业知识的人才陆续充实到各级决策机关，在决策主体建设方面，实现了由重资历向重学历、由重经验向重知识的转变。另一方面，对原有的政治体制和领导方式也相应做了改革，在决策体制、决策程序、决策手段科学化方面取得了较大的进展。具体表现为：

　　第一，一个适应现代化建设需要的科学决策体制初步形成。改革开放以来，我国从中央到地方都相继建立了信息中心以及各种形式的市场和民情调查、民意测验等机构。这些机构作为决策的支持系统，在利用现代化手段收集、筛选、加工、传输、储存信息等方面，为各级政府科学决策创造了条件。在加强信息系统建设的同时，政策咨询系统也有了迅速的发展。一方面在国家机关普遍设置了正式的政策研究机构；
另一方面从大学、研究所等科研机构以各种方式组织、聘请了一大批不同领域的专家、学者作为政府决策的咨询人员，初步形成了一个专门化的能对政治、经济、文化、科学技术、市场动态等各方面情况进行研究，并能就一些技术性、战略性、长远性和全局性问题开展多侧面、多角度、多层次的综合分析的政策咨询、评价系统。作为领导的智囊，这些专家、学者不仅实际上起着扩大领导者的头脑、延长领导者神经的作用，更重要的是，他们利用先进的科学方法和研究手段，发挥群体智能的优势，对于完成各种复杂的决策，保证决策的系统化、定量化和科学化起着不可替代的作用。

　　第二，决策过程初步实现了程序化、制度化。决策是一个动态的过程。科学决策与经验决策的一个重要区别是，决策的过程是分步骤、由多个环节构成的，而且，这一过程是按照一定的程序和原则运作的。改革开放以来，为了改变过去决策过程的简单化现象，防止决策方式的主观随意性和独断性，我国十分重视决策程序的规范化建设，通过一定的制度安排确立了决策的基本程序，即确立目标、搜集信息、设计备选方案、政策分析、方案选优、实施方案、反馈政策效果、进行政策评估等。这些决策程序的确立，并在决策过程中的实施，对于防止一些复杂的、重大的决策的失误起到了重要作用。

　　第三，决策手段逐渐实现科学化。决策手段指的是辅助决策的技术和方法。当代科学技术的日新月异，特别是软科学研究的飞速发展，正在从根本上改变人们的决策方式和方法。我国由于计算机辅助决策系统的出现，使得计算机技术、通信技术、人工智能技术和系统科学被应用于决策领域，从客观上促成了由经验决策向科学决策的转变。

　　现在，我国对一些重大工程项目，已经开始采用可行性研究的科学方法；
对重大的经济社会决策，开始实行定量分析和测算，选择优化方案；
对现代化建设中的重大战略、政策的制订，也经过周密的、系统分析的研究论证。如“九五”计划和2010年远景目标的制订，经济和社会的可持续性发展的研究，农村发展战略的研究，人口和计划生育政策的研究，三峡工程的综合评价与研究等。

　　五、社会控制从以行政权力为主转向寻求以法律控制为主

　　新中国成立以来，我国逐步形成的是行政权力（党政合一）高度发达的体制。说其发达，不仅在于行政机构的规模庞大和权力的高度集中，更重要的是，行政权力作为社会控制的手段，表现为支配一切、控制一切。其具体特征是：第一，从社会结构看，整个社会是按照国家行政层次、行政区划建立的具有等级关系的结构。各种社会组织，无论其社会分工性质和专业功能是什么，都具有一定的行政等级和行政隶属关系，并按这种关系从属于国家行政机构。国家权力依靠这种结构一直延伸到所有社会基层组织，并通过这些组织渗透到社会的各个成员，最终形成实际上的权力关系系统。第二，从立法、司法、行政三者的关系看，立法机构和司法机构发育不健全，不能独立地履行各自的权力。第三，从行政权力的适用范围看，行政权力的行使没有明确的边界范围，可以干预社会生活的各个领域和各个方面。第四，从行政权力与法律的关系看，多变的特殊的方针、政策、指示代替了稳定的、具有普遍性的法律，导致了人们对法律的普遍的虚无主义态度。建国几十年的历史表明，这种单一的、高度行政化的管理体制和方法，已经不适应建设现代化社会的要求。

　　随着改革开放事业的发展，我国正在努力实现由传统的社会控制体制和方法向现代的社会控制体制和方法的转变。从政治学的角度看，这一过程的历史趋向是从行政控制走向法律的社会控制，即实现法治。法治社会的基本特征是：社会秩序主要表现为法律秩序，社会生活的基本方面和主要的社会关系均纳入法律规范的调整范围，法律具有普遍的约束力和最高的权威性。

　　为了实现法治这一目标，改革开放十几年间，我国在立法、执法、司法、守法、对法律实施的监督等各个环节做了大量艰苦的建设性工作，取得了令世人瞩目的成就。如在法律制度的完备化方面，全国人大制定法律和有关法律问题的决定310多件，国务院制定行政法规750多件，有立法权的地方人大制定地方性法规5300多件。可以说，已经初步建立起以宪法为基础的法制体系，在经济、政治、文化和社会生活的一些主要方面基本做到了有法可依；
在执法和司法方面，建立健全了各类各级执法和司法机构，执法和司法程序也基本上达到了规范化、制度化；
“徒法不足以自行”，大力提高全民族的法律素质和法制观念，更是一项任务艰巨、意义深远的浩大工程，通过正在进入“三五普法”阶段的全民普法活动， 公民的法律意识和守法观念有了明显增强。

特别是在自1996年以来的短短两年时间里，国家领导人6次听取法制讲座， 这对于动员各级领导和广大公民以各种形式学习法律起到了积极的推动作用。但是，由于我国法制建设起步晚、起点低，所以，法制建设已取得的成就与实现法治的伟大目标相比还有相当距离。特别是有法不依、执法不严已成为当前法治建设中一个突出问题。因此，建立健全保障法律实施的监督系统，完善执法违法和错案追究制度，保证有法必依、执法必严、违法必纠是当前法制建设的一项带有战略性的任务。“依法治国，建设社会主义法治国家”作为一项治国的基本方略，已被写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和党的“十五大”报告，这预示着我国的法治建设将进入一个新的发展时期。

　　六、对权力主体从强调道德自律转向注重制度约束

　　如何解决权力主体（泛指掌握一定权力的人）政风不廉的问题？从政治哲学的角度看，这首先是一个如何认识权力主体的性质以及如何调节他们的行为的问题。长期以来，按照社会上流行的观念，我国各级公职人员（国家干部）一直被看成是有着崇高的理想目标、高尚的道德信念、没有独立的个人利益并富于自我牺牲精神的道德主体。这种观念的哲学基础是一种具有鲜明的道德善恶区分的阶级论。同时也得到了来自于以伦理中心主义为核心内容的儒家传统文化的滋养。〔2 〕而这种观念形成的直接的历史原因则是在革命战争时期，在极其艰苦的条件下，我们党弘扬和倡导一种严格的道德信念：个人利益无条件地服从整体利益，并以这种道德自觉作为政治立场和革命干劲的源泉和保障。尽管这种对人性、权力本性的理解和认识是不全面的，但是同战争年代人们的文化水平、阶级斗争的需要却是适应的。然而，当时过境迁，人们从战争状态转入和平生活，不可避免地要面对世俗功利以及利害计较和冲突，特别是由原来的被压迫地位上升为权力主体，成为社会价值分配的支配者时，人们的观念和认识并没有随着这种变化而改变，仍然停留在原来的认识水平上。正是在这种对权力主体性质的认定，导致了在对权力主体的行为调节方面一直强调道德自律和“思想教育”，忽视了外在制约机制的建设。在这种观念的支配下，当政治生活的现实暴露出一些滥用权力、营私舞弊、贪赃枉法等丑恶现象时，人们自然是简单地把其归结为“资产阶级思想的腐蚀”、“封建残余的影响”和“革命意志薄弱”等思想上的原因。既然问题源于思想，解决问题的方法当然是纠正错误的思想。这样，经常不断地开展“思想教育”，通过“思想改造”来坚定某种道德信念，提高政治觉悟，就成为调节权力主体行为的一种必然选择。

　　事实上，单纯地依靠道德自律是不能普遍有效地约束权力主体滥用权力和以权谋私的行为的。这并不意味着道德不具有约束人的力量和功效，而是说，依赖产生于权力主体内心的荣辱感来达到普遍的、长期的自我约束的目的是难以实现的。首先，要使所有的权力主体均成为高尚的人、有道德的人，是一件成本无穷大的事。其次，使人道德化，不仅是个教育培养的问题，而且还是个具有“整体性”的问题，因为一旦有人不遵守道德准则，该人的行为所获得的巨大的收益（在市场经济条件下，“犯规”常常会带来超额利润），很可能会让那些道德人陷于十分窘迫的境地。这造成了维持部分人的道德与另部分人的不道德之间的平衡的脆弱性。实际上这正是当个别权力主体以权谋私得不到相应惩罚时，会助长腐败蔓延的根本原因所在。另外，从道德的功能角度说，道德作为行为规范是高度原则化的，缺少明确、具体、专门化的行为标准，所以，它无法对人们日益复杂化的行为进行分门别类的调整。

早在改革开放初期，我们党在总结“文革”的教训时，就开始认识到制度建设的重要性。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中十分尖锐地指出了这个问题。〔3〕虽然， 在当时人们对领袖的看法已经实现了由神向人的转变，(点击此处阅读下一页)但视权力主体为道德人的认识并没有多大改变。所以，制度建设的重心主要在于防止权力过分集中、个人说了算等方面。

　　随着我国社会进入由计划经济体制向市场经济体制的转轨过程，在社会的一些领域，特别是经济领域的腐败现象呈现出了高发性和多变性的特征。无论腐败以何种形式表现出来，其实质都是运用公共权力谋取私利。腐败现象的滋长蔓延，给人们以深刻的启示：首先，它从反面证明了马克思所揭示的“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”的论断具有普适性。同时也印证了经济学中关于经济人的假定，即在资源短缺的条件下，任何个人都会自觉追求自身利益的满足。这一假定不仅适用于经济领域，同样适用于其他社会领域，包括政治领域。这意味着权力主体不会因为握有权力就会改变其经济人的性质。承认权力主体的多元性质不但不会损害权力主体的形象，反而有助于通过合理的制度安排建立有效的激励机制和约束机制，调动权力主体的积极性。因为道德与个人利益的关系并不是绝对对立的，它们既有相互排斥的一面，也有相互包容的一面。而且，道德如同其它任何制度一样，只有当它具有某种经济功效时，才可能产生、存在和发展。问题的关键不在于承认不承认权力主体是否存在个人利益，而在于权力主体是通过认真履行职责、在实现公共利益的同时实现其中包含的个人利益，还是通过滥用公共权力谋取私利。其次，腐败的蔓延也说明我国在制度建设上缺乏有效的对权力主体的监督和制约机制。失去监督与制约的权力，必将产生腐败，这是由权力所具有的扩张性和腐蚀性决定的。所谓扩张性，是指公共权力作为一种支配力量，本质上是一种意志的强加，特别是由于对强制力的垄断，使它具有了强制他人服从自己意志的能力，这种能力决定了它总具有无限扩张的倾向和滥用权力的危险。所谓腐蚀性，是指公共权力对权力主体具有腐蚀作用。这是因为公共权力在社会价值的分配过程中起着重要的作用，这种角色使它具有了某种交换价值，而且，公共权力的握有者又有着自身的利益要求。因此，一个被授权的人，总是面临着滥用权力的可能性。

　　随着从计划经济体制向市场经济体制转换步伐的加快，特别是随着人们对权力主体的认识由道德主体向多元主体转化和对权力本质的理解的深化，我国关于廉政方面的改革也从单纯的政策性调整转向制度创新阶段。近年来，我国通过制度化措施加大了对权力主体的监督和制约力度，对权力主体的监督和制约走上了规范化、法制化的轨道。

　　首先，建立和健全了从干部的录用到离任的几个重要环节的监督制度。如公开推荐与公开考试考核相结合的干部选拔录用制度；
建立干部届中考察制度；
实行干部交流制度及离任审计制度等。与此同时，也加强了对各级干部的日常管理和监督，如建立领导干部的谈话制度、诫勉制度、廉政鉴定制度、对公民反映公职人员有关问题的回复制度以及对一些重要机关还采取聘请廉政监督员、执法监督员等形式建立经常化外部监督机制。1993年8月，我国在行政机关开始推行公务员制度， 之后，党的机关、人大、政协及社会团体机关也相继参照《国家公务员暂行条例》实行。国家公职人员在考试录用、考核、轮岗、辞职辞退以及奖惩等方面的制度改革，对于扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督起到了重要的作用。

　　其次，通过法制形式严密规范、监督权力主体，特别是行政权力主体的行为。从1989年以来，针对廉政建设方面出现的新情况、新问题，我国先后出台了一系列有关领导干部廉洁自律的规定。如《关于党政机关县（处）级以上干部违反廉洁自律“五条规定”行为的党纪处理办法》、《关于国有企业领导干部廉洁自律的“四条规定”的实施和处理意见》、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》以及《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等。在实施上述规定的同时，为了实现行政管理法制化，使监督、制约权力主体的行为法制化，我国围绕法律制度建设重点做了三方面工作。第一，相继颁布实施了《行政复议条例》、《行政监察法》、《行政处罚法》等法律，正朝着制定统一的行政程序法、建立完备的对行政执法的法律监督和救济制度迈进；
第二，在司法监督方面，制定了《行政诉讼法》，进一步完善和发展了我国的诉讼体制；
第三，为使公民、法人或者组织因违法行政行为的侵害而受到损失的，有权依法取得赔偿，制定了《国家赔偿法》。这些法律，不仅对于有效规范行政机关依法行政，切实保障行政相对人的合法权利具有重要意义，而且，也有助于形成有效的制约机制。

　　七、政治文化从群众文化开始转向公民文化

　　政治文化是政治关系的心理的和精神的反映，它是作为一种观念形式存在的、人们在社会政治生活中形成的对政治的感受、理解和认识的综合。政治文化作为一种精神现象，不仅反映着一定的政治关系，而且也具有相对独立性和能动性，它对于社会政治关系和政治生活又具有巨大的心理和精神支配作用。从社会心理学的角度说，一种有效的政治制度，需要有相应的政治文化的支持，即来自于社会成员足够的政治认同意识的支持，否则，制度安排就会成为一种异己的力量，不能有效地内化为社会成员自觉的价值尺度和行为准则。政治的发展在很大的程度上取决于人们对政治的自觉程度，以及以什么样的心理、观念和态度参与政治生活。在这个意义上说，政治发展不仅要有政治制度的创新，还要有主体精神的进步，即政治文化的发展。而后者才是推进政治发展进程的精神资源和动力。

　　从政治哲学的角度说，政治文化所反映的基本政治关系，是个人与国家的关系。社会成员如何看待自身在国家政治生活中的地位和作用构成了政治文化的核心要素。新中国建立后，虽然宪法明确规定了“公民”的权利，但是由于长期忽视民主与法制建设，与高度集权的按照行政等级建构的政治体制和实行指令性计划的经济体制相适应，再加上受“群体本位”的传统文化的影响，人们似乎并没有意识到，在我们力图引进公民观念的同时，这样一种外来的符号的本来涵意，已经被我们同化和改造了。这种同化和改造就是用“群众”来理解“公民”，用“公民”去比附于“群众”，导致以群众观为核心的政治文化代替了以公民观为核心的政治文化。尽管，有时我们也使用“公民”一词，但并不是在其本来的意义上使用的，实际上已被赋予了“群众”的涵义。在我国，“群众”这一概念被人们广泛使用，有时被用来表示“人民”，指“人民大众”；
有时被用来表示一个“社会团体”指“群众团体”；
有时被用来表示某个“个人”，指不具有行政职务、没有加入任何政治组织的无党派人士。无论在何种上述意义上使用，“群众”与“公民”的涵义都大相径庭。当其在群体意义上使用时，群众作为整体被强调，其中的个人成为没有任何独立的法律地位、民主权利的义务主体。个人失去了独立的人格也就丧失了主体性，他只有被代表，只能尽义务，结果是群众变成了一种虚幻的存在，而代表则成为一种真实的存在。当其在个体的意义上使用时，“群众”是用来表示与“党员”、“干部”不同的政治身份，具有鲜明的社会等级身份的色彩。这种把那些不任公职的社会成员视为消极主体的“群众观念”，必然在人们的心理中产生强烈的暗示作用，造成在人们心理层面上本来不发达的自我意识和法律意识更加淡漠，使人们产生“不在其位，不谋其政”的远离政治中心的边缘感和疏离感。

　　正如马克思在批判封建等级制度时所尖锐指出的那样：“官僚等级制度的法律和那种把公民分为两类（作为治人者的积极的、觉悟的公民和作为治于人者消极的、不觉悟的公民）的理论，是互相补充的。”〔4〕从历史发生学的角度说，这种具有强烈的“国家本位”、 “官本位”和“义务本位”倾向的“群众意识”与中国传统的封建政治文化中的“臣民意识和心理”有着渊源关系。尽管我们有时也强调领导要有群众观点，走群众路线，但这时的群众是在客体的意义上被强调的，群众成为体现领导民主作风的对象，而不是享有平等的民主权利的公民。这也是现实生活中一方面大讲群众路线，另一方面官僚主义又十分严重的认识上的原因。这不是说走群众路线不重要，问题的关键在于群众是仅被当作治理对象而受到重视，还是应当被当作政治权利的主体和国家公民而受到平等的尊重和保护。在一定意义上说，我国民主与法制建设之所以长期步履维艰，是与以这种“群众观念”为核心的政治文化的影响紧密相关的。

　　随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，由市场经济关系培育出的法律意识、权利意识、平等观念以及自主、自立、自强的精神必然要影响到社会关系的各个领域，促进人们从观念到行为方式的变革。反映在政治文化领域则表现为，以公民意识的普遍增强为内容，开始了一个由群众文化向公民文化转变的历史趋势。这一变化主要表现为以下几方面：

　　第一，社会成员自主意识、平等意识在不断增强。自主意识、平等意识是公民意识的基本构成要素。公民应以个体的独立性、自主性为存在前提。市场经济对社会发展的根本作用，就在于激活每个社会成员在经济上的自主性与追求利益的主动性，从而为个人主体地位的确立创造经济条件。它通过使人走向市场的方式，把从事经济活动的个人从由政治对经济的高度控制模式所形成的人身依附关系中解放出来。随着国家与社会、政治与经济的相对分离，社会成员逐渐摆脱政治社会生活一体化对人的束缚，由市场交换所形成的平等交往的横向联系逐渐取代等级身份的纵向关系，个性和主体自由得到社会的充分承认和空前解放，在给社会带来活力并极大地促进生产力发展的同时，个人的自主意识和平等意识也大大增强。这种增强的突出表现就是人们在政治、经济、文化和其它社会生活中企盼有更多的选择自由，要求机会均等、平等竞争并在法律面前能受到平等对待和保护的愿望和呼声日益强烈。

　　第二，权利观念逐渐普及。如果从社会成员如何看待自身在国家政治生活中的地位和作用的角度看，权利观念可以说是公民文化的核心内容。在这个意义上说，权利观念的普及是一个社会实现民主化的思想文化条件。市场经济的实行带给人们的直接影响就是对自身权利的重视，即包括财产权利、契约权利、劳动权利、消费选择自由权利和参与政治的权利的自觉体认和维护。虽然权利意识产生于人们对个人利益的追求，但权利意识绝不是等同于自利意识，权利意识是把权利看作是一种普遍性、平等性的存在，即视其他人享有与自己同等的权利。否则，权利就成为自私的代名词。权利意识的增强的重要表现是，社会成员对来自于他人，甚至是政府的非法侵害不再持完全容忍的态度，而是勇于为自己主张权利，并通过各种手段来维护自己的合法权利。近年来由于各种各样的侵权所引起的诉讼案的成倍增加从一个侧面反映了这种现实。

　　第三，法律意识不断增强。法律意识是公民对法律规范与自身的关联性的感知和觉悟。现代法律意识与传统法律意识的本质区别是，其尊重法律不是因为法律是一种有用的工具，而是因为法律是社会的最高权威。法律意识所以成为公民意识的构成要素就在于，公民要实现对国家政治生活的平等参与，不能通过别的形式，只能通过体现公民意志的法律来实现。经过十几年全国范围的普法教育，特别是随着权利观念的普及，公民法律意识也不断增强。具体的表现就是护法、守法、用法日益成为广大公民的自觉要求。

　　八、政治参与从动员型转向自主型

政治参与是指公民自愿地通过各种合法方式参与社会政治过程，并以直接或间接的方式影响政治决策的行为。在现代社会，政治参与不仅仅是公民表达各自政治态度的需要，而且也是政治体系得以有效运作的重要支持条件。因此，学术界通常把政治参与的质量和程度作为衡量政治民主化和现代化程度的一项重要指标。我国新民主主义革命的胜利，在很大程度上是依赖于中国共产党成功地动员了人民群众的力量。(点击此处阅读下一页)革命成功后，依然把过去所熟悉的搞群众运动的做法当作实现公民民主参与的基本方式。尽管在群众运动的初期，人们的参与热情很高，甚至表现出一种狂热，但是，绝大多数人的参与热情是情绪性的、非理性的。因为人们并没有很好地审视自己的参与行为，也没有深思这种行为的后果及自己应负的责任性。

　　历史的经验给我们以深刻的启示：大规模的群众运动对于在较短时间内改造社会常常是有效的，但对建设社会却是不利的，这是因为社会的建设和发展需要长期的累积过程。正是基于这样的认识，我国在确立以经济建设为中心的基本路线后，毅然放弃了过去的搞群众运动的作法，在努力实现政治参与观念的转变的同时，开始注重政治参与机制的建设。从而促进了参与形式的单一化向多样化，参与方式的无序化向制度化、规范化的转变。

　　在我国进入新时期后，首先在政治参与的观念上发生了根本性变化，这种变化表现在，公民参政不再被视为义务，而是一种权利。由义务观向权利观的转变意义深远，它引起了由传统的政治参与观向现代的、民主的政治参与观的转变。如果把政治参与看作是公民权利的体现，那就意味着公民参政不应是一种被动的、强迫的、盲目的行为，而是一种主动的、自愿的、理性的行为。既然政治参与是公民的权利，那么，对每一位公民来说，在法律允许的范围内，在何时以何种方式参与社会政治生活，以及在参与过程中，如何表达个人的意见和态度，都应由公民个人来决定，而不应受他人的意志支配，也就是说，在参与过程中，公民能够有选择的自由。如果从价值评判的角度讲，在自愿、自主基础上的政治参与是与民主的价值原则相一致的。政治参与的方式可以是多样的，但自主是民主参与的本质，离开了自主性这一本质规定性，政治参与也就失去了民主的性质。

　　观念的更新必然推动体制的变革。因为既然政治参与作为公民的权利，那么如何保证这一权利的实现，就不仅是一个认识上的问题，更重要的是一个制度如何安排的问题。十几年来，在制度建设上主要做了两方面的工作。一方面，为了改变过去政治过程高度封闭的状况，提高公民政治参与的质量，我国首先加强了向政务公开方面的改革。政务公开是实现公民政治参与不可缺少的条件，它与政治参与实际上是一个互动的过程。如果没有一定的政务公开，公民未掌握一定的有关政治过程和政策制定的信息，政治参与就会变得十分盲目，公众对权力主体的监督以及公民参政权利的行使便失去了实质意义。在这方面，通过一系列的政治和政府机构运作机制的改革，初步建立了一套政务公开制度，增强了政治透明度。如及时公开发表各级立法机关和政府的例会公报；
通过大众传播媒介公开报道各级立法机关的立法活动；
建立政府发言人制度，定期举行记者招待会；
重大政策制定前向有关专家咨询的制度；
设立各级政府接待日制度；
国家公务员公开推荐、公开考试的录用制度等。另一方面，在开拓、扩展政治参与渠道的同时，通过建立健全政治参与的制度，使政治参与规范化。如实行县以下人民代表的直接选举制度；
放宽人民代表选举资格和国家公务员录用资格的限制；
建立社会协商对话制度；
倡导公民利用大众传播媒介发表政策建议和批评意见，充分发挥大众传播媒介民意表达、政策咨询和舆论监督的功能；
在城乡普遍建立了居民委员会和村民委员会，在基层社会生活中实行公民的自我管理、自我教育、自我服务等。这些制度的建立，有力地推动了政治参与从动员型向自主型的转变。

　　九、政治发展道路的选择从追求激进转向寻求渐进

　　建设高度民主的国家，是我国政治发展的伟大目标。实现民主，也是中国有识之士的百年梦想。一百年来，中国社会风云变幻，沧海桑田，民主建设几经挫折。然而，中国人民的民主之梦却始终未曾泯灭。自从民主作为一种价值理想被中国先进知识分子接受以来，中国就开始了争取民主的历史过程。但是，在旧中国的专制统治下，专制统治者垄断了一切合法权威。用亨廷顿的话说，这是一种包容性极低的政治体系，它不容许其他社会创新和政治权威的资源有独立发展的机会。因此，民主的要求必然与统治者的秩序要求相冲突，从而引发政治危机。当民主的要求无法通过正常的民主程序和合法方式得以表达时，采取暴力方式，以革命手段推翻专制统治就成为唯一的选择。

　　新中国的建立，标志着在中国历史上第一个代表工农大众利益的人民政权的诞生。应当说，这不仅为建立一个富强的民主国家创造了政治条件，而且也提供了一次历史性机遇。然而，在很长的时间里，由于“左”倾思想路线逐渐在党的指导思想上占据了主导地位，在发展道路的选择上，走上了一条激进的发展道路。具体表现在，就是完全脱离中国的实际，在经济十分落后、公共理性不很成熟、法制又不健全的情况下，尤其是社会还没有发展到完全依靠自我管理而健全发展的成熟水平时，用搞群众运动作为实现民主的基本方式，后来发展到“文革”中所谓的“大民主”。这种现象的发生，从浅层次上说，是由于我们对民主缺乏认真的理性观照，没有搞清楚民主的性质、内容与民主的实现形式之间的内在统一关系，在片面地强调民主性质优越的同时，却忽视了民主的实现形式的建设，包括民主的程序化和制度化建设。这种脱离了民主程序的安排和制度、法律规范的约束的民主实践，就不可避免地受到大规模群众运动的各种非理性因素的影响，以至于表现为一些社会成员在民主的名义下的恣意妄为。这样的民主实践，也自然地表现出了极大的盲目性而缺少建设性，甚至往往我们自以为是在推进政治发展和实践民主，事实上却程度不同地背离了民主的原则，导致了社会的无序和动乱，最终阻碍了政治的发展。

　　从理论上说，任何一种社会运动，都有其深刻的思想原因，选择“大民主”的方式的深层思想根源，是政治领导人所倡导并被广大社会成员所接受的这样一种政治，即认为存在着一个没有任何差别，完全平等的理想社会。问题不在于是否承认存在着一个理想社会，实际上，每一种政治信念都是对人类的可能性的预示，正是因为人具有这种预示的能力，才不断地激励人类去努力奋斗，使无数的可能性转化为现实性。问题在于，我们模糊了可能与实在之间的界限，把可能性等同于实在性，用逻辑的事物去代替事物的逻辑，用想象中的联系去替代现实中的联系，直至把前人的一些理论观点直接转化为政策主张。这种不顾现实条件，试图把政治信念直接还原为社会现实的做法，不可避免地要与现实发生抵牾。从理想出发而不是从实际出发去解决社会矛盾与冲突，必然导致为了捍卫理想信念的纯洁性和坚定性，而采取“残酷斗争、无情打击”方式来对待任何与理想信念相抵牾的社会力量。与崇高的理想相比，手段的残酷，甚至于行为的结果会是怎样，都显得并不重要了。用韦伯的说法，这里只有信念伦理，而没有责任伦理。在这个意义上讲，“文革”的悲剧，其最深刻的原因，就在于我们超越社会发展的历史阶段，把理想中的社会主义原则直接应用于现实生活领域，以此作为指导政治实践的原则，从而表现为理论上的教条主义和行动上的激进主义。

　　历史的经验告诉我们，脱离中国基本国情的民主追求，不管其愿望多么美好，也不管其目标多么宏伟，结果都必然要失败。而只有从中国的实际出发，选择适合本国国情的政治发展道路，才可能获得最终的成功。进入新时期以来，我国在实事求是的思想路线指引下，克服了那些超越社会发展阶段的错误观念和政策，经过不断地探索和积累经验，逐步走上了一条渐进式的政治发展道路。近二十年的政治发展的实践充分证明，这是一条适合我国国情的发展道路。我们之所以选择了一条渐进式的政治发展道路，关键在于对所处社会主义初级阶段的基本国情有了明确的认识和准确把握。一切从中国的国情出发，不从主观愿望出发，不照抄书本，不照搬别国模式，可以说是我们选择渐进式发展道路的思想基础。

　　从基本国情的角度说，中国是一个经济文化不发达、国民数量庞大但素质较低的国家。这种国情决定了民主建设任务的长期性和艰巨性，决定了民主道路的选择只能走渐进式的分阶段的发展道路。那种超越工业化和经济的社会化、市场化、现代化的历史阶段，试图一步实现民主的做法，如同想在沙滩上建立大厦一样是十分幼稚的。另外，从中国民主建设的特殊性看，中国是一个具有两千多年封建传统影响的东方大国，是在一个比较落后的基础上进行民主建设。这种特殊的国情和特殊的任务，决定了中国的民主化过程，既不能照抄书本，更不能照搬别国的民主模式，而只能从本国的具体国情出发，借鉴别国的有益经验，通过在实践中不断的探索和创新，走出一条有中国特色的民主建设的道路来。中国民主建设需要逐步探索和积累经验，这本身表明中国的民主建设只能是渐进式的。

　　从追求激进发展到转向寻求渐进发展，应当说，这是我国公共理性在政治上开始走向成熟的重要标志。这种成熟性主要表现在以下几个方面：首先，从对发展战略的选择看，注重把当前利益和长远利益结合起来，充分注意到了发展的可持续性问题。特别是强调处理好改革、发展和稳定三者的关系，不能只强调一个侧面，而忽视其它方面。这三者之间，稳定是基础，发展是目的，改革是手段。三者相互制约，相互作用，是一个有机整体。在十几年的民主实践中，我们努力寻求实现“把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定”。〔5 〕其次，从对发展策略的选择看，注重政策选择的可行性、发展过程的有序性问题。强调民主制度建设的目标设计要有阶段性，采取先易后难，先试验后推广的循序渐进的发展策略。再次，努力寻求社会各种因素和各种力量的均衡状态。具体说，在政策制定上，注意整合由于利益关系的调整而易于引发社会冲突的各种因素；
在文化建设上，注重弘扬宽容、理性精神，为社会的多样化营造一种合谐的文化氛围；
在解决人们之间矛盾冲突的方式上，倡导寻求妥协的方式，即当社会发生冲突时，反对人们用对抗或暴力的方式来解决冲突，而是推崇和鼓励人们通过协商、讨论和让步等和平方式来达成冲突双方互利的妥协。在一定意义上讲，只有当社会成员学会用妥协的办法来解决社会冲突，而且妥协已成为社会解决冲突的主要方式时，这个社会才会走上渐进式政治发展的道路，才真正意味着走向成熟。

　　十、国家从实行闭关自守政策转向全面的、全方位的对外开放

　　新中国成立初期，我国就确立了独立自主、和平共处等处理对外关系的基本原则。在这些原则的指导下，先后同许多国家建立了外交关系，在国际舞台上树立起了自己的形象。但是后来，由于外部帝国主义的封锁、禁运，内部受极“左”思潮的严重影响，导致对国际、国内形势的判断出现严重失误。一方面，强调“世界大战不可避免”，提出“战争引起革命，革命制止战争”的口号，使我国同不少国家发生外交纠纷；
另一方面，对独立自主、自力更生的原则作了片面的理解，批判所谓“崇洋媚外”、“洋奴哲学”，只强调政治外交，反对经济交流与合作，致使对外交流的渠道愈走愈窄，最终走上了闭关锁国的道路。正如邓小平同志所指出的：“现在的世界是开放的世界。中国在西方国家产业革命以后变得落后了，一个重要原因就是因为闭关自守。建国以来，人家封锁我们，在某种程度上我们也还是闭关自守，这给我们带来了一些困难。三十几年的经验告诉我们，关起门来搞建设是不行的，发展不起来。”〔6〕闭关自守的结果，不仅使我国丧失了几次发展的机遇， 而且使中国的国际形象和地位受到损害。

　　1978年以来，面对错综复杂、风云变幻的国际局势，我国根据以经济建设为中心的新时期国内任务的需要和依据和平与发展是当今时代两大主题的判断，对外交政策进行了重大调整，明确宣布实行对外开放政策，从而开创了中国外交的新局面，使我国的对外关系由闭关自守逐步转向全面的、全方位的对外开放。所谓全面的开放，就是要超越社会制度和意识形态的差异，既对资本主义国家开放，也对社会主义国家开放，既对发达国家开放，也对发展中国家开放。所谓全方位的开放，就是对外实行多层次、多渠道、多方面、多形式的交流与合作。不仅有政府间、政党间的交往，也有民间的交往；
交流的领域既包括科学、技术、文化、教育领域，也包括政治、经济、军事等领域。中国实行全面的、全方位的开放政策，积极参与双边和多边外交活动，充分发挥我国在联合国以及其他国际组织中的作用，其目的一方面在于，要为中国的现代化建设创造一个长期的和平国际环境特别是良好的周边环境；
另一方面要为推动世界的多极化进程和建立“和平稳定、公正合理”的国际政治经济新秩序做出我们的贡献。近二十年的改革开放政策，不仅有力地促进了中国经济的腾飞，而且也使我国的国际地位和在国际事务中的影响日益提高和增强。中国正在走向世界，世界也在走进中国。在世纪之交，中国人民正满怀信心地为建设一个更加开放、更加繁荣的中国大步迈向21世纪。

　　注释：

　　〔1〕阿尔蒙德等：《比较政治学》，曹沛霖等译，第40页， 上海人民出版社，1987年版。

　　〔2 〕美籍华裔史学家黄仁宇先生在探讨中国近代落后于西方的原因时指出，为什么近代西方可以用数目字管理整个国家而中国不能？问题的症结就在于中国“以道德代替法制”。参见黄仁宇：《中国大历史》，三联书店，1997年版。

　　〔3〕《邓小平文选》，第2卷，第293页，人民出版社，1993年。

　　〔4〕《马克思恩格斯全集》，第1卷，第226页。

　　〔5 〕江泽民：《在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》。

　　〔6〕《邓小平文选》，第3卷，第64页。

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