王贵松：从协调走向“协调+制约”——中国国家机构之间关系的发展趋势探讨

　　「内容提要」权力运行的普遍性原理是存在的。考察西方宪制的历史可以发现，国家机构间的相互关系一直强调相互制约，而协调的关系也渐渐得到了重视。我国的国家机构之间的关系则是过分地强调了协调，制约机制十分薄弱，这违背了权力运行的一般规律，应在协调的同时加强制约。

　　「关键词」协调/制约/国家机构

　　历史的发展总是有其相似之处。在这世界上，普适性的原理总是存在的。英美法系与大陆法系向相反的方向运行而渐趋融合就是明显一例。权力制约或曰分权的精神在西方国家已经生根发芽并结出累累硕果。现今的西方宪政又在逐渐强调协调。制约与协调已成为两大主题。我们认为这种现象是具有普适性的。本文将在中央国家机构层面探讨中国国家机构的走向问题。

　　一、西方国家机构间相互关系的演变：合——分权制衡——制约并兼重协调

　　最初产生的国家机构其“职能”（当时并没有职能的观念）是单一的。随着社会分工的发展，机构的职能逐渐多元化，但这多元化的职能却是由合一的机构来执行的。在古希腊城邦和古罗马又逐渐演化出了政府职能的思想，演化出了混合均衡的政体理论。在此基础上又逐渐演化成了分权和制衡的理论。分权制衡几乎成了西方政治制度的主要支柱，并成为一个永恒的话题。

　　国家机构间的对抗性机制在古希腊城邦以及古罗马的政治实践当中均有所体现。诸如将执政官一分为二；
如果没有议事会，公民大会就不能制定法律；
法律须由陪审法庭在具体的案件中解释和运用；
保民官拥有否决行政官员惩罚权的权威等等。（注：赵震江：《分权制度和分权理论》，四川人民出版社，1988年，第3—10页、第11—13页、第133—141页。）这些都可以说具有了对抗性机制的典型要素。同时期的伟大思想家亚里士多德（公元前384—322）认为，“一切政体都有三个要素……三者之一为有关城邦一般公务的议事机能（部分）；
其二为行政机能部分……其三为审判（司法）机能。”（注：[美]斯科特·戈登：《控制国家（应奇等译）》，江苏人民出版社，2001年，第69—82页、第98—108页、第86页。）亚氏三分说表面上看与近代立法、行政、司法三种职能相似，以至于有许多学者认为是对分权学说的表述。（注：[古希腊]亚里士多德：《政治学》（吴寿彭译），商务印书馆，1965年第214—215页。）其实，亚氏这里只是描述了当时政府的职能而已。“他并不认为这三种职能应该体现于不同的机构之中，更不用说通过这三种职能的相互作用和相互依赖，这种安排就能起到控制权力的作用了。”（注：赵震江：《分权制度和分权理论》，四川人民出版社，1988年，第3—10页、第11—13页、第133—141页。）但亚氏确实表达了法律应该统管一切，行政和公民只负责执行的观点。亚氏的这种发现对后世影响深远，经玻里比阿（公元前203—120）、西塞罗（公元前106—43）等人的发展，最终出现了近代分权学说的历史萌芽。机构职能相对分离并赋予不同的机构行使。在近代资产阶级革命之前，分权学说和政治实践时断时续，出现了马西里乌斯、马基雅维里等著名政治思想家和诸如“威尼斯神话”之类的伟大实践。应该说一直到洛克为止西方的分权学说基本上一直是两权分立，即立法权与执行权的分立。洛克（1632—1704）的可贵之处在于他在立法权执行权之外发现了与纯粹执行法律的执行权有所区别的国家的对外权（联盟权），并且将分权学说以非常明确的方式表达出来。他认为，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”（注：何华辉、许崇德：《分权学说》，人民出版社。1986年第3期。）在此之前，在爱德华·科克（1552—1643）大法官等人的努力下，英国的法院地位明显上升。这使得法国的伟大思想家孟德斯鸠（1689—1755）最终确定了近代分权学说的模式。孟氏指出，“每一个国家有三种权力：（一）立法权力；
（二）有关国际法事项的行政权力；
（三）有关民政法规事项的行政权力。”他把第二种权力权力称为国家的行政权力，第三种权力称为司法权力（第一次实现了由执行权的旧用法向一种新的裁判权的转变）。并认为，三种权力应赋予不同的人或机关，“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”（注：[美]斯科特·戈登：《控制国家（应奇等译）》，江苏人民出版社，2001年，第69—82页、第98—108页、第86页。）孟德斯鸠不仅强调权力应该分立，而且强调了制衡关系的存在。（注：[英]洛克：《政府论》（下）（叶启芳瞿菊农译），商务印书馆，1964年第89页。）这种制衡的思想来源于古代先哲一直崇尚的混合政体理论（君主、贵族、共和）。立法权行政权司法权分别对应于共和制、君主制和贵族制。三种权力之间相互对立彼此箝制。三权分立相互制衡的理论至此已经确立起来。虽然三权之间绝对分立还是相对分立，见仁见智各有不同，但分权制衡“已经变成了一种关于立宪政府的普适标准”。（注：[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（张雁深译），商务印书馆，1978年，第155页，第156页，第155页，第162—164页。）

　　孟氏分权学说是对17世纪英国政治实践和理论的总结，并将其提到一个新的普遍性的宪法原则的高度。英国按照分权原则所建立的君主立宪制，由1689年《权利法案》、1701年《王位继承法》确定下来。它既限制了王权，又保留了王权，立法与行政不能完全合一，也不能完全分立。到18世纪前期，两党制和内阁制在英国最后形成。国王作为国家元首在形式上代表国家。行政权逐步转移到内阁首相和大臣手中，内阁有下院多数党党魁组织，向下议院负责，实行了责任内阁制。这是议会与政府之间的关系。议会与法院之间的关系是法院必须无条件地执行议会制定的法律，但可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念解释法律，只是不能否定议会法律而已。政府与法院的关系是行政行为接受司法审查。对英国而言，立法与行政功能纠缠在一起，使得人们经常产生误解。其实，“如果立法机构的地位最高，而代议政府在议会两院中又都拥有多数，那就尤其危险。”（注：[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（张雁深译），商务印书馆，1978年，第155页，第156页，第155页，第162—164页。）但事实并非如此，行政官员只占议会的十八分之一左右。虽然近代英国宪制受到内阁首相权力上升、压力集团之类因数的影响，但分权制衡原则仍然得到了维护。

　　在美国，虽然有人曾无情地嘲讽了英国的制衡政体（注：[英]M·J ·C ·维尔：宪政与分权（苏力译）。北京：生活·读书·新知三联书店，1997.90.），但在制宪会议前夕，分权制衡已在各州有了充分的实践。“把权力均匀地分配到不同部门”：“立法、行政和司法部门应该分立，以至没有一个人能同时行使其中一个以上的权力”，（注：[英]W·Ivor·詹宁斯：法与宪法（龚祥瑞侯健译）。北京：生活·读书·新知三联书店，1997.18.）成了美国制宪会议的指导思想。1787年美国宪法充分体现了三权分立相互制衡的思想。总统行使行政权，国会行使立法权，法院行使司法权，三种权力由三种独立的机构分享。并且“每一个部门对他部门的事物都有发言权，每一个部门在与他部门的合作中保持独立，以便处理自己的事物。正是通过在政治上相互独立的三部门的权力的混合，制衡学说才具有实际效用。”（注：[美]潘恩：潘恩选集（马清槐等译）。北京：商务印书馆，1981.7—9.）美国的这种政体虽然在其产生之后发生了一些变化，诸如全国性政党的成长、总统对立法的影响，但总体上分权制衡仍未发生变化。水门事件、克林顿总统遭弹劾都是典型的例证。

　　孟氏的分权学说在北美开花结果之后，在其故乡法国得到了充分的运用和实践。1789年《人权宣言》第16条规定，“凡人权无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”1791年法国颁布了第一部资产阶级宪法。这部宪法在国家机构方面是按照孟氏三权分立原则设计的。立法权、行政权和司法属于国民议会、国王和法院三个部门执掌，并且使三权之间相互制约。其后，法国宪法历经数次变化，但多数宪法都贯彻和确认了三权分立原则。（注：[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：联邦党人文集（程逢如等译）。北京：商务印书馆，1980.40、254.）1958年戴高乐宪法对分权制度做出了一定的变化，实行了一种总统制政府和议会制政府的混合（被称为“半总统制”）。权力之间的相互制衡虽然有了不同的变化，但其机制仍然是存在的。

　　综上，我们大致可以看出，西方国家机构间的关系在相互制约方面是相通的，并一直延续至今。

　　另外，19世纪初以来，国家机构间的协调日益显现出来。“协调职能也许可以被描述为20世纪政治体制的最突出的职能。”（注：[美]卡尔威因·帕尔德森：美国宪法释义（徐卫东吴新平译）。北京：华夏出版社，1989.31.）权力之间的制衡在某种意义上说是一种消极意义的职能，而协调则是一种积极意义的职能。在英国，议会两院联合设立了一个法规联合委员会，负责审查提交议会的各项行政管理法规或其草案。（注：赵震江：《分权制度和分权理论》，四川人民出版社，1988年，第3—10页、第11—13页、第133—141页。）这与设立对抗性的两院制议会的初衷是不合的，体现了一种对效率的追求。政府与议会之间的沟通则由内阁来完成。另外还设立各类协商委员会，以协调各种利害关系。在美国，总统白宫办公厅设有不同类型的对外联络机构，与国会联络的机构就是国会联络处，负责总统和国会间的沟通。（注：[英]M·J ·C ·维尔：《宪政与分权》（苏力译），生活·读书·新知三联书店，1997年版，第319页、第327页。）在法国，其“计划机构包含了一个相当广泛的协商机构”。（注：参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版，第118—119页；
[英]威廉·韦德：《行政法》（徐炳等译），中国大百科全书出版社，1997年版，第611—613页。）技术性强、社会化程度高和国际竞争的背景下，这种协调职能在现代政府中极其重要。当然协调与制约之间存在一个平衡的问题，各国有着不同的实践。

　　总之，在各国国家机构之间的权力制约（尽管其机制有所不同）与协调是共通的原理。（注：参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第160—161页。）

　　二、中国国家机构之间相互关系的现状：协调有余，制约不足

　　新中国的国家机构建设，在机构组织、人员等方面取得了较大的成就，逐步走向完善。在中央层面，我国建立了全国人民代表大会，并由全国人大产生了最高行政机关（国务院）、最高审判机关（最高人民法院）、最高检察机关（最高人民检察院），后三者向人大负责，受其监督。但国家机构间的相互关系是过分地强调协调（部门协调、人员协调、政党协调），而较少谈到监督。这是不符合现代国家权力运行的一般原理的。

　　1.机构之间的协调一致为主流思想。我国传统观点认为，人大与其他国家机关之间的关系是“议行合一”（议行合一实际上是权力的二分法）。“议行合一”是社会主义国家政权的组织和活动原则。我国现在实行的仍然是“议行合一”。（注：[英]M·J ·C ·维尔：《宪政与分权》（苏力译），生活·读书·新知三联书店，1997年版，第319页、第327页。）“我国以民主集中制原则组织起来的人民代表大会制度就是‘议行合一’原则在我国具体历史条件下的适用和发展。”其理由有以下几点：第一，“作为国家权力机关的人民代表大会，一方面代表人民的意志和利益，拥有国家重大事项的决定权，另一方面又组织、监督行政机关和其他国家机关的工作，直接指导和控制重大决策的执行过程，‘议’和‘行’可以依照宪法和法律高度统一起来。”第二，“我国人民代表大会制度的人民代表的非专职性，也决定了便于实行议行合一”，“‘议’和‘行’在人大代表的活动中可以得到完美的结合与体现”。“人民代表大会制度下这种‘议行合一’的体制，有利于提高国家政权机关的工作效率，(点击此处阅读下一页)

　　有助于人民意志的统一贯彻与有效执行。”（注：这里之所以选取英法美三个国家为代表，是因为这三个国家代表了西方世界大多数国家的政体类型。亚洲国家的制约与协调亦与其类似。参见韩大元：亚洲立宪主义研究。北京：中国人民公安大学出版社，1996.167—175；
韩大元：东亚法治的历史与理念。北京：法律出版社，2000.96—97；
163—166；
235—236.）代议权与执行权（包括行政与司法）合而为一讲究协调强调效率，在我国的理论与实践中仍然占据重要地位。

　　行政机关与司法机关的协调也是大于制约。在新中国历史上，行政与司法各种机构间的“合作”不断出现。1951年底出现了政法部门的第一次合署办公，中央人民政府政治法律委员会与最高人民检察署、司法部、法制委员会5个机关合署办公。1958年，从县级开始，公检法被合并为公安政法部。后来中央政法三机关也合署办公。大跃进期间，创造了所谓的“一长代三长”（三长指公安局长、检察长、法院院长）、“一员代三员”（三员指预审员、检察员、审判员）的做法。1967年开始成立的革命委员会集党政军大权与一身包揽行政、司法、党务等各项工作。（注：参见何华辉：《人民代表大会制度的理论与实践》，武汉大学出版社，1992年版，第19—20页。）文革期间公检法三机关一致对外联合对敌到1983年“严打”期间，公检法再度联手打击犯罪。这种历史的惯性仍然在延续。近年来在各种专项严打、专项斗争当中，各部门仍然是联袂出击，相互制约的程度特别低。现阶段在党的机构设置方面，有一个政法委员人的存在，由政法委书记负责协调公检法之间的关系。这几种不同的国家机构职能经常被合并到一起，这显示了我们的一贯思想：“协调一致听指挥”。邓小平同志曾经说过，“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”（注：董和平等：《宪法学》，法律出版社，2000年版，第215页。）虽然这句话是针对经济问题而言的，但也同样能适用于我国政治领域。

　　2.现阶段民主集中制重点强调的是集中。民主集中制是我国国家机构的组织和活动原则。1954、1975、1978年宪均明确规定要“一律实行民主集中制”，1982年宪法规定了“实行民主集中制的原则”之后，又将其具体化为三个方面：第一个方面说的是各级人大和人民之间的关系；
第二个方面说的是各级人大和其他同级国家机关之间的关系；
第三个方面说的是中央和地方之间的关系（包括了上下级国家机关的关系）。（注：韩大元：《东亚法治的历史与理念》，北京大学出版社，1986年版，第103—105页。）其中第一个方面将民主集中制的民主方面，其余两个方面均为民主集中制的集中方面。而本文关注的同级国家机关之间就只存在着监督与被监督的关系，而不存在反向的制约关系。全国人大产生一府两院，监督一府两院，实际支配着行政权和司法权。

　　另外，中国共产党是我国的执政党，在全国人大、一府两院当中均处于支配地位。执政党实行的也是民主集中制，即“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”。这也是强调集中的一面。应当说，执政党为保证政策的推行，就必须能灵活、方便、有效地实行领导，协调各种机构之间的关系。有矛盾有问题可以协商解决。协商不成，中央可以在充分考虑其他部门的意见的基础上做出集中，全党必须服从中央，以保证执政党的路线方针政策的统一和落实。执政党的协调集中对于权力的有效运行是十分有必要的。问题在于如何改善执政党的领导，加强对集中协调的监督，加强机构之间的制约。

　　三、中国国家机关之间相互关系的发展趋势：从协调走向制约与协调并重

　　我们认为，普适性的原理是存在的。国家机关之间的分权制约是宪政的一条基本原则。不讲究独立不讲究制约，必然导致国家权力的混合，然而这又违反了权力运行的一般规律。“以权力制约与人权保障为核心的现代法治价值正在突破各种文化区域界限，寻求更为广泛的文化的共同价值体系。”（注：姜明安：《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社，1998年版，第352页、第325页。）缺少什么就得补什么，缺少协调补协调，缺少制约补制约。或许有人会说，中国的情况与外国不同，不具有可比性。其实，不从国家性质的来看，国家机构权力运行的机制还是相似的。不同的国家机构实际上在行使着不同的权力，并且受到历史传统、政党团体等外部因素的影响。当然，有道是“和而不同”，我们并不认为要效法西方的三权分立相互制衡模式，只是说国家机构间的制约是必不可少的，而不能仅仅有协调关系的存在。在我国现行的基本原则之下，并不是不可能建立起中国的权力制约模式，但前提是要有正确的认识。

　　1.正确认识“议行合一”。“议行合一”早已受到了法学界的强烈批判。早在1991年，全国人大常委会的学者蔡定剑先生就指出，“议行合一”不是人大制度的组织原则。强调“议行合一”，首先“不利于加强人大国家权力机关的地位和作用。”其次“容易忽视政权之间的合理分工和制约混淆各国家机关的权力界限，不利于保障各国家机关依法行使职权”；
再次“不利于加强人大自身建设，当前加强人大制度建设的重要内容之一，就是要逐步提高常委会组成人员和专门委员会组成人员的专职化程度”。（注：参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社，1986年版，第103—105页。）其后又有许多学者对“议行合一”进行批判。（注：韩大元：《东亚法治的历史与理念》，法律出版社，2000年版，第259页。）从历史的角度看，“议行合一”背离了权力运行的一般规律，而且我国历部宪法均未规定过“议行合一”原则。现行的人民代表大会制度，虽然把一切国家权力均集中于人大，但在权力行使上是有所分工的。而分工在法律上的表现就是分权。宪法将行政权司法权授予一府两院，实际上行政司法就成了一府两院的职权，虽然人大在最终上行使两者的支配权（这就相当于两权分离：行政权司法权的使用权归一府两院，所有权归全国人大）。不是“议行合一”，而是议行分工，议行分立。我们不要忌言分权，政体意义上的分权不姓“资”不姓“社”。

　　2.正确认识民主集中制。民主集中制在我国的经典表述是，“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”。（注：蔡定剑：《中国人大制度》，社会科学文献出版社，1992年版，第82—84页。）然而根据学者的考察，“这只能说是对列宁原意的一个发展（或误解）”，“按照列宁的原意，‘民主集中制’确切地说应是‘民主的集中制’。”（注：参见童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社，2001年版，第393—409页。）也就是说它是与官僚专制的集中制相对的。毛泽东对民主集中制的阐述实际上是集中制与民主制的结合。民主基础上的集中，是民主的集中制，而不是官僚专制的集中制；
集中指导下的民主，是集中的民主制，而不是无政府的分散的民主制。现行的宪法、中国共产党的党章都只强调了集中。“我不是说不要强调党的集中统一，不是说任何情况下强调集中都不对，也不是说不要反对分散主义、闹独立性，问题都在于过分，而且对什么是分散主义、闹独立性也没有搞的很清楚。”（注：毛泽东：《毛泽东选集》（三），人民出版社，1991年版，第1057页。）值得指出的一点是，在我国对民主集中制的论述是强调民主还是强调集中，是与当时的社会政治背景是紧张还是宽松相关连的。（注：郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社，1997年版，第418—419页。）现今，我国正在建设社会主义法治国家，社会主义民主蓬勃发展，政治气氛相对宽松。这时正是我们总结历史经验教训把民主与集中紧密结合的时候。也就说要学会两条腿走路：一条腿是在民主基础上的集中，即要充分发扬民主，信息充分渠道畅通，各种主体都能自由地表达其真实意见然后再汇集多数人意见，由多数人决定问题；
另一条腿是在集中指导下的民主，即形成多数意见之后，以此为指导，保证贯彻落实，同时仍要发扬民主，各种主体可以就贯彻落实过程中所出现的问题自由地发表意见，及时反映到决策者手中，决策者应根据各种意见适时作出变更。这实际上就是某种程度上的制约。真正的民主集中制应该体现出制约机制，而不能只强调集中协调。

　　分权制约可以说是历史经验的总结。任何背叛历史规律的行为都要受到它无情的惩罚。新中国的历史已经证明了这一点。第二代领导人就已经清楚地认识到“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会民主制度和党的民主集中制的实行”。（注：邓小平：《邓小平文选》（二），人民出版社，1993年版，第329页。）“稳定和协调也是相对的，不是绝对的。发展才是硬道理。”（注：毛泽东：《毛泽东选集》（一），人民出版社，1991年，第88页；
毛泽东：《毛泽东选集》（三），人民出版社，1991年版，第1057页；
刘少奇：《刘少奇选集》（上），人民出版社，1981年版，第359页；
刘少奇：《刘少奇选集》（下），人民出版社，1985年版，第377—382页。）中共中央十五届六中全会发布的《关于加强和改进党的作风建设的决定》中指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措。”故而我们应该解放思想放开手脚，适时推进政治体制改革，国家机构之间在协调的同时也要加强制约机制。目前在行政领域所进行的各项试点工作多数都采用了职能分离、分工合作的原则。立案与处理相分离，处罚与执行相分离等等，这都是加强相互制约的因素。深圳所进行的行政三分改革试点，即决策、执行和监督相分离，亦是一个大胆而合乎权力运行规律的创举。如此种种，均说明权力之间的分工是必要可行的。这种权限的分工制约，还需要扩展到其他领域，让各种国家机构之间分工制约，相互协调，真正做到权力的合理配置和运行。当然，不能过分强调制约，而忽视了协调。协调正是人大体制之下国家权力的优势所在，不可舍弃。

　　来源：《南京社会科学》2005年第9期

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