张曙光,赵农：决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考
发布时间:2020-05-24 来源: 历史回眸 点击： 
[摘要]本文从私入决策和公共决策的分野及其相互关系的角度，建立了一个考察农村问题的理论框架，并采取史论结合的方式，对我国的农村问题提供了一个理论上和逻辑上一致的解释，进而对当前的农村政策进行了深刻的反思和检讨。我们认为，理论探讨的目的在于解释世界，而恰当的理论解释则是有效改造世界和政策实践的基础。此外，本文的分析框架不仅适用于考察农村问题，而且可以分析其他一系列问题；
本文的分析方法也为考察产权的作用方式提供了一个可能的途径。
改革开放以来，中国的社会经济面貌发生了翻天覆地的变化。这一点不仅国人妇孺皆知，而且得到了世人的一致认同。然而，这种变化主要发生在城市和沿海地区，而农村和内地则是另一番景象。如果说中国的改革从农村开始和发动，那么，其结果和获益主要惠及的是城市；
如果说城市已经融人了现代化和一体化的潮流，那么，农村则出现了边缘化的趋向，有的还相当原始和封闭；
如果说城市呈现出一种欣欣向荣的繁荣景象，那么，农村则显得有些破败和凋蔽：要知道，中国是一个有着9亿农民的大国，农民、农业和农村的状况如何，不仅关系到国家的长治久安，而且直接决定着经济发展和社会改造的成败。
中国农村的改革和发展，国内外的学者做了大量的调查研究，取得了一系列重要的研究成果，特别是在农村改革的初期阶段。在这些研究中，有的考察了农地制度问题，有的研究了乡镇企业的发展；
有的分析了农产品购销体制的变革，有的讨论了农村非农产业的发展；
有的分析了农村劳动力的流动和民工潮的问题，有的考察了小城镇建设和城市化的问题，等等。然而，有一个重要问题，即农村经济决策权的配置和决策方式的变迁问题，尚未引起应有的关注和深入的研究。在中国现行的社会结构中，农民的人数最多，但却是一个弱势集团，其独立意识和组织程度最差，声音最弱，其意愿和要求往往得不到应有的重视，其权利和利益往往得不到应有的保障和实施，反而经常遭到侵犯和损害。这也许是中国农村问题的症结所在。因此，我们打算从这一角度来考察中国的“三农”问题，以期对这一关系中国长远发展的重大问题给予一个逻辑上自洽的解释。本文的结构安排如下，第一部分是关于决策权和决策方式问题的一个理论概述，第二部分分析农地制度的变迁及其与决策权配置和决策方式演变的关系和作用，第三部分讨论国家垄断、政府管制和对农民的歧视政策及其对农户决策的限制和侵害，第四部分考察农村的公共决策和公共产品问题，最后是一个简单的小结。
一、理论概述：私人决策和公共决策
从实证的角度看或者说在发生学意义上，制度是人们在长期的进化过程中通过试错、学习与适应而稳定下来的均衡选择。从规范意义上看，制度是为了实现一个合理的社会目标而进行机制设计的结果，即在技术约束的范围内，社会的制度设计者理性地选择了制度安排。
制度如何影响人们的行为选择取决于决策权如何配置。其中特别重要的一个维度是如何恰当地划分私人决策与公共决策，以及直接控制与间接控制之间的边界。因为个体理性决策所导致的博弈均衡未必能实现社会福利最大化，如囚徒困境揭示的那样，所以，以某种方式对个人决策进行一定的限制就是人类社会自我组织的一种重要表现。然而，信息和知识是分布在个体之间的，社会的制度设计者和实施者，事前并不清楚每个社会经济环境的特殊信息。把决策权集中在某个机制设计者或中央计划者的合理性，必须有两个基本前提条件。一是中央计划者必须掌握足够的关于社会个体的信息；
二是这样一种决策方式所需要的信号空间和所需要的信息应该足够的小。但社会个体通常是没有动力直接显示自己的个人信息的；
而竞争性市场经济是唯一的信息空间最小且有效的经济机制。这就表明，公共（集中）决策绝对不能取代私人决策。不仅如此，在本质上，所有社会决策都来源于个人。所以，关于私人决策权的制度安排只能是以两种方式进行。其一是构造性形式，以直接或间接方式保证某些事前可描述状态的可行性（同时否定了相对的状态的可行性）；
其二是存在性形式，对制度设计者和执行者不能预见的机会不加限制，而给个人留出自由选择的空间。决策权的配置及其私人决策和公共决策之间的分野，从根本上来说，主要是由产权及其排他性决定的。如果说产权是拥有和使用一项资产（包括物质产品、能力、知识和时间）的权利，那么，排他性就是它的基本特征。它不仅意味着产权主体不允许他人从其使用中受益，而且要排他性地对其使用中的全部成本负责（柯武刚，史漫飞，2000）。因此，按照产权排他性及其程度，我们可以对私人决策和公共决策做出进一步的分析和讨论。
一般来说，彻底的排他性是私人产权的决定性的特征，基于私人产权进行的选择和做出的决策就是私人决策和个人选择，它是由私人自主进行、并独立承担决策和选择的全部后果；
在这个范围内，人们可以自由行事，不受他人干预，于是形成一个个人自治的空间，这个空间就是通常所说的私人领域[1].与此相反，完全541的无排他性是公有或者共有产权的基本特征，基于公有产权进行的决策和做出的选择，就是公共决策和公共选择，它是由许多人通过一定的政治程序共同进行和集体做出的；
在这个范围内，任何个人的决策和选择都取决于其他人的决策和选择，于是就形成一个集体行动的空间，这个空间就是通常所说的公共领域。
区分私人和公共两个活动领域和两种决策方式是非常重要的，二者不仅有着完全不同的性质和结果，而且具有某种内在的联系和关系。
首先，在私人领域和私人决策中，由于结果是由个人分散而多样化的“货币选票”选中的，是个人自由意志的体现，不仅不存在强制性约束，而且每个人的偏好都能得到充分的满足，一般不会遇到知识上和技术上的难题。而在公共领域和集体选择中，由于必须形成“集体意志”，一般先要就决策规则和程序达成一致，然后才能进行具体的选择和决策，不仅存在着强制性约束，而且个人的偏好无法得到充分的体现和满足，除非是全体一致同意。这在实践中又几乎是不可能的。
其次，在私人领域和私人决策中，付出和获得是直接而明确相连的，成本和收益是对等的，因而一般不存在搭便车之类的机会主义行为，决策成本和执行成本都相对较低；
而在公共领域和公共决策中，由于涉及到多边的付出和获得，个人的成本和收益是不对等的，其利益通常是间接的和非相互性的，因而存在着普遍的道德风险和“理性的无知”[2]，不仅由于参与决策的人数较多，其目的各不相同，机会成本不断变化，制定决策的交易成本通常较高，而且存在着很高的监督成本和强制执行成本。
再次，需要指出的是，私人决策和私人选择，既可以由个人单独进行，也可以在私人组织中实施，因而，私人组织中的活动也构成私人领域和私人决策的一个重要部分。同样，公共决策和公共选择也由于涉及范围的不同，既有地域性（或者社区性）的和俱乐部性的，也有全国性的和全世界性的。尽管在私人组织中也有领导和被领导、约束和服从的关系，但这与集体行动和公共选择中的强制性约束有着本质的不同。前者是基于自愿的契约，且有退出的自由，后者则依靠合法的授权和自上而下的命令，且通常无法退出，只能通过报怨和投诉来影响决策。同样，在私人组织（如企业）中也有委托——代理关系，但这与集体行动和公共选择中的委托——代理问题有着明显的区别。在前者中，代理人要受市场竞争的无情约束，而在后者中，则缺乏这样的自动监督，虽然存在着所谓政治市场。不仅如此，集体行动和公共决策中的委托——代理问题往往源于有组织的利益集团与政府机构之间的共谋，通过寻租和设租，使决策过程从商业性的正和博弈转向再分配性的零和博弈或者负和博弈。
在理论上，私人选择和私人决策与公共选择和公共决策的区别似乎是清楚而简单的，但在政策实践中，对二者的处理却要复杂和困难得多。如果不是从主体的角度，而是从客体的角度加以讨论，那么，基于私人产权、与私人决策和私人领域相对应的就是私人物品；
而基于公有产权、与公共决策和公共领域相对应的就是公共物品。由于产权的消极拥有只取决于排他性，而其积极使用（如处置和交易）则不仅取决于物品的排他性，而且与物品的竞争性密切相关。如果以排他性和竞争性为坐标，那么，就会出现四种情况：私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，而公共物品则是既无排他性又无竞争性的物品，二者分别成为进行私人决策和公共决策的客体和对象；
在这二者之间，有排他性而无竞争性的物品是自然垄断，有竞争性而无排他性的物品是共有资源（曼昆，1998），它们的决策方式比较复杂，且有不同的变化和安排，在现实经济生活中，二者既有一致之处，也有一些不同。
无论是自然垄断，还是共有资源，外部性的存在，通常有两种解决方式，第一种方式是实行混合决策，具体办法有二，一是私人决策（由私人使用和生产），政府管制，但管制的内容有所不同，对自然垄断的政府管制一般是价格管制，而对共有资源的政府管制则是数量管制。二是税收调节，对于共有资源，如生态环境，征税的目的在于抑制私人的破坏和为保护环境筹资；
对于自然垄断，如消防，则主要是为其融资。第二种是改变性质，实行单一决策，即强化竞争性和排他性，帮助确定私人产权，变成私人决策；
或者弱化排他性和竞争性，实施公共决策和集体选择。前者主要是拍卖特许经营权，如出售污染许可证，实行污染权交易；
后者主要是政府直接经营自然垄断。不过，也有对公有制的自然垄断实行私有化的。
从以上分析可以看出，物品的性质不是固定的，其决策方式也不是不变的，而是在一定条件下可以变化的。不仅共有资源和自然垄断物品如此，就是私人物品和公共物品也是这样。如，咖啡是私人物品，但在机场、火车和旅游点的经营，就具有了某种垄断性，而监狱通常是公共物品，但在美国也出现了私人供给的情形。可见，由于物品的生产供给与为其融资是可以分离的，其决策也可以采取不同的方式，从政治上看，如果靠公共预算为公民提供特定物品和服务是可取的，那么，私人生产和受补贴的获取权常常是较便宜的供给方式，且能够向公民提供更多的选择。同样，公共所有与公共垄断也是可以区分开来的，即使在政府组织从事生产活动的场合，仍有必要在不同的公共机构以及公共机构和私人机构之间展开竞争。更何况由于测量成本和通讯成本的下降，已不存在什么技术上不允许竞争的“自然垄断”。
从以上分析可以还看出，私人决策和公共决策的区别是明显的，其联系表现为二者的相互作用，及其在一定条件下的相互转化。如果说个人权利是公共权力的本源，私人决策是公共决策的基础，而且决策者的私人利益在很大程度上影响着公共决策，那么，个人权利作为人们相互之间的一种认可和承诺，由于其所固有的脆弱性质，最易受到来自外界的侵害，而无力和无法保护自己。因而，一方面，集体行动和公共决策总是依靠挤压和侵蚀私人领域和私人决策而扩张和膨胀，另一方面，公共决策和集体行动所形成的制度安排和公共政策，其中一个重要职能就是保护私人产权，进而保护私人领域和私人决策。
以上理论概述中提到的很多观点将在以下的讨论中得到充分的体现和展示。
二、集体地权与受限的私人决策和“准租佃制”(点击此处阅读下一页)
1.历史的回顾和参照
在《经济史中的结构与变迁》（1994）中，诺思清晰地勾勒出人类的社会生产从采集和狩猎发展到农业、以及产权制度从（无限制）公共产权、排他性公共产权演化至私有产权的历程。在他的逻辑中，人口增长对于（自然）资源基数的压力，构成这些发展和演化过程无以替代的力量之源：随着人口的增加，当狩猎活动递减的边际产品价值低于农业的边际产品价值时，农业将逐步取代狩猎而成为主要生产方式；
在人口增长与资源稀缺的压力下，产权的演变过程显示“首先是不准外来者享用资源，然后是制订规则限制内部人员开发资源的程度”。前者意味着排他性公有产权的存续和实施，后者标志着私有产权的形成和作用。
诺思的学说，对于解释排他性的公有产权如何从无限制的公有产权演化而来，无疑是强有力的；
对于从排他性公有产权到私有产权的变迁也给予了一定的解释。然而，在中国的历史发展和制度变迁中，既发生了诺思揭示的演化过程，也发生了这一过程的逆过程。与之相适应，决策权的分配和决策方式的变化也出现了一个很大的反复。
我国西周及其以前的“华夏文明”就是以排他性公有产权为特征的农业社会（冯涛和兰虹，2001）。通过王朝“天子”的分封，确认了不同氏族（以某一氏族首领为代表）排他性地权边界的“合法性”。在“封疆之内，何非君土”的表象之下，氏族成员生活在以井邑为单位的井田制中。当时的井田制是以公田（大田）占绝对比重的土地形式，由此形成“十千维耦‘’的宏大的集体劳作场面与”雨我公田，遂及我私“的相应的意识形态。
周王朝在经历大规模的“华戎之争”（与北部游牧民族就土地的占有而进行的战争）以后，诸侯的军事实力（包括人口数量）大为提高，从而导致王室控制权的逐渐衰落。这一点主要表现为其对各封疆诸侯土地边界的维护能力的下降。于是，列国之间竟相寻找借口实施土地吞并；
而实力强大、竞争轮替的“盟主”则取代“周天子”，变为土地产权新的界定者和裁决者，“王道”也由此转化为“霸道”。经过“不义之战”频繁和离乱纷争的春秋时代，战国七雄均已成为具备各种要件的真实国家。
战国时期政治和军事上的“合纵”与“连横”，为各国展示由不同的体制效率最终决定的综合实力、并相互较量提供了悲壮而又苍凉的舞台。初始条件较差的秦国之所以能灭六国，首先归因于“商鞅变法”和“农战”政策：前者改变了公共决策涵盖和替代所有决策的格局，并且彻底动摇了贵族作为世袭决策者的地位；
后者开创了土地私有化的途径，实现了生产决策由公共决策向私人决策的转化[3].秦朝的“大一统”，其实质就是在全国（包括其他六国的疆域）推行决策的分工和专业化，即公共决策与私人决策的分野。“建郡县、废封建”说明，在废除政权与产权合一的“分封制”的基础上，由新型文官系统取代贵族（侯、卿、大夫等）统一行使公共决策权力；
而“开阡陌、废井田”是指，破除生产领域中公共决策赖以存在的以排他性公有产权为特征的井田制，确立以家庭为单位的私有地权，从而在相当程度上保证私人决策免遭公共权力和他人的侵袭。如果说秦朝之前的“王”充当了排他性公有产权的界定者和仲裁者，那么秦朝之后的“帝”则成为行使公共决策和保护私人决策的最高权威。重要的是，在中国长达2000多年的“封建”社会中，尽管朝代更替不断，但在农地制度上，秦朝确立的决策权的分配和决策方式的区分，作为一种基本的经济体制却一直延续下来[4].从上述分析不难看出，构成公共决策替代和涵盖私人决策基石的是公有产权。在生产经营领域，公共决策是低效和无效的，这已得到历史的验证。其效率损失主要来自两大方面：一是集体生产中严重的“搭便车”行为；
二是公共权力的“异化”对生产活动的影响。公有产权天然地为外部性的相互施加创造了条件：由于集体生产存在着计量难题（阿尔钦，登姆塞茨，1972），当缺乏监督或监督成本很高时，个人的努力程度（个人决策）便与其所接受的产出分配之间，失去激励意义上的相互关联；
于是，偷懒之疫就会遍布传染。公共权力的“异化”则源于公共决策者的机会主义。决策者可以从集体生产中顺理成章地攫取剩余，以满足决策者阶层日益扩张和膨胀的需要。尤其当决策者的权力地位得以固化，就会形成世袭贵族的特权阶层，“食客三千”的贪婪与奢华，无疑会进一步压抑生产劳动的积极性。
当农业土地制度由（排他性）公有产权演化为私有产权，农业生产便由公共决策转变为私人决策。私人决策就会在消除外部性（将外部性内部化）的基础上综合体现农业用地与养地之间的权衡，从而保证农户在有限耕地上进行精耕细作和为维持土地肥力进行长期投人。“就以众地者，公作则迟，有所匿其力也；
分地则速，无所匿迟也”（《吕氏春秋。审分》），正是两种决策方式效率差异的真实写照。决策领域一旦分野，公共决策的对象就主要限定在公共物品提供与国民收入再分配的范围内。公共权力也就不得肆意侵入私人决策的“领地”。
既然在农业生产中，作为私人决策基础的私有地权是一种有效率的制度安排，那么，为什么它会出现在排他性公有产权之后而不是之前呢？显然，诺思的理论逻辑：人口增长一资源稀缺一产权安排，其解释力是有限的[5].若使诺思框架的解释力更加合意，至少应当在“资源稀缺”与“产权安排”之间加上马克思的环节——生产力或技术的因素。其买，私人决策方式的形成（或者说农业生产作为私人决策）标志着，获得独立与自由的个人成为人类社会的基本单元。然而，当社会生产力停留在如此低下的水平上，以至于个人或家庭游离于氏族群落之外便无法生存时，公共产权以及在此基础上的集体生产，就成为这种技术约束下的一种无奈选择。我国西周以前盛行的井田制，正是石器农具和耦耕方式的产物。“合耦者，察其体材，齐其年力，比而选之，使能彼此佐助以耦耕也”（《周礼正义》卷三十《里宰》）。因此，单个家庭很难满足这样的生产条件。随着铁器农具和牛耕方式的普遍采用，私人决策才有可能在私有地权的保证下存在于以家庭为单位的农业生产之中。
2.农业集体化：私人决策的消解和单调公共决策的形成
建国前夕，通过国家资本的扩张实现中国由农业国向工业国的转变，已经成为新政权领导集团的一种共识。显然，这一使命包含着公有化与工业化的双重目标。其实质，就是要在国家主要代理人的直接领导下通过公共决策实现这些目标。尽管当时国有工业在五种经济成分中尚且弱小，还必须经历私有制得以存留、“公私兼顾”的新民主主义社会，但是她们坚信：由于公有制中蕴藏着巨大的生产力，暂时弱小的国有经济应当而且必将成为“起决定作用”的主导力量。所以，结论是：新民主主义社会是过渡性的，随着国有经济的壮大和农业的集体化，其前途必然是社会主义。
上述方略明确规定了分散的个体农业经济在我国的前途。土改后不久，农村中便出现了较为明显的贫富分化。即使在废除租佃制的情况下，新型富农不仅拥有较多的生产资料，而且积累了一部分农业剩余。为使生产资料得到更加充分的利用，农村中自发产生了变工互助组等合作生产形式。本来，这是一种私人决策基础上的自愿合作。这种诱致性制度变迁是以帕累托效率改进为前提的。因此，私人决策基础上的合作能够普遍增进所有合作者的利益，尽管这种利益的分配不会显得多么平均。然而，中国农村合作化的实际进程远远超出了“自愿”（即自由契约和自由交易）这一私人决策的基本限定。从单干到互助组，从互助组到合作社，从初级社到高级社，合作化主要是通过歧视与强制而完成的。例如，在东北行政区，在信贷、新式农具供给、劳模奖励、组织纪律约束等力面，地方最高决策者很早就采取了歧视单干户和对互助合作给予扶持的政策（薄一波，1991）。下面的调查资料客观地反映了农民加入合作组织的情形：“至于为什么要搞初级社，那确实是上级让搞的。上级下达了搞初级社的具体规定和要求，说如果不参加初级社，即收回土地，或将土地调整到边远、干旱的刘方；
有些干部说，土地是共产党给的，又不是你自己的，让你怎么办就得怎么办。尽管当时也说是‘入社自愿，退社自由’，但如果不入社或退社，就把土地给调整到边远、干旱的地区，耕种起来也是非常困难的”（温铁军，2000，PP.187）。
其实，我国农业合作化的本质是集体化。“合柞经济与集体经济是……具有实质区别的两个范畴。名作经济的本质是交易的联合，它承认私人产权；
而传统集体经济的本质特征是财产的合并，它否认私人产权‘（韩俊，1998）[6].可以说，我国农业合作化从所谓低级到高级的过程，正是私人决策随着私有产权的不断被侵蚀而逐步丧失的过程，同时也是公共决策依靠侵蚀私人决策而不断扩张和膨胀的过程。在这一过程中，外部性的施加愈演愈烈，直至彻底获得合法化。从互助组到初级社，社员还可根据人社的土地分得红利，农户的生产工具也可折价给予分期抵补，除歧视外，那时存在的问题主要是，土地等级的评定是否公正，生产工具的折价是否合理，但私人决策依托不完整的私人产权尚可起到某些作用。到了从初级社转向高级社，人社的所有生产资料无偿合并，土地的收益权被完全剥夺，这种合并成为名副其实的”归大堆“[7]，私人决策也就随着私有产权的消灭而完全退出了生产经济决策领域。
即便是迈向集体经济，也不难找到不同于财产无偿剥夺的其它途径。在建立高级社的过程中，沈阳市委曾经考虑采用低价购买土地的方法来实现，并就此向上级请示（董志凯，2001）。中央复电否决了这种方法，并指示通过逐渐降低土地报酬、最终取消土地报酬的途径，实现土地的公有化[8].可见，当个人初始拥有的土地产权在相当程度上是靠强权取得、从而起初就是一种残缺的私有权（周其仁，1994），当个人的正当权益可以肆意践踏、外部性的施加受到庇护，这种剥夺而来的资产及其租金被重新剥夺而去，就不会显得有悖于常理了。一旦公有产权随高级社的普遍形成而确立，农业的社会主义改造就宣告完成，农业生产领域中的私人决策也随之由公共决策所取代。
如果说高级社的形成意味着农村公有制的确立，那么人民公社的建立则标志着政权与产权的重新合一（政社合一）。在将排他性公有产权“升级”为无限制公有产权（一大二公和一平二调）以及公共决策介入社员个人生活（公共食堂）的尝试失败之后，1962年确立了“三级所有、队为基础”的集体产权形式。这种制度安排既可保证国家代理人的公共决策通过行政体系到达农村基层，又能使农户而非国家承受公共决策的种种后果。至此，在供销社、信用社和人民公社的基础上，国家与地方的公共决策覆盖了农村的生产、交换和分配等领域。
与“喜看稻菽千重浪，遍地英雄下夕烟”的浪漫情怀相去甚远，人民公社中的实情是，“出工一大片，干活大呼隆，好坏一个样，分配一拉平”。当有“便车”可搭时，偷懒就成为单个社员施加外部性的重要方式。于是，生产中普遍发生磨洋工、混工分、出工不出力和出力不尽心的现象。虽然在工分的评定中部分参照了社员的劳动表现，但由于计量难题和较低的按劳分配比重（即所谓人七劳三），工分的激励效应极其有限。重要的是，在这种情况下，农村人口的增长获得了内生性的鼓励，对我国社会经济的长期发展构成深远的影响。
农业集体化为我国工业化和国家资本的原始积累做出了重要贡献。通过公共决策与工、农产品价格“剪刀差”，农业剩余可以用较低的交易费用最大限度地转变为国有工业的资本积累。这是工业国有化成功的重要条件。然而，根本问题在于，在经济领域中以公共决策取代私人决策，能否成为一种具有相对效率的选择？如果公共决策下的集体经济创造了较少的农业剩余，那种“竭泽而渔”式的剩余掠夺，其“功效”除了抑制农村对于工业晶的需求之外，究竟还意味着什么？通过国家资本的扩张，我国虽在较短的时期内建立起门类齐全的工业体系；
但为此而支付的社会成本则是效率低下、结构失衡和人民生活的长期停滞。
3.农村改革：向私人决策的回归
公共决策下集体生产所固有的动力减弱与精神沮丧，不可能通过官员强制、政治运动、以及根据“政治表现”加权的“政治工分”解决。企图改变个人效用函数的所谓“社会主义教育”和“思想改造”，只能使得农民对于经济自由的渴望变得更加强烈。于是，“三自一包”“四大自由”反复出现，恰似“野火烧不尽，春风吹又生”。农业总产出的徘徊不前或缓慢增长，即便对于租金最大化这一特定的国家目标而言，也是无所裨益的。何况，当占人口绝大多数的农民长期生活在贫苦之中，国家治理的“合法性”就会受到挑战和威胁。这就促使国家的公共决策从农业生产领域逐步退出，于是，农村改革时代降临神州大地。
农民的生存处境本身就可作为她们同国家和集体进行讨价还价的筹码。仅占5％的自留地带来25％左右的收入（辛逸，2000），这一事实无疑给出了农业生产中公共决策与私人决策在效率上的显著差异。因此，时至70年代末，当农民在排他性公有产权的边界内选择家庭承包这一受限的私人决策方式时，国家采取了默认的态度。脱胎于公共决策下集体生产的各种责任制（包工责任制、包产到组、包产到户等），使农户在给定土地的使用与产出之间建立起较为明确和相对稳定的关联，在消除外部性的条件下，农民关于农业生产的决策开始转变为真正意义上的私人决策。“交够国家、留足集体、剩余归已”既体现了国家、集体和个人三者之间博弈的一种均衡，也标志着农民成为集体地权的租佃人与农业剩余的索取者。
改革伊始，在私人决策下，农民压抑长久的生产积极性得到空前的激励，从而导致我国农业的高速增长[9].到1984年前后，我国出现了农产品收购和储藏的“仓容危机”。与此同时，国家大幅提高了主要农产晶收购价格。农产品供给的增加，不仅直接引起农民收入的增长，而且为轻工业的发展和人民生活的改善提供了相应的物质保证；
而农民和城镇居民货币收人的增加，又为工业与服务业的发展提供了足够的需求，再加上轻工业的“六优先”和“军转民”等，我国经济获得高速而又健康的发展。与1978年相比，1984年我国GDP 增长了70.9％，人均GDP 增长了56.8％。在经济发展的“见证”下，承包制不仅在广大的农村地区迅速播散[10]，而且直接推动了我国城市的经济体制改革。更值得大书特书的是，农村改革和发展的加速促进了农村产业结构的调整和农村二、三产业的发展，乡镇企业如雨后春笋，不仅造就了“中国的奇迹”，进而推进了决策方式的变迁。
目前，我国现存的农地制度具体形式有“两田制”、“三田制”和“股份合作制”等，部分区域采取了“反租倒包”、“承租反包”等规模经营方式，但农地制度的基本模式是：集体地权+按人均分的土地使用权。经过20多年的发展与变迁，这种制度安排的主要内容如下[11]：
（a ）土地承包期30年不变。针对第一轮承包到期后家庭承包制是否要长期坚持的问题，1993年11月中共中央和国务院指出：以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定并不断完善；
为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加农业投入，在原有耕地承包到期后，再延长30年不变。鉴于实际工作中对“30年不变”的含义有多种理解，1997年8月国家再次申明：土地承包期再延长30年，是指家庭土地承包经营的期限；
而集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期政策。
（b ）“大稳定、小调整”。这一政策始于1984年。它要求：在承包地基本稳定的前提下，对人口变化后人地关系过于悬殊的农户实施必要的土地调整。但不允许通过行政办法时隔数年实行全村或全组范围的土地普调；
也不允许借“小调整”之机提高承包费，增加农民负担。
（c ）“增人不增地，减人不减地”。为了避免因人口的变动而发生的承包土地的频繁调整、以及由此所致的土地细碎化，1993年11月，国家提倡有条件的地方，在承包期内，实行“增人不增地，减人不减地”的办法，即不再根据农户家庭人口的增减而抽补土地。
（d ）允许农地使用权依法有偿转让。由于进城务工、非农就业等原因，农户无力或不愿继续耕种承包地，1984年提出两种解决办法：一是农户将承包地交还集体，由集体统一安排；
二是经集体同意，由农户之间协商转包。1993年，中央正式肯定：在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。
（e ）严格控制预留机动地。针对第二轮土地延包过程中出现的改变土地所属关系和扩大机动地的问题，国家于1995年规定：不能将已经属于组级集体经济组织的土地收归村有，在全村范围内平均承包；
严禁发包方借调整土地之机多留机动地；
原则上不留机动地，确需留的，其占耕地总面积的比例一般不得超过5％。
（f ）在有条件的地区实行土地适度规模经营。1984年的1号文件鼓励土地逐步向种田能手集中。1993年11月的农村政策文件进一步指出：在少数二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。1995年，中央将土地适度规模经营进一步限定为沿海经济发达地区。目前，实行土地适度规模经营的方法有以下三种：一是通过组办或村办农场；
二是通过“两田制”由大户承包经营；
三是通过土地使用权的自由流转形成规模经营。
上述制度安排和政策选择基本体现了国家在维护集体地权的基础上的倾向与偏好。（a ）、（c ）和（d ）着意于将现有农户对集体土地的使用（权）长期化，其目的是要在降低外部条件不确定性的基础上保证农户私人决策的合理作出，从而尽量克服短期租佃制所固有的“用地”和“养地”之间的矛盾。政策（b ）、（e ）和（f ）则在维护集体地权所赋予的相关公共权力的前提下，试图将公共决策限定在适当的程度上和范围内。
由此可见，公有地权下虽然存在着农户的私人决策，但约束条件是不同的，它不是农户独立自主的私人决策，必然受到从中央到地方各级公共决策和公共权力的限制和侵蚀，充其量是一种受限的私人决策；
集体地权内在地规定了公共权力侵犯私人决策的“合法性”。这就注定了国家的有些政策（“增人不增地，减人不减地”与“大稳定，小调整”）相互冲突，有些政策很难实行或在执行中“走样”，有些限定公共权力的政策，其效果令人置疑。这也决定了，家庭承包制既使我国农业生产经历了高速发展，又使之步人增长减速和起伏的阶段[12].
4.集体地权与受限的私人决策
现有的家庭承包制下的农业生产决策属于受限的私人决策。这种受限性既源于集体的土地产权，又来自农户决策的外部或市场环境。这些因素一方面增大了私人决策的不确定性，阻碍农户进行长期投入；
另一方面，则降低了农户决策及其经营的正当收益。我们认为，私人决策的受限性是农业自发性投入减少、种植积极性降低和二元结构固化的症结所在。
上文指出，集体地权和按人均分的土地使用权是我国现行根本的农地制度。其实，这两者之间存在紧密的联系。按人均分的土地使用权是集体地权（在允许使用权指定与分割的条件下）的内在特性和逻辑必然。所谓集体，是指在一定的范围内（地域或群体）众多人口的一个集合。因此，作为集体的普通一员，无论男女老幼，天然拥有集体土地的同等权益。除非某人从某一集体中永远消失，这种权益在逻辑上抑或情理上是无法加以剥夺的。这就注定了农户的承包地细碎分割，并随着人口的变动处于“五年一大调，三年一小调”[13]的境况之中。据农业部的调查，即使到“土地承包30年不变”政策出台3年后的1996年，在新签订的土地延包合同中，承包期5年以下的占12.9％，6-14年占28.7％，15-29年的占28.4％，30年以上的只占30％左右（宋洪远等，2000，pp.21）。
“土地承包30年不变”的本意是要“赋予农民长期而又有保障的土地使用权”，以此稳定农户的种植预期，从而鼓励农业长期投入。显然，这一政策主要是针对土地的频繁调整造成的土地“用”“养”之间的矛盾而来的。从道理上讲，“增人不增地，减人不减地”也应当包含在“土地承包30年不变”的政策含义之中。然而，这一政策是与集体地权的内在规定性相冲突的。所以，尽管它已载入国家的相关法规之中，从而成为一种正式的制度安排[14]，但是这种强制性制度变迁的实际进程却总是显现出集体地权的本质特征来。
根据杨学诚等（2001）的调查，到2000年，不仅有些村重新签订的承包合同中土地承包期不足30年，而且有64％的合同载有如下条款：“为解决人地矛盾，甲方（村委会）可对乙方（农户）承包的土地进行适当的小调整”：“国家、集体依法征用土地时，甲、乙双方必须服从，对土地做相应调整”。从农民对30年内土地是否会发生调整的预期中，不难看出该项政策或法律条文的脆弱性：在708位被访者中，认为不会再调整土地的只占6.8％；
还会调整的占48.0％；
是否调整由干部说了算的占15.3％；
由中央说了算的占14.2％；
回答“说不清”的占15.7％。至于农民对严格禁止土地调整的态度，存在“赞成”、“不赞成”和“无所谓”等多种类型，不同的态度更多体现的是农民对于自家人口变动的预期，这丝毫不能抹杀按人均分土地使用权的“合法性”与正当性。可以断定，在集体地权下，能够实际实施的政策是与按人均分的土地使用权相匹配的“大稳定，小调整”，而非旨在体现社会福利函数的“30年不变”或“增人不增地，减人不减地”。其实，法律条文本身也为土地调整留下了一条“暗道”：30年的土地使用期，可经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意、并报乡（镇）人民政府和县级政府农业行政主管部门的批准得以调整。
既然土地归集体所有，集体代理人就享有所有者的各种相应权力[15].行使这种权力就是公共决策，除了遵循前述集体产权的内在逻辑之外，势必要为理性的集体代理人带来足够的利益。这样，现实中发生的诸如缩短承包期、收回承包地、扩大机动地、提高承包费、搞行政指令下的规模经营以及名目繁多的所谓“业绩工程”等等，也同样成为植根于集体地权之中虽可暂时加以抑制却无法得以根除的痼疾。(点击此处阅读下一页)所以，在集体地权的制度安排下，农户生产经营中的私人决策总会受到公共权力的限制和侵蚀。如果考虑到集体这一范畴尚未得到法律的清晰界定，那么，乡镇政府（甚至县政府以上）借用“调整农业结构”、“扩大规模经营”等名义而侵蚀私人决策的行为，就会在与集体代理人利益兼容的前提下盛行和泛滥于农村地区。于是，机动地变成“权力田”；
集体代理人的“裙带”则成为责任田的“承包大户”；
蔬菜被铲除而要换种烟叶；
养牛的“庄户”被迫迁居“别墅”；
每户要装电话：“三个一万工程”（一万亩卷心菜、一万亩黄花菜和一万只鸽子）等等，搞得乡村鸡飞狗跳。面对这些现象，体现高层意图的媒体的评介是：“用心良好、方法不当”。试问，当代理人在集体地权下拥有并充分行使相应而又合法的公共权力时，难道还有比此更加贴切的评语吗？很清楚，用心良好与否是不可观测与验证的；
可观测与验证的则是这种公共权力及其基础是否存在。
如果土地的使用（权）事实上处于变动之中，如果公共权力可以侵扰农户的私人决策，从而导致其预期的不确定性，那么，减少农业的长期投人就会成为农民降低或规避经营风险的理性选择。农业的长期投入主要包括修建灌溉与排水设施、平整与深耕土地、使用有机肥料、建造温室大棚、发展园林经济、以及采用新技术等方面。显然，农地单位面积的稳产与高产，在很大程度上取决于农业的长期投入。这或许是前述国家诸项农地政策的根本出发点，即根据自身偏好，在保证集体地权的基础上，试图通过对于公共权力的适当限制和农民土地使用权的保护，模拟出一个有利于农业长期投入的环境和条件。
然而，只要集体地权的存在对于国家而言是必要的，就总会形成国家和集体（代理人）之间相互博弈的某种均衡。国家博弈的支付取决于集体地权的存在给其带来的净利益、诸项政策（或法规）的效果和实施（包括履行与监督）成本；
集体代理人的支付则取决于其决策和行为的净收益。这意味着，如果集体代理人将其行为及其程度自控在某种范围内，取得自身利益的最大化是完全可能的，而且这种利益应当是不菲的。这是因为，在现有的情况下，国家还有许多事情必须交给集体来办，集体产权的“形而上”收益仍然较大；
同时，国家政策与法规的实施成本（尤其在强制性制度变迁下）显得很高。
有人可能会讲，因为“土地承包30年不变”已经载人法律之中，土地使用权（承包经营权）已经通过颁发土地使用证（农村集体土地承包经营权证）这一公示手段而被赋予公信力，土地承包也已通过合同的形式予以确认，所以，农民的土地使用权应当能够得到充分保证。然而，事情并非如此简单。首先，土地使用权的广度究竟如何，即是否包含继承权、抵押权和买卖权等，在现实中（无论在理解上和具体的实施上）存在着较大的差异；
其次，土地承包合同是不完全的：合同很难对承包地的四至（周边）做出清晰的描述；
再次，即使土地不做调整，也可通过“动帐”（调整土地费用）的方式起到调地的效果；
最后，集体的土地经营管理权和农户的土地使用权之间存在冲突（统分结合的双层经营体制正好说明了这一点）。这样，从法学的角度看，尽管农民在家庭承包制的实践中获得了土地使用的身份权（属于人身权）、承包经营的请求权（属于债权），同时在相当程度上取得了承包地上的排他性支配权与收益权（属于物权）（靳相木，2001），但由于集体地权的内在规定性，农民对于土地物权的完整拥有或者对于公共权力的有效抵御，是不可能在集体地权的框架内实现的。这就决定了现有的国家农地政策或法规，从较长的时期看，仍然是过渡性的。
假如我们抽象掉集体地权对于国家的净收益，在给定的目标函数下，国家现有的农地政策是完全可以模拟和替代的。比如，通过某种方法赋予农民土地的私有权，允许土地使用权流转而不允许所有权转让。这一方略既可鼓励农业的长期投入，也可实现土地使用权自由流转基础上的规模经营，又可避免公共权力对于私人决策的侵扰。而且，它与“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障”这一集体地权赖以存在的“理论基础”并不矛盾。既然将租佃关系（土地使用权流转）视为“封建剥削”的传统观念在意识形态上已被摈弃并得到法律的准许，又有什么理由阻止土地的私人所有呢？难道还有什么比农户拥有自己的土地更能体现土地的“生活保障”功能？人口对于土地的压力确是我国的基本国情之一，不过，稀缺资源更需要完全排他性产权的界定与保护，这已成为制度经济学的公认成果。
诚然，农业具有异质性（heterogeneity ）、季节性和空间分散性等特征；
气候和农产品价格的变化通常较大，而且往往影响相同地区的众多农户。这样，农村中存在着较为明显的信息不对称和农业收入的协变性（covariance）。由于信息的不对称性，即使在市场经济条件下，农村保险和金融中介成长缓慢，信贷及保险市场不够完善。一旦遇到自然灾害，农户就有可能将土地低价出售以度灾荒；
由于农业收入的协变性，购地者又通常是具有较多货币储蓄的土地大户或债权人。待到正常年份，由于土地价格高于农业利润的资本化价值（Binswangerand Deininger ，1997），在信贷市场不完善的情况下，失去土地的农户很难再将土地回购。这将加剧土地的兼并与集中，从而使原有土地的所有者沦为雇工或佃农。
一旦土地化为私有，所有权的转让就是题中应有之义，一定程度的土地兼并与集中便势所难免。届时，除了万不得已要考虑“限田”政策之外，主要的措施应当落在如何完善农村的保险与信贷市场上面。退一步讲，即使有些农户失去土地的所有权，其仍可通过租佃契约而取得土地的使用权。同样是土地使用权的流转，但与现在的情形有很大区别（后面将详细讨论），它是私人决策的结果，排除了公共权力的直接介入。
总之，欲求达到某种平均的状态而将从事农业的9亿农民（包括亲人）统统置于“生活保障”的下阳水平，无论如何不是一种明智的选择。假如“农转非”的速度赶不上人口的增长，则意味着我国的城乡差别将会进一步拉大。如此，在国际社会中名列前矛的GDP 数值，又究竟能够说明些什么？所以，我们只能通过完整而非受限的私人决策进一步提高农业的生产效率。至于竞争的落伍者——那些真正需要“保障”的人们，反而要求公共决策的援助，即通过国民收入的再分配（而不是生产资料的平均化）获得起码的生存权利。
如同在当年的“土改法”中并存着既要消灭地主的“封建剥削”又要保留土改后新地主产生的基础（允许土改后的土地自由买卖和出租）的条款，单纯从字面或原理上把握中国的实情和制度演化的逻辑，结果往往是令人难堪的。集体产权和受限的私人决策有其现实的制度背景，而决定这种制度背景并使之固化的因素，又通常是处于某种均衡之中的利益格局。
5.集体地权与“准租佃制”
前面多次提到租佃制的问题，为了对我国目前的农地制度及其决策权的分配有一个进一步的理解，我们想将其与历史上和现实中存在的土地租佃制加以比较分析。这是很有趣味的。
租佃制是一种很古老的农地耕作制度，它是建立在私人地权的基础之上的。土地所有者与农户签订租佃契约，将自己所有的一部分土地的使用权让渡给后者，由其耕种使用，后者将土地收获的一部分或其货币等价物作为地租交给前者，作为前者放弃土地使用权的报酬或后者取得土地使用权的代价。这类农户就是租佃农户，简称佃农。在租佃制下，土地所有者拥有土地的所有权，一般称作“田底权”，佃农取得的是土地的使用权，一般称为“田面权”。因此，租佃制是一种所有权和经营使用权相分离的制度。
从所有权和经营权相分离来看，我国农村实行的联产承包责任制与租佃制非常相似，即一方（农村集体）拥有土地的所有权，另一方（农户）拥有土地的使用权，或者说一方拥有“田底权”，一方拥有“田面权”，承包合同就是土地租约，承包费和“三项提留”就是地租。但是，由于现行的承包制是建立在公有地权的基础之上的，因而又与租佃制有着重大的原则区别，无论是经济当事人的行为，还是两种制度安排的效率，都存在着明显的差别。为了讨论的方便，我们称其为“准租佃制”。
首先，在私有地权下，由于经济当事人的地位是独立的和平等的，其产权界定是完整而明晰的，因而，土地租佃关系只是经济当事人可能的选择和决策之一。土地所有者可以选择自耕、或者出租、甚至同时承租。比如，某个小土地所有者在初期可能选择自耕加承租，经过不断积累，逐渐购置土地，等到一定阶段就成为完全靠地租生存的地主。同样，佃农也可与不同的土地所有者签订或选择不同类型的租佃合约，比如定额租、分成租等；
租期的长短与租金（率）的高低也是当事人私人决策的结果。
所以，在租佃制下，契约双方当事人的私人决策具有完整性：在给定的资源禀赋下，当事人经过讨价还价，会达致一种均衡，即在多种方案中选择一定时期内自身利益最大化的行为。而在集体地权下，由于经济当事人的地位是不独立的，其产权界定是不完整和不明晰的，因而，当事人的决策空间受到很大限制，当事人只有一种选择，即选择准租佃制，不能选择其他方式（比如自耕）。关键在于，集体地权是一种人人有份的产权，即集体的每一个成员都有一种天然的产权，通常称为成员权。由于农户是以自己的成员身份从集体中取得土地的使用权，因而，从一定意义上来说，农户取得的是名义上属于自己的那一份土地的使用权。这样一来，一方面农户只能与其作为成员的某个确定的“集体”签订租佃合约，不能与其他集体签订租约；
另一方面，集体及其代理人也无权与该集体之外的成员缔结租约，或者说，本集体以外的农户通常是没有承租权的，至少在初次承包时是这样。于是在有些地方，成员权构成社区型股份合作制产生的基础（傅晨，2001）。不仅如此，合约的内容要么通过集体（或代理人）、要么由政府、要么兼而有之地采用公共决策加以设定。租佃的类型、租期的长短、租金（率）的高低，对于作为租佃人的农户而言，往往是被迫的和强加的，而不是通过交易谈判或讨价还价“内生”地形成的。
其次，在租佃制下，租约是自由的自然人的平等契约，是私权与私权的交易，只要双方同意，这种交易与他人无关，也没有什么限制，交易双方都有充分的退出权。或者说，租佃合约是当事人双方选择的结果，其决策具有相当程度的“可免除性”，即第三方通常不得对合约的签订与履行横加干涉，除非发生纠纷而由法院介入。土地的具体使用、投资及其收益的分享等由当事人自行决定；
而这些又往往隐含在相应的租佃制类型中。但在准租佃制下，租约是自然人与非自然人（村庄能否称为独立法人尚无明确规定）的契约，是私权与公权的交易，这种交易不仅会受到成员权的限制，而且也与第三方（即集体的其他成员）有关，因而，决策的可免除性不能得到有效保证，交易会受到其他成员的无形牵制，交易的数量特别是初次交易的数量是有限制的，不能超过每人平均的一份土地来缔结承包合约。至于政府对农户的干预，更是无法免除。不仅如此，退出权也是不完整的。在有些地方，农产是无法退出的，即使不愿继续承包，但如果无人转包，承包人还得继续交纳“三提五统”；
即使说农户可以自由退出，但集体也无法自由退出。虽然在现实中，集体代理人经常随意撕毁合约，但在法律上，它无权开除一个成员，(点击此处阅读下一页)从而也就无法解除与之签订的承包合同。
再次，在租佃制中，按照租约的类型，有短期租约和长期租约、固定租约和分成租约，虽然不同租约的风险及其分担是不同的，但决策的因果性是清楚的，这是与可免除性相关的私人决策的又一特征。即在决策的可免除性得到保证的前提下，决策者而非他人对于自身的决策及其行为的后果负责。从承租方来看，他可以选择短期租佃，因而无法享用投资的回报；
也可以选择固定租约，但必须承担全部风险；
还可以选择分成租约，一方面可以按照双方的投人分配收益和风险，另一方面，就要接受地主的部分权威。在这里，地租是剩余产品的一部分，但利税是严格分开的。与此不同，准租佃制的合约，既非长期租约，亦非短期租约；
既非固定租约，亦非分成租约，而是名义上的长期租约（30年承包期）和固定租约，实际上的短期租约（大固定，小调整）和可变租约，决策的因果性会遭到不同程度的破坏。因为三提五统在纸面上是有最高限定的，而且出租方不承担任何风险，风险全部由农户承担。但是，三提五统中并不包括各种收费，后者实际上构成租金的一个主要部分，不仅是可变的，而且是无限的。可见，在这里利税是合一的，税费也构成地租。不仅如此，地租的多少不是出租方和承租方讨价还价谈判的结果，有的（如三提五统）是由中央政府规定的，有的（如各种收费）是由出租方单方面决定的。农户只有接受和交纳的义务，而无议租的权利。由此推想，土地使用30年不变的法定约束何尝不是对决策因果性的一种蔑视呢？！
最后，在以集体地权为基础的准租佃关系中，农产虽然凭借其成员权拥有一份农地的消极产权，但其积极的产权却受到更多的限制，因而，其私人决策权明显小于租佃制下的佃农，虽然有所谓30年承包期的规定，但农户并没有永佃制下佃农的行为，而是行为趋于短期化。与此相应，村集体及其代理人的决策权明显大于租佃制下的出租人。不仅如此，与租佃制下出租人的私人决策不同，在准租制下，作为出租人，村集体及其代理人的决策是一种不受限制的公共决策。这就为集体代理人留下很大的自由裁量空间，也为上级政府部门通过集体代理人干预农户私人决策留下了回旋余地，从而增大了农户私人决策的不确定性。
在准租佃制下，集体代理人不仅拥有比租佃制下出租人更大的决策空间，而且其行方式也有很大不同。由于这种决策是一种公共决策，众多的决策人也有个搭便车的问题，由于不承担决策的全部后果，他们的行为也象国有企业的管理者一样，只在乎控制权收益，而不在乎长期货币收益（土地租金）的稳定增长与否。既然控制权操在他们的手中，有了控制权就有了一切，且控制权的行使比较容易，那么，农村中的权力滥用和村霸就有了滋生的土壤，有些人的行为比过去的土豪劣绅有过之而无不及。不仅如此，他们也有足够的动力在中央政府与农民之间筑起一道高墙，阻断其间的信息交流，类似江西桂晓琦事件[16]相当普遍，也就是说，乡村干部扩大控制权收益的策略在任何一轮博弈中都是占优策略。在土地非农化过程中，单个农户很难形成集体行动以维护自己的权益，土地由作为出租人的集体代理人出面与开发商交易，作为承租人的农产既无权过问，也很少能得到土地交易的好处。这样一来，集体代理人的行为不仅使国家保护农地的目标落空，而且国家还要承担由此引起的社会后果。
总之，在一定的条件下，私人产权下的私人决策，无论具体的决策或选择有何不同，通常具有同等的有效性。张五常（2001）证明：在私人产权的条件下，当交易费用为零时，无论自耕、雇工、定额租或分成租佃，这些方式所隐含的资源配置同为有效率的；
只要合约安排本身是私人产权的不同表现形式，不同的合约安排并不意味着资源使用的不同效率。我们只是将私人产权的排他性和可转让性与决策的性质联系在一起，给出效率保证下决策应具备的完整性、可免除性与因果性，从而推断出集体地权下的准租佃制相对无效率的结论。在交易费用不为零的真实世界中，任何人都不能断言私人地权和租佃制度是完美的，就象不能断言任何一种制度是完美的一样，但可以肯定：从决策的观点看，集体地权和准租佃制要劣于私人地权和租佃制。可见，中国的“三农”问题，说到底是一个基本制度问题。
三、国家垄断、政府管制和政策歧视
除集体地权外，农户经营的私人决策还受到国家垄断、政府管制和歧视性政策的限制和侵害，这方面出现的问题及其造成的危害也许不亚于在农地产权方面的情形。
1.国家对农村产品市场的双重垄断
在我国农村的产品市场上，一方面，国家（及其所属机构）是农产品的最大买家，形成了农产品市场的买方垄断，另一方面，国家又是主要农业生产资料的供应者，形成农用生产资料市场的卖方垄断。国家的双重垄断，不仅挤压了农户经营决策和获取赢利的空间，而且加大了农产品的总成本，使得我国的农产品从总体上愈加缺乏国际竞争力。
随着联产承包责任制的实行，农户有了在农地上进行生产决策的自主权，但在农产品特别是粮食、棉花等大宗农产品的流通和交易方面，仍然受着较大的限制。1985年我国虽然废止了长存30余年的粮食统购统销制度，但是迄今为止，国家每年定购的粮食达500亿公斤，占到常年商品粮的35％左右，再加上议购部分，其所控制的购买量足以使之成为粮食市场的买方垄断者。如果说农民还有些“自由”可在农贸市场上出售国家购买后剩余的商品粮，那么棉花的收购则几乎完全掌握在国家及其所属机构手中。这样，在工业品供求和定价基本实现市场化的同时，农民却要面对颇具计划经济色调的主要农产品的买方垄断。
为了维护农产晶市场的买方垄断，国家一直设法寻求市场与非市场（强制）的多种方法和途径。比如，提高粮食的收购价格[17]；
将粮食定购与平价化肥、柴油和预购定金“三挂钩”，对棉花实行物资奖售；
将粮食和棉花的合同定购改为对农户具有法定义务的国家定购；
将粮食议购在责任上升格为“二定购”；
实行“米袋子”省长负责制；
保证国有粮食企业在粮食收购中的“主渠道”作用，严禁私商和其它企业直接到农村收购粮食；
等等。国家不仅是主要农产品市场的买方垄断者，而且是农业生产资料市场的卖方垄断者。目前，种子、化肥、农药等农资生产行业不同程度地存在着制度性进入壁垒；
尽管国家于1998年取消了国产化肥的指令性生产计划和统配收购计划，17家大型化肥厂仍由中央政府控制，其生产的化肥还要根据国家制定的指导价作有限的浮动，其它厂家的化肥定价也由地方政府调控；
化肥进口则由中国化工进出口总公司和中国农业生产资料集团公司特许经营；
除少量产品由厂家自销外，化肥和农药的销售主要由中农公司及其销售网（基层供销合作社）、农经“三站”（农业植保站、土肥站和农技推广站）所掌控。
国家的双重垄断，不过是传统计划经济时代的残留物。政府反复申明，此举旨在熨平农产品的价格波动、稳定农资价格、保证农民的利益，但结果却事与愿违。实际情况是，农产品收购价格的提高，导致粮棉丰产；
随着粮食收购的增加，一方面财政不堪重负，另一方面国有粮食企业的亏损扩大，进而使收购价格指数回落。因此，在统购统销体制瓦解后，国家在农产品市场的买方垄断不仅削弱、限制和侵犯了农户生产经营决策的自主权，进而扭曲了农户的市场反应，再加上调整的时滞和决策者的“有限理性”，国家定价往往偏离市场均衡价格。而棉花的价格偏离，导致国家棉花库存和净出口的显著波动，造成了我国在国际市场上的“贱卖贵买”行为（卢锋，2000），这种情况不仅严重缺乏效率，而且加剧了国际市场的波动，反过来，最终受损的仍然是中国的农民。
同样，国家对于农资经营的卖方垄断，也并未给农民带来实惠。在1985-1999年的15年间，农产品收购价格指数超过农业生产资料价格指数的只有5个年份；
尤其到如年代，除1994年外，前者均低于后者。由于农产品价格构成农民收入的主要来源，而农业生产资料价格则是农业成本的主要部分，因而，在国家的双重垄断下，种植业净收益呈下降趋势。
由于国家的双重垄断，一方面，导致农产品价格的过大波动，在通货膨胀时期，农产品价格的上涨一般快于农村工业品，而在通货紧缩时期，农产品价格的下降又大于农村工业品，农产品价格指数的最大落差高达52.1个百分点，而农村工业品的价格落差只有21.4个百分点。另一方面，造成工农业商品价格的“剪刀差”在近几年有不断加大的趋势（如表1所示）。
垄断必然导致效率损失。尤其是制度性进入壁垒下的国家垄断，不仅遏制了包括农户在内的民间经济生长与发展的空间，而且使国有粮食企业、供销合作社、农资公司等垄断组织长期处于低效运营状态。长期以来，国有粮食企业依仗“两头吃”（一头吃农民，一头吃国家财政），加重了管理不善、缺乏活力、效益低下等国有企业的通病，大多数基层粮站和粮管所在粮食收购时存在着压级压价、克扣斤两等侵犯农民利益的现象（胡小平，1999）；
至于粮款兑现慢和服务态度差，则成为“家常便饭”。供销社名为合作企业，实则官方机构。它在农产品收购和农资供应中，两头充当国家垄断的实施者。它所属的棉花加工企业，亦成为垄断保护下特殊与既得利益的享有者。
国家垄断最终要给国家自身构成损害。每年巨额收购资金的支付和农产品收储企业的亏损，不啻加重了国家财政的负担。以国有粮食企业为例，截止1998年，6年累计亏损高达1200亿元。压力有可能转化为变革的动力，但并不能决定变革的方向。面对棉花供求矛盾的加剧，国家并未坚持原有的改革方略，而是于1994年退回到更加僵化的“三不放开”（不放开棉花经营，不放开棉花市场，不放开棉花价格）和“两个统一”（国家统一定价与供销社统一经营）的垄断体制[18].有人指出，国家调节棉花供求实施“松时放，紧时收”的方式，是由于“重视市场对过剩的调节作用，但不大相信市场同样可能对相对紧缺进行有效调节；
过剩时市场化，紧缺时则以垄断相诉求”（卢锋，2000，pp.9）。其实，这不仅是一个思维方式问题，松时放，即过剩时推进市场化，实际上是让农民承担政府先前决策造成价格下跌的风险和损朱，而紧时收，重回垄断经营，则意味着政府企图垄断价格上涨的收益。
其实，垄断集团对其既得利益的维护，是左右上述思维和决策模式并造成农产品流通体制改革进退的根源之一。在粮棉相对丰裕数年后的1998年，我国再次推出粮食流通体制改革，实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老财务帐目分开，完善粮食价格机制[19].应当说，将储备与经营分开、并将国有粮食企业推向市场不失为明智之举，它是我国粮改的必经之路。然而，出于对国有粮食企业利益及国家财政压力的考虑，实现这一目标的具体手段则是以推行粮食收储企业顺价销售为主的所谓“三项政策”。显然，若要彻底做到顺价销售，势必要求国家对于粮源及销售渠道的控制更加垄断化（比如，按保护价敞开收购粮食，严禁私商直接到农村购粮等等）。这种以强化垄断而非竞争的方式来消除垄断，不仅在道理上是滑稽可笑的，(点击此处阅读下一页)而且其结果必定是一相情愿的。顺价销售做到与否姑且不论，按保护价敞开收购粮食，导致国家储粮比例的进一步上升、储粮质量的降低、财政粮食收储支出的加大。同时，它还使国有粮食企业的低效率性质得以固化。
粮食和棉花的确是关系到国计民生的重要物资，国家保持一定比例的战略储备并对价格予以稳定性的调控，不仅无可厚非，而且十分必要。但是，这并不能成为国家实施双重垄断的理由。如果说改革初期国家计划低价售粮尚须以相应的粮源作保证，那么，当粮棉的最终消费已经摆脱了“定量”控制，这种双重垄断则失去了任何积极的意义。所以，仅仅是放开价格、分开职能、在国家垄断的格局下拓宽经营渠道（比如，允许供销社及其棉花企业、农业部门所属的种棉加工厂和国营农场、经资格认定的纺织企业直接收购、加工和经营棉花），还远远不够。农产品流通领域中的制度性进入壁垒必须打破，国家及其所属机构应当从农资经营和粮棉收购环节逐渐退出，通过储备粮棉的市场吞吐实现价格调控。只有这样，才能彻底改变国家双重垄断的格局，还给农民一个完整而非受限的生产经营决策权。
应当指出，国家对农产品的买方垄断和集体地权是导致农户私人决策受限的重要因素，它们之间存在着密切联系：集体地权以某种强制的方式（法定的责任制）和较低的交易费用确保了国家买方垄断的运行；
国家的买方垄断则成为集体地权需要存留的真正缘由。这是理解农村诸多问题的关键所在。只要国家买方垄断未被打破，集体地权就不会有根本的变化。
2.农村金融市场的政府管制
在我国农村，相对于劳动力而言，不仅土地是稀缺的，而且资本也是不足的。如果说土地的稀缺与农村人口的增长和自然条件的限制有关，那么，资本的稀缺在很大程度上是由于体制方面的原因造成的。其中一个主要方面是，政府对农村金融的全面管制，剥夺和限制了农户和企业金融决策的自主权。
改革前的中国农村，在人民公社制度下，一方面，由于农民除简单的生产工具以外，几乎没有任何私有财产，只能参加集体的生产和分配，基本上没有什么投融资的权利和需求，另一方面，农村金融机构全部系国家和集体所有，也不向农户个人提供信贷，农户的金融决策及其与金融机构的关系，除了简单的现金储蓄以外，几乎不可能发生任何金融交易，农户之间也很少发生资金往来。改革以后，农民的私有产权得以确立，农户成为独立的财产所有者和生产经营者，投融资的决策权也相应恢复，随着生产的发展和收入的增加，对资金的需求也不断增长。与此同时，农业银行随之恢复，农村信用社也先后实行了以恢复“三性”（即组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性）和经营责任制为主要内容的改革，贷款对象也从集体为主变为农户为主。
如果说，80年代农户的投融资决策主要是围绕着土地联产承包责任制的实施进行的，农村金融机构的信贷活动主要是支持农产晶增产和提价的需求，那么，在80年代末和90年代上半期，随着农业生产力的提高和农村经济结构的调整，乡镇企业和农村第二、三产业得到了迅速的发展，农村金融活动的重点也从农业转向非农产业，并在支持非农产业的发展中起了重要作用，农村的资金供求也出现了净流入的态势。这一切是与农户生产经营决策特别是金融决策范围和权利的扩大密切相关的。当时的情况是这样的，一方面，由于地方政府能够利用倒逼机制，增加货币发放，再加上乡镇政府及其官员的担保，很大一部分资金流向乡镇企业，解决了乡镇企业创办的资金问题，因而乡镇企业发展的一大特点是负债经营（周其仁，1997）。与此同时，由于基层政府在土地和资金方面的支持和提供的经营便利，因而在企业的产权结构中，乡镇政府也就占有了一定比例的股权（陈剑波，2000）。另一方面，随着经济主体多元化和经济结构多样化的发展，也要求金融市场和金融活动与之相适应，由于信用社多年官营不能满足农户和乡镇企业迅速发展对金融服务的要求，于是出现了大量的民间金融机构，如农村合作基金会、乡镇企业基金会、农民储金会等，不仅为地方经济发展提供了一部分资金支持，而且成为乡镇企业特别是个体私营企业发展的主要资金来源[20].到了90年代中期及其以后，随着整顿金融“三乱”的进行，政府对金融业的管制不断强化，金融决策出现了集中化趋势，这一点在农村表现得更为明显。首先是机构上的收缩。新设立的股份制银行和非银行金融机构在农村基本上没有分支机构，县以下国有商业银行的机构全部撤销，农村合作基金也全部关闭，小额信贷之类的非政府机构几乎没有，民间金融处于非法地位，农村的金融机构只剩下了一个信用社。其次是农村信用社本身的缺陷（曹力群，2001）。一是名义上的合作金融实际上的官办金融，1996年信用社与农行脱离行政隶属关系，业务管理和金融监管分别由县联社和中央银行承担，由于央行并不把它当作合作金融对待，对其管理越来越多，信用社的依赖也越来越大，官办色彩越来越浓，同时又不允许信用社建立独立的清算系统，限制其经营范围（不准经营财政存款和建筑存款），县联社也不尊重基层信用社的合作金融性质和经营自主权。二是经营机制上的错位和僵化，农村信用社盲目模仿国有商业银行，不愿经营对农户的农业贷款和小额信贷，把资金投放的重点放在工商企业，而又无健全的风险防范；
资金来源和资金运用不相匹配，筹资成本高，生息能力弱；
管理上干部能上不能下，员工能进不能出，工资能升不能降。三是严重的历史遗留问题，如农行过去直接占用信用社的财产和资金不予归还，地方政府干预下的大量资金无法收回，清理合作基金时强加给信用社的负担等，使之处于与国有商业银行不平等的竞争地位。这一切就在很大程度上剥夺和限制了农户的金融决策权，将农户的投融资决策挤压在一个非常狭小的范围内，并且具有了非法的性质，从而造成一系列严重后果。1）作为农村唯一的正规金融机构，信用社的资产质量和经营状况十分糟糕，1999年末，资本充足率达不到8％的信用社比重超过80％，全国1.3万个农村信用社，资不抵债的超过了1／4.2）作为农村唯一合法的金融机构，信用社不愿和不能向农户发放贷款，农户资金需求的绝大部分仍由非法的民间金融提供（参见表2）。这就为高利贷的盛行打开了方便之门。据调查，农村私人借贷的发生率高达95％，其中高利借贷达到63％，四分以上超高利借贷超过了25％（温铁军，2001）。不仅如此，由于农村的特殊情况，高利借贷的放贷方很多是乡镇和村级干部[21]3）信用社的职能主要不是向农村供应资金，而是从农村吸走资金，再加上邮政储蓄只存不贷，国有商业银行县及县以下机构的净上存，因而，近几年来，从总体上来看，农村资金是外流的。有关方面曾经对此做过一些测算，每年净流出数千亿元，分别占金融机构（2000.9-2001.9）全部存贷款增加额的6.9-20.7％和16.7-50％，相当于农村的全部贷款。
大家知道，资金是基本的生产要素，投融资决策是最重要的经济决策。如果农户的投融资决策都受到干预和限制，农户的决策权和选择自由度就是十分有限的。而政府对农村金融的严格控制和过度管制成为侵害农户权利，阻碍农村经济发展的重要因素。近几年来，乡镇企业的萎缩虽与市场条件有关，但与农村的金融管制关系很大。这里有很多问题需要澄清。
首先，有人对民间金融持不屑一顾的态度，将其贬之为“草根金融”[22]，足见这些理论家和管理者是什么心态。什么是金融，它是怎样产生的？简言之，信用一旦可以转让和交易，就产生了金融，它是人类合作秩序跨越亲血缘纽带的局限扩展的结果，而未经人工雕做自然生发的“草根金融”正是市场经济在人类发韧之初的当代翻版，既无卑溅之处，也无蛮荒之态。一些人满脑子的建构主义，认为一个社会经济形态要靠车钳铣刨锻铸打磨才能有效运行，不仅有点数典忘祖的味道，而且也许连什么是金融都没有搞懂。如果说民间金融是“草根金融”，那么，由政府精心培育、百般呵护的国有金融，就其生存和竞争能力而言，岂不是“盆景金融”[23].一个经济社会的绿荫福祉全部托付给几个“盆景”，这是相当危险的。传统中国农村发展起来的商业文明承载过高风险的金融业，当年晋商票号在发展之初也可以说是“草根”，但它的银票可以广泛流通，西至圣彼得堡，东达神户，其信用之好，效率之高，并没有国家的庇护和照顾，今天烂帐成堆的国有金融系统怎能望其项背。随着我国正式加入WTO ，金融业对外开放的步伐加快，外资银行进入和参股的消息接连不断，并在南京和上海取得突破，外资银行向居民提供外币服务已经放开，深圳和上海的外资银行已经开办人民币业务。然而，对内的金融开放仍然毫发未动，民营银行仍然不准进入。最近，政府下令将几家民营城市信用社合并组建一家城市商业银行，笔者前去考察，主人请我题词，我有意题写了“保持民营金融本色，办成一流商业银行”。谁知，“民营”一词触犯了某些官员的祠经，主人连忙打电话给我，要我另题一联，删掉“民营”一词。改革开放20年后的今天，在一个民营经济最发达的省份，竟然发生如此怪事，实在令人哭笑不得。
其次，加强金融监管，防范金融风险，非常必要，但是，很多人一提到民间金融，马上就与金融风险联系起来，政府及金融监管当局对民间金融总不放心。实际上，在一个社区内，人们是讲信用的，是有道德约束的，否则，就很难在社区内生存。当然，这不是说民间金融没有问题和风险，有的负债率过高有的呆坏帐过多，最近，一些地方也发生了挤兑风潮，但是与国有金融积累的巨大坏帐相比，则是小巫见大巫。可见，中国金融业目前的主要问题和风险不在民间金融，而在国有金融。这是悬在中国人头上的一柄“达摩克利之剑”。也不是说民间没有不讲信用的问题，没有金融欺诈，但这绝不能构成取缔民间金融的理由，就像不能因为市场出了问题就不要市场经济一样。其实，即使在发达和正常的金融市场中，这种情况也无法幸免。不仅如此，农村民间金融中出现的问题，恰恰是政府监管当局视为非法，围追堵截和取缔的结果。因为，在一个天天面临制裁的市场中，信息不对称比正常情况下要严重得多，由此而引起的道德风险，特别是逆向选择问题更加严重。这是今年诺贝尔经济学奖得主的理论已经证明了的（Rothschild M.and J.Stiglitz ，1976）。其实，政府及其官员不讲信用的问题更严重，危害更大，我们的市场秩序和金融秩序其所以如此混乱，坑蒙拐骗如此猖獗，其根源也在这里。比如，农村合作基金会是在人民公社解体以后为运营集体财产而建立和发展起来的，现在，当局以防范金融风险为由随意将其关闭，本身就是一种侵权和不讲信用的行为。不仅如此，政府管制的结果，实际上是造成了一个获利的空间，管制越严，获利空间越大，地下金融就越活跃，假冒伪劣越盛行。
再次，农村高利贷的盛行是政府金融管制的代价。既然农村经济发展需要融通资金，而国有银行基本上不给农村贷款，信用社又满足不了农户融资的需求，民间借贷自然而然地发展起来，高利贷也必然出现。高利贷的利率其所以达到四、五分，是因为有风险，这种风险不只是正常的经营风险，而且还包括政治风险，因为政府不允许民间借贷合法存在，所以放贷者在确定利率时，必然要把这个风险考虑在内。这么高的利率其所以有人照样借，且是自愿交易，就是因为有巨大的市场需求。于是，正门不开走旁门，正道不通走邪道。当然，民间借贷不见得都是旁门左道，国有金融也不一定都走正路。由于农村得不到金融服务，中小企业得不到正规金融的支持，大中型企业也需要民间资金进入，(点击此处阅读下一页)因此民间金融的确有存在和发展的必要和条件（王晓毅，2001），高利贷虽是邪道，但有其存在发展的土壤，不是政府一声令下就取缔得了的，除非有替代的东西出现。政府与其下令取缔，做那些力不从心，出力不讨好的蠢事，不如承认它的存在，让其发展，在发展中加以规范和监管。只有各种各样的正规金融和民间金融都发展起来，能够充分而方便地满足农村经济发展和农民生活的融资需求，高利贷自然会销声匿迹（张曙光，2001）。虽然未来农胎融可能会以合作金融为主，但在目前的中国农村，民间金融还是主要渠道。一个只能满足1／4资金需求的正规金融，侈谈什么主渠道，岂非天大的笑话。
最后，民间金融在发展中必然会出现这样那样的问题，也存在着一定的风险，就像关闭前的农村合作基金一样。关键是如何解决。现行的解决办法是关掉了事。其实，这是最简单也最愚蠢的办法。由此而产生的问题一个也没有解决，有的发生了转移，如坏帐转移给农村信用社；
有的则更加严重，如农村融资渠道的空缺。其实，发展中的问题只能在发展中解决，市场竞争中出现的问题，也要在竞争过程中解决。用政府管制的方式解决市场竞争中的问题，只能把事情搞糕。特别是政府的过激反应从来就没有好结果。1994年粮食购销体制改革的倒退和反复是这样，关闭产权交易中心和农村合作基金也是如此。其性质都是公共决策侵犯私人决策，其根源都是政府自由裁量的权力太大，而且不受约束。
3.对农民的政策歧视
政府行为和公共政策的基本职能在于，保护私人的选择权利和决策自由，其安排和运行必须遵循一视同仁的公平原则，即非歧视性原则。然而，在我们的政策实践中，却存在着大量歧视性规定，且在农村表现得更加严重。这是对个人平等权利和私人决策自由的直接侵犯。
在所有的歧视性政策规定中，对农民的身份歧视和行为限制也许是明显、最不合理的。这种政策始于20世纪50年代，1953年，政务院根据中共中央的相应决议发布了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，随之实施了粮食供应的票证管理；
1958年，《中华人民共和国户口管理条例》及相关配套措施发布实施，以此为基础，形成了包括劳动就业、社会福利、教育培训等一整套歧视农民的政策规定和制度安排。这是建立计划经济制度，推行优先发展重工业的工业化战略的代价。从此，城乡之间就筑起了一道高墙，农民就处在一种受压抑、被歧视、无选择自由和决策权利的地位，农民永远只能是农民，只能生活在农村，除了当兵提干、上学分配、婚配进城，否则永远无法跳出“农门”。
改革的推进和生产的发展，逐渐瓦解了这些歧视性政策的基础，有的基本取消，如对农民自由流动的粮食限制；
有的部分取消，如允许企业从农村招工；
有的有所放松，如户籍制度及其附着于其上相关政策。如果说，80年代上中期的繁荣主要是由于农民在农村和农业上获得的选择自由和决策权利带来的，那么，90年代上半期高速的经济增长，则与农民获得的可以离开农村进人城市的部分权利有关。当时，大规模的农民流动曾经成为中华大地上最热闹的景象。面对当时的某些暂时的混乱现象，政府虽然没有像计划经济时期那样一刀切地清退农村劳动力，而是以加强对农村劳动力流动的管理为由，出台了一系列严格控制农民工跨地区流动的政策[24].鉴于这些政策收效甚微，随开始实施旨在有组织有管理的有序流动的政策[25].这些政策虽有必要，也有不少前进，但局限性也很明显。随着经济形势的变化，城市下岗失业的增加，实施再就业工程已成为各级政府的重要任务，尽管中央政府及有关部门提出进一步改革城乡分割体制，推动城乡劳动力市场一体化的政策[26]，但不少省市在管理流动的名义下，实施了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定，农民选择自由和决策权利仍然受到限制和侵害。这种情况不仅与中国经济运行的周期波动相表里，而且形成了中央和地方、发达地区和欠发达地区之间利益矛盾以及政策制定和政策实施之间的冲突，同时，表现出与外国地方政府欢迎人口迁入完全不同的行为，这是值的深思的。
一般来说，城市和发达地区是农民的流人地区，而不发达地区则是人口的流出地区。因而，限制性和歧视性政策主要是由城市政府和发达地区的政府制定和实施的。宋洪远等对此作了很好的调查研究（2001），本文据以做些进一步的阐述；
首先是户籍限制。如果说中央和一些省市基本上放开了小城镇的户口限制[27]，那么，大中城市的户籍限制只是开了个小口[28]，离取消还有很大距离。一些地方并没有完全实行农民落户小城镇的有关规定，有的实行总量指标控制，有的只对其中少数人员免收城镇增容配套费，大量的跨省流动的打工者仍然不能得到城镇户口。至于允许孩子随父母、夫妻团聚以及老年人投靠子女进城落户，多数大中城市并没有积极落实，农民特别是跨省流动的农民工，基本上没有可能在大中城市落户。其次是就业歧视。农村劳动者进城，在求职、就业、管理等方面遇到了一系列不平等待遇。以北京市为例，1995年以来，北京制定了一系列法规和政策，将外来务工经商人员可以从事的行业限制在13个，工种限制在206个，且多为本地人所不愿从事的苦、脏、累、险、毒等工种。同时，对超出限制范围的行业、工种，要求用人单位必须改用本市人员。凡未经批准擅自招用的，劳动部门除责令清退外，并处以最高额度的罚款。从2001年开始，限制的工种减少到5个，但增加了素质门坎，要求进城务工人员必须具有初中以上文化水平[29].更有甚者，北京市曾经在市郊设置了一些进城务工人员的收容遣返机构，将很多农民工当作“盲流”强行隔离遣散[30].再次是社会保障歧视。城市职工普遍享受着养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险；
部分城镇依据城市保障标准及城镇财力对本地农村劳动力自办养老、医疗保险；
外来农村劳动力则一般不享受任何保险待遇（部分从事高危工种的外来工有工伤保险的除外）。从实际情况看，这种差别有其合理性，但城乡保障待遇的不平等，则是我们不得不正视的一个问题，近几年来，政府几次提高城市保障水平，在一定程度上仍在继续扩大和制造这种不平等。最后是教育培训歧视。提供教育机会是创设平等参与的重要途径和条件，但在教育方面的歧视普遍存在，有的根本不让进城务工人员子女入学，有的要加收相当高的数额不等的寄读费，进城农民自办的“跟读小学”，有的得不到当地教育部门的承认，得到承认的也未纳入当地的教育管理系列，一切都由师生及其家长自己筹措解决，办学条件很差[31].这就表明，仅仅允许劳动力自由流动而不准人口自由迁徙，对农民的政策歧视是消除不了的。
从以上的讨论可以看出，我们的政府一直是一个城市政府。尽管中国革命的成功曾经依靠了农民的支持，农民也为中国的建设和发展做出了巨大的贡献和牺牲，但是，农民至今仍然没有获得一个平等的地位。
农村落后的关键在于农民太多。这是大家的共识。而减少农村人口的办法有二，一是少生少育，二是转移进城。在这两个方面我们的政策都存在问题。少生少育的问题留在下一节讨论。这里集中讨论城市化的问题。城市政府和发达地区的政府限制农民进城务工经商，以为这是保护城镇居民的利益，实际上是在有意无意直接间接地侵害后者的权益。第一，非歧视性是一个普适的宪法权利，既然政府可以违宪，随意剥夺和侵犯农民的平等权利，也就可以侵犯市民的权利，这既是现在政府及其官员侵权事件相当普遍的原因，也是我们社会中真正人权观念淡薄的原因。第二，限制农民工进城，使其就业、居住、收入、生活处于高度不稳定状态，这是造成进城农民犯罪率高发的重要原因，它构成了对城市居民安全的严重威胁。可见，用限制来治乱的办法实际上是在制造混乱。第三，进城农民对城市和发达地区经济社会的发展做出了重大贡献，城市政府和发达地区政府的歧视性行为，实际上是在限制和阻碍城市的发展。事实证明，那个地区和城市的限制少，取消得早，那里的城市化推进得就快，那里的经济和社会发展也就更具活力和更有创造性。其中，浙江省的情况最具代表性。
浙江虽然没有公开宣布，却是最先放开城镇户籍管制和城镇就业限制的地区，也是全国民营经济最发达的地区。因而，浙江的发展出现了与全国其他地区不同的态势和特点。“九五”期间，当全国城市化和非农化缓慢进展时，浙江的城市化和非农化却迅速推进；
当全国及其他地区农民收入增长（26.2％）缓慢，大大低于城镇居民收人增长（33.4％）时，浙江的农民收入却迅速增长（31.3％），增速超过了城镇居民的收入（28.3％），其收入水平在全国的位次仅次于上海和北京，如果考虑到与城市的不可比因素，实际上是全国第一；
当今年全国以及广东省的出口出现下降时，浙江的出口却高速增长；
当全国经济在1997年以后陷入通货紧缩时，浙江的经济仍然持续保持了10％以上的增长（参见表5）。
以上分析表明，国家对农村产品市场的双重垄断，对农村金融的全面管制和对农民的歧视政策，是限制和侵犯农民选择自由和决策权利的几个重要方面，它们之间相互联系和相互支持，像几根粗大的绳索，紧紧地捆住了农民的手脚。这是农村边缘化和落后的真正根源。
四、农村的公共产品和农民负担
以上我们从农户的私人决策以及受到的限制和侵害方面，讨论了中国目前的农村问题，本节我们将转换一个角度，从农村的公共决策和公共产品方面，继续讨论这一问题。
在本文的理论概述中，我们曾经明确指出，公共决策和公共产品有不同的范围，就本文而论，有全国性的，也有地方性；
在地方性公共决策和公共产品中，还有省、市、县、乡的区别。这种区分不仅是必要的，也是重要的。且政府提供公共产品体现的主要是政府的生产性职能和再分配职能。由于公共产品既可以直接由政府和国有企业生产供给，也可以通过公共预算为其融资，即间接供给。由于公共产品的直接供给（生产）和间接供给（融资）、自然垄断和公共所有可以分开进行。因而，是政府直接生产供给，还是间接供给（融资）以及由哪个层级的政府融资就是一个重要问题。我们的问题就在于这方面存在着严重的错位和颠倒。其中一个重要方面就是农民负担问题，它将上述混乱和颠倒了的问题全部纠缠在一起。
本文所说的农民负担是指由农民交纳的各种税费（包括劳役）的总和。在“税改费”之前，正规的税费名目主要包括农业税、农林特产税、屠宰税等以及村提留和乡统筹。农业税通常根据计税土地面积与常年产量按照比例税率折实征收。村提留包括公积金、公益金和管理费；
乡统筹包括原则上用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练和修建乡村道路等收费。两者简称“三提五统”，并根据乡村需要原则上按照一定的限度（上限比例为上年人均纯收入的5％）予以计征。劳役是指用于公益事业所须付出的积累工和义务工。除正规的税费之外，农民还要承受名目繁杂的其他收费负担。
客观地讲，农业税在农民负担中所占的比重并不高。所谓农民负担重，主要是指农民交纳的“三提五统”和其它杂费过多过高。以安徽省为例，1997年全省农业税（实征额）为12.86亿元，而同期“三提五统”的费用为32.(点击此处阅读下一页)78亿元；
农业税与特产税的总和不及“三提五统”的费用（如表3所示）。更让农民不堪重负的是被称之为“三乱”的乱集资、乱摊派和乱收费。这部分费用既无固定数额又无规章可循，而且政出多门，名目繁杂。调查显示，除乡政府外，有些地区的收费主体已扩展到乡文化站、交通站、派出所和土地管理所等部门与机构（苏州大学法学院行政法课题组，1997）。河北省18个省直部门清理出向农民收费的文件56个，收费项目83现；
而石家庄市19个县市总共清理出地方政府独自制发的涉及农民负担的文件100多个，各类名目的收费、罚款、集资和摊派800余项（温铁军，2000，pp.424）。
以上农民负担的状况被形象地喻为“头税轻，二税重，三税是个无底洞”。负担的日益加重，势必引起农民的不满和抵触。然而，当农民拒交不合理费用时，有些地方就采取切断照明电路、勒令子女停课、罚款、以物充抵、限制人身自由、罚做劳工等强制性措施（苏州大学法学院行政法课题组，1997）。有些地方甚至引发了致伤、致死人命等恶性事件（安徽省财政厅课题组，1999）。这就加深了干群之间的紧张关系，导致社会矛盾的激化。
农民负担问题历来受到国家的高度重视。据统计，自1985年至1996年，中央通过文件、领导讲话等方式出台减轻农民负担的政策共有25个；
其中1993至1996年间有19个，年均出台4.8个（王凯伦等，1999）。近年来，减负和制止三乱的政策力度进一步加大。国家推进了农村的税费改革，并采取了合并乡镇、减少人员等措施。以安徽为例，作为农村税费改革试点，该省多数地方已按新的办法组织了2000年的农业税征收，并实行“三个取消、两个调整、一个逐步取消”的改革方案：即，取消生猪屠宰税、乡统筹、以及农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费与政府性基金；
调整农业税政策[32]和农林特产税征收办法；
逐步取消统一规定的劳动积累和义务工，兴办集体生产和公共事业及所需资金，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定，但每人每年不得超过15元（祝保平，2001）。
不难看出，上述税费改革的目标，一是限制乡村的各种收费，二是要将原有的“三提五统”纳入所谓正规与稳定的轨道。后者具体说来，就是将乡统筹并人农业税，而将村提留改为农业税附加。经过试验，从眼前的情况看，“费改税”在减轻农民负担方面收到了一定的效果。根据祝保平（2001）对安徽省十个乡镇的调查，经过税费改革，平均每人减轻负担29.7元，亩均减轻17，9元；
这还未包括免征的教育集资和各种乱收费、乱摊派。不过，税费改革也引起了一些新问题。首先，村级组织收入大幅减少（平均减幅达63％），严重影响了工作的开展[33]；
其次，乡镇收入的下降（平均下降17.8万元，降幅为10％），直接影响到供养人员，尤其是教师的工资发放（从帐面上看，中小学教师的工资平均占乡镇财政总支出的44.8％，占财政供养人员工资总额的75.2％）；
最后，“费改税”将管理费等转变为税收形式，一定程度上剥夺了村民自治组织与农民的民主权利。
农村税费改革所引发的问题以及改革的停顿，要求我们从农村公共决策和公共产品的角度对农民负担及其根源做出深入的思考。
在政府提供的公共产品中，凡具有全国规模和全局性质的，应当由中央政府进行决策和组织提供，凡具有地方规模和地域限制的，应当由各个不同的地区分头决策和组织供给。我们目前的问题在于，在很多方面混淆了这种区分，颠倒了其中的关系。比如，国防安全、外交事务、基本法律制度、基础研究、基础教育、基本医疗和计划生育等，就是全国性的公共产品。如果说国防外交、基本法律制度和基础研究在理论上没有争议，在实际上，拥军优属和民兵训练的支出却是由地方和农民承担的，那么，基础教育、基本医疗和计划生育等就有了分歧，在实践中，这些全部和部分由地方政府提供，并由农民承担。
就教育而论，基础教育是创设平等的基本途径和重要条件，涉及到整个国家长治久安和长远利益，是全国性公共产品，应当由中央政府提供。这就是义务教育的由来。而高等教育则是个人发展和自我实现的需要，属个人决策和个人选择，不论是学校还是学生，都应由自己负责。政府不应该用纳税人的钱去资助个人超出平等需要的发展。但在我国却发生了严重的错位，目前的基本情况是，大学教育中央管，中学教育省市管，小学教育县乡管，中央政府承担了不应由自己管的大学教育的担子，却把中小学教育的担子推给了地方政府。由于全国2／3以上的县乡财政都是赤字，而教育支出占县乡财政支出的60％左右。因而，一方面，县乡财政无力支持教育，拖欠教师工资，截留教育经费成为普遍现象，另一方面，向学生及其家长伸手，集资、摊派、变相收款累禁不止。可见，农民负担中很大一部分是中央政府转嫁而来的。如果说真要减轻农民负担的话，那么，就应当真正实施义务教育法，由中央政府承担起为基础教育融资的职能。这不仅可以促进公平的实现，而且可以改善县乡财政状况，不仅可以真正减轻农民负担，而且可以支持农村和落后地区的发展，同时可以使财政运作的机制发生根本变化。至于大学教育，中央政府的财政支持不仅起不了多大作用，而且造成了一种新的政策歧视。其实，政府不一定要拿什么钱，只要把决策权还给学校和个人即可。
就医疗保健而论，与教育具有相同的性质和情况，应当区分为一般医疗和基本医疗保健，前者如高等教育，其需求决策应由个人选择，也应当由私人进行生产供给；
后者是公共产品，而且是全国性的公共产品，应当由中央政府为其融资。因为，基本医疗保健不仅关系到劳动力素质的提高，而且有着超出个人投资回报的巨大的社会效益，是充分发挥个人潜能，实现个人平等参与机会的基本前提，也是反贫困战略和实现“人类发展”目标的重要方面（朱玲，2001）。然而，我们现在也将基本医疗作为地方社区的公共产品，由乡镇政府融资提供。而乡镇政府由于财政困难，或者向农民摊派，或者放弃自己的责任，其结果都是农村医疗保健卫生工作的衰落和贫困状况的恶化。
就计划生育而论，也是中央政府转嫁负担的一个方面。正如前面指出的，中国最大的问题是人口太多，主要是农民太多，但是，控制人口却并不是个人的理性选择，而是政府的要求，它不仅关系到当前的社会经济发展，而且关系到中华民族的未来，因而是一种全国性的公共产品，其重要性不在国防外交之下。这也是为什么把控制人口作为基本国策的原因。如果说20年来城市的计划生育取得了很大的成绩，那么，农村的人口控制则存在着很大的问题，不仅造成了农村人口的过快增长，增大了城市化的困难和负担，而且降低了整个人口的素质。可见，控制人口的关键在农村。农村计划生育不成功的一个重要原因是采取了“上面请客，下面付帐”的做法，中央政府没有承担相应的融资责任和成本，而将其推给地方乡镇政府。乡镇政府限于财力，或者承担不起，或者向农民摊派。于是农户要承担双重成本：一是个人少生育的机会成本，二是计划生育工作的成本。这不仅加重了农民的负担，而且搞乱了公共决策和行政管理。如果真想搞好农村的计划生育，那么，由中央财政承担起为计划生育融资的职能，才是最公正、最有效的办法。
收入总是与支出相关联的。假如乡村组织或机构的支出呈现出某种刚性，通过行政或外力硬性降低收入，无疑是难以持久的。显然，农民负担加重的主要原因在于乡村机构和支出在不断增加。以乡镇为例，其机构有“六套班子”、“七所”和“八站”[34]机构膨胀与人浮于事已到了相当严重的程度。根据对河北省三个乡的典型调查，由农民出钱供养的乡村干部和中小学教师达1600人左右，约56个农民养活一个干部，仅分摊到每个农民头上的干部与教师的工资就达45元左右（温铁军，2000，pp.437）。有了机构就要找事来做，有了事情就得花钱去办，这样，各个部门和各种机构就会打出种种“工程”、“项目”、“服务”等旗号，凭借各自的行政权力或垄断地位，强行征收费用以满足日益膨胀的机构与人员的需要。问题的关键在于，这些机构是不是农民需要的，农民能否决定它们的增设、撤并、规模和人员组成，显然不是，或者说基本上不是。因而，作为各种税费负担的承受者（主体），农民根本不可能对这种机构与人员的扩张做出任何实质性的约束。农村机构及其人员的规模缺乏内生性的约束，是造成农民负担不断增加的根源之一。如果联系到由农民负担全国性公共产品的提供，那么，农民负担虽然直接发生在基层组织和干部那里，但根子却在上面。
既然不同层次和不同范围有不同的公共决策和公共产品，那么，乡镇和村庄的公共产品是什么，如何提供。现行费改税能否解决乡村公共产品的供给问题，就需要讨论清楚。
首先，村庄一级是农民的社区自治组织，不是国家的行政机构和政府组织，村提留不提留，提留多少，按什么计提，以及如何使用，都是村民自治组织的权利，任何人无权干预，特别是上级和中央政府。因而，不论是费改税前规定按上年纯收入的5％计提，还是费改税后作为附加税按农业税的20％交纳，都是一种明显的侵权行为。既然实行村民自治，村主任由村民选举，而村主任的“财权”不是由选举人决定，而是由中央政府决定。这说明，政府并没有把村庄看作是村民自治组织，而是当作一级政府机构来管理。
其次，乡镇是一级政府机构，我们先不讨论它是否有存在的必要，而是从既有事实出发，那么，如前所述，原先规定的乡村两级办学、基本医疗、计划生育、民兵训练等就不是乡镇的公共产品，不应由乡镇提供。“八站”中没有一个是政府机构，“七所”中的承担普通医疗的卫生所和粮管所也不是政府机构，不提供乡镇范围的公共产品，其决策属于私人决策的范畴，可以通过竞争性市场而非政府的行政途径进行。将其置于乡镇政府事务之中，一方面是对私人决策的侵犯，另一方面是对公共决策的混淆。农村很多乌七八糟的事情都是缘此而来。
再次，“六套班子”和财政昕、税务昕、公安派出所、工商管理所、交通管理所等虽然履行的是政府职能，但在目前的体制条件和管理水平下，特别是在经济不发达地区，单独设置只能是弊多利少，服务提供不了，负担一点不少，而且大多数成为农民权益的直接侵犯者。如果这些机构不精简撤并，即使中央政府承担起基础教育等的融资职能，下拨的经费也会被层层截留，到不了该用的地方，农民负担还是减轻不了。
最后，农民负担问题既与税费有关，又与公共物品的供给相连。而公共物品需要在公共决策下得以提供。乡镇范围的公共产品，如乡村道路、供水、供电等，其决策权也在乡镇一级，而不在上级政府和国家，国家可以给予帮助，但不可强制推行。重要的是，只有当这种公共（配置）决策过程中充分显示农民自身的偏好并对费用的支出作出必要的监督时，才有可能在实际中达到或逼近两种物品（私人物品与公共物品）帕累托最优配置的萨缪尔森条件（或得出公共物品与税收的最优组合）[35].显然，我国的现实与之相差甚远。公共物品提供的质和量是否与农民的需要相符、以及是否与农民的税费支付相称，是大有问题的。所以，政府及其机构未从私人决策领域中完全退出，农民未能在公共物品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，是我国农民负担加重的另一原因。
总之，理论上的混乱必然导致政策实践上的失误，一方面，混淆公共产品与私人产品的区别，以及不同层次公共决策和公共产品的区别，另一方面，仅仅针对公共物品的投人（税费）而忽视其投入与产出的关联，不仅是目前农村诸种问题的根源，而且注定了农村税费改革“搁浅”和失败的命运。
五、结语
本文从私入决策和公共决策的分野及其相互关系的角度，建立了一个考察农村问题的理论框架，并采取史论结合的方式，对我国的农村问题提供了一个理论上和逻辑上一致的解释，进而对当前的农村政策进行了深刻的反思和检讨。我们认为，理论探讨的目的在于解释世界，而恰当的理论解释则是有效改造世界和政策实践的基础。此外，本文的分析框架不仅适用于考察农村问题，而且可以分析其他一系列问题；
本文的分析方法也为考察产权的作用方式提供了一个可能的途径。
[注释]
[1]在罗马法中，dominium一词意味着领域（私域），在英语中译作“my home is mycastle”，即“我家即我城”。是指人们在家中有一个自治的空间，可以自由行事，不受外人干涉。
[2]在公共选择中，由于高昂的信息成本和非常有限的收益，很多人往往消极无为，并且在一定程度上容忍于已不利的集体决策。这种情况被称为“理性的无知”（Downs ，A.1957）。
[3]泰国对有功将士给予土地奖赏，这构成土地私有化的有效途径；
当时产权的清晰程度，可由父亲使用儿子的扫帚必须有借有还而得以说明。
[4]王莽改制对于井田制的复辟，可以视为一则例外。
[5]诺思说：“当动植物相对于人类人口的需求还算丰盛的时候，就没有激励机制去承担因建立对动植物的产权所产生的费用。只有在稀缺性增大的过渡时期内，才值得去承受建立和行使产权所必须的费用”（pp.90）。
[6]关于合作经济方面的研究，请参阅张晓山和苑鹏（1991）。
[7]在高级社的形成过程中，社会矛盾变得较为尖锐，其突出表现为富裕中农与贫下中农之间的冲突和对抗。
[8]参阅1954年8月10日中共中央农村工作部《关于半社会主义性质的农业生产合作社如何逐渐社会主义化问题复东北局电》。
[9]1979-1984年，农业总产值年均增长8.98％，其中种植业年均增长6.61％；
粮食年均增产170亿公斤，棉花增产1，300万担。1978-1983年，全国农民的净货币收入由381亿元增到1，127亿元，年均增长24.2％（参阅中国农村发展问题研究组，1987）
[10]至1983年，已有97.7％的生产队实行了家庭生产责任制（农业部农村合作经济研究课题组，1993）。
[11]关于国家农地政策的完善，请参阅以下主要文献：19鼬年1月，《中共中央关于1984年农村工作的通知》；
1990年12月，《中共中央、国务院关于1991年农业和农村工作的通知》；
1991年11月，中共十三后八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》；
1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》；
1995年3月，《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》；
1997年8月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》；
1998年10月，中共中央十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》等。
[12]1984年，我国粮食总产达到4.07亿吨，仅用6年时间实现粮食增产1.03亿吨（相比之下，在传统体制下增产1亿吨却历时20年）；
至1996年，粮食总产突破5亿吨大关，增产亿吨也用了12年的时间。
[13]据杨学诚等（2001）调查，在“土地承包30年不变政策”实施前，有89.6％的村进行过次数不一、程度不同的土地讽整。平均调整3.9次，其中大调整平均1.9次。讽地次数最多的为23次，即一年一讽。
[14]见《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，1998年8月。
[15]这些权力主要包括分地、调地、土地用途的指定和转换、以及土地费用的调整等。
[16]2000年8月，江西省委农工委《农村发展论坛》杂志社常务副社长桂晓琦，将中央关于减轻农民负担的文件编辑成《减轻农民负担手册》，在农村引起很大反响。农民拿着书找干部理论，有的说这书中的内容是假的，有的怕事躲了起来。农民找不着干部，最后砸了乡政府的玻璃，平了几个乡政府的房子。此即所谓“丰城事件”。桂晓琦因此被免职。转引自《三个农民之子“下岗”后反思》，《改革内参》2印1年第21期。
[17]1994年，国家将四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）的定购价格提高到每50公斤52元，定购粮综合收购价提高40％；
1996年，又在1994年的基础上提价42％（宋洪远等，2000）。
[18]参阅19呢年5月国务院转批国家体改委《关于改革棉花流通体制的意见》、以及1四4年9月《国务院关于切实做好1944年度棉花购销工作的通知》。
[19]参阅1998年4月《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》。
[20]据陈剑波等调查，重庆市农村合作基金会的贷款（104.48亿元）中，农户借款占35.9％，乡镇企业占42％，地方政府占18.5％，中央及市属国有企业占。6％，有的县乡区域发展资金70-80％来自农村合作基会的贷款。
[21]放贷人与农村基层干部集于一身，实际上是私产与公权的结合，这种情况在我国非常普遍，其基本原因在于我们对产权保护不够。私产其所以寻求公权，一是寻求公权的保护，二是借以扩大私产。这也许是我国未来改革和发展中一个巨大的祸害。这一观点是史晋川教授在评论本文时提出来的。
[22]参见《中国经济时报》2001年12月。
[23]1998年政府发行2700亿特别国债用于充实国有独资商业银行的资本金，使之达到8％，现在又降至5.7％，接着，债转股剥离不良资产1.3万亿，目前银行的不良资产增至1.8万亿，不良资产比率26.6％。
[24]国务院办公厅关于严格控制民工外出的紧急通知，1989年3月；
民政部、公安部关于进一步做好控制民工盲目外流的通知，1989年4月10日。
[25]劳动部关于印发《再就业工程》和《农村劳动力跨地区流动有序化-“城乡协调就业计划”第一期工程》的通知，1993年11月3日；
中共中央办公厅国务院办公厅关于加强流动人口管理工作的意见，1995年。
[26]社会保障部国家计委农业部等关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知，2000年7月。
[27]中共中央关于1984年农村工作的通知，1984年1月1日；
国务院关于农民进入集镇落户问题的通知，1984年10月31日。
[28]公安部关于改进城市户籍管理的通知，2000年。
[29]据2001年12月4日北京电视台报导，北京市取消了招工中的户口限制，并给予年纳税额在100万元以上的外地来京投资的业主以正式北京户口。
[30]“盲流”一词本身就是一个侮辱人格、侵犯人权的名词，他们的人身权利得不到任何保障，而对他们实行抓捕、遣返的办法与对待罪犯无异。“中评网”曾就广州苏萍事件对此做过深入的讨论，参见“中评网”2000年8月份“法制天地”栏目各期。
[31]《香港商报》2印1年11月29日以“粤外来工子女就学叹难”为题，报导了这一问题。
[32]即以第二轮土地承包面积作为计税面积，以1998年前5年平均粮食单产作为计税单产，以7％为地区差别比例税率上限，以国家粮食收购保护价为计税价格，确定农户的农业税应纳税额；
并以农业税的20％为上限征收农业税附加，作为村提留；
农业税和农业税附加一定几年不变，其由粮站在农民售粮时代扣。
[33]这里，村级组织收入的减少，仅指原有的村提留与现今的农业税附加之间的差额；
如果考虑到原来乡统筹中返还给村级的收入（按照规定，“乡统筹费属于集体经济组织范围内全体农民所有，主要用于本乡民办公助事业”），收入减少的幅度更大。显然，税费改革方案体现出偏重乡镇利益而侵占村级组织利益的情形。
[34]“六套班子”是指乡政府、党委、纪检、人大、政协和武装部，在行政序列上属于“正乡级”：“七所”包括财政、税务、公安（法院、检察院）、工商、交通、卫生（含检疫）和粮管所等部门：“八站”包括农技、水利、种子、植保、农机、畜牧（兽医）、食品、渔业（水产）等。
[35]关于私人物品与公共物品帕累托最优配置的萨缪尔森条件，请参阅缪勒（1992，ch.3）。
参考文献略（中经网）
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