高新军：农村税费改革：热点问题冷思考

　　(一)

　　为了探索减轻农民负担的治本之策，规范农村税费征收，从2000年开始，安徽省在前几年试点的基础上，开始在全省范围内进行农村的税费改革。几乎与此同时，如同前几年对粮食流通体制的改革的争论一样，对这一热点问题的争议也越来越大。

　　支持者认为这一以“减轻、规范、稳定”为宗旨的农村税费改革是我国继土地改革、家庭联产承包责任制之后的农村的第三次革命，它在较短的时间内，使安徽省农民总的税费负担减少了11.64亿元，减幅达23.6%，人均33.9元，使农民对自己承担的税费由“糊涂帐”变成了“明白帐”，国家、集农民之间的分配关系明显规范，推动了乡镇机构改革、干部人事制度改革和农村教育制度改革，把广大乡村干部从上门催帐要款中解脱出来，干群关系明显改善，维护了农村社会政治的稳定。

　　怀疑者认为，我国农村问题的解决是一个复杂、艰巨和长期的过程，不可能一蹴而就，更不可能指望用农村税费改革对农村的所有问题“毕其功于一役”。由于税费改革是对农村中生产关系和利益分配格局的一次重大调整，它将触及我国农村中的深层次矛盾，使我国农村的各种矛盾浮出水面，尖锐地摆在人们的面前。从目前试点和执行的情况来看，距离我们所要达到的目的均有很大的差距。其中尤以乡村两级可支配收入剧减，致使其提供公共产品和公共服务的能力大幅萎缩，基层干部的工作积极性下降，已严重危及我国农村基础教育和计划生育两项重要工作的进行。而农民负担从价值上讲是减下来了，但由于粮食收购价格下降，从实物上讲，农民负担不仅没有降，有的地方反而上升了。

　　带着这样的疑问，我们对安徽省淮北市的一些地方进行了实地调查和座谈。在调查和座谈中，我们发现，县乡两级干部们反映的情况似乎印正了怀疑者的观点。

　　濉溪县白善镇党委副书记兼财政所所长刘光荣：白善镇的税费改革是从1995年开始搞的。税费合一征实，午季一次征收。从1999年开始按省里批准的统一方案进行。这两年农民交税较好，无尾欠，但乡镇财政太困难了。白善镇2000年财政收入比1997年减收300多万元，在职在编人员工资只能发工资单的前4项（基础工资、级别、职务、工龄），占总工资的70%，其他各种补助和补贴就没有了。这样，干部的工资从720元降到了510元。领工资的主要是教师，他们的工资占了乡镇财政支出的70%以上。税费改革后，表面看农民是减负了，但农民认为，1997年小麦的收购价是0.725/斤，到了2000年，农民交的粮食数并没有减少，因为粮食的收购价下来了。所以，这叫作“农民没少交、村里没多留、镇里没多要、县里没多收”。而且，农民种地的成本提高了，化肥、农药、汽油、种子、浇水的成本都上升了。所以总体来看，农民负担并未减少。实际上，要想通过费改税使农民致富是不行的，也是行不通的。

　　另一方面，农业税“依法据实征收”无法实现。淮北市航测有耕地280万亩，土地部门统计有230万亩，实际纳税面积只有199万亩。由于省里强调以“二轮承包数”为准，不准按实测数计算，所以基础不准，无法据实征收。而且常产计算也有框框，即不能超过1997年的负担，超过了，就必须把常产降下来。但1997年的农民负担是不一样的，有130元、150元、200元的等等，不超过，过去农民负担轻的反而吃亏了。要知道，农民纯收入的数量是不准的。从1998年费改税至今，白善镇的实际农民纯收入没有增加，农民盖房子、购买农机具大都在1995年以前，这几年就买不起了。现在村镇没有钱，就只能通过“一事一议”再从农民那里收钱。濉溪县的南坪镇列了18个再收费项目，主要是各级的达标项目，如挖沟、植树、孕检、订报等。费改税的第一年，濉溪县24个乡镇就有6个要再收费，我想，以后会越来越多。

　　淮北市农委副主任、农村税费改革办公室副主任盛林：在费改税的问题上，中央的目的、乡村两级干部的认识、农民的认识是不一致的。总的来说，中央和农民比较积极，县乡村干部抵触情绪较大。这里主要牵涉到税费改革后乡村两级的巨额负债和收入剧减问题。现在淮北市每个乡镇平均负债320万元，每个村平均负债92万元。还有更多的，南坪镇就负债2000多万元。费改税后，镇村两级的收入锐减。段园镇22个行政村，以前每个村每年有3万元的三提五统，费改税后，每村每年只能收到7643.5元，连干部的工资也发不出来。乡镇财政在改革后也只能保8个月的开支，剩下的4个月就只能是借款和寅吃卯粮来解决了。在这种情况下，对教育的投资只能是画饼充饥。

　　对于农村税费改革，可以说县乡村三级干部都有意见。但如果这批人不努力工作，农村的基础工作就瘫痪了。象村一级的干部，书记每年的报酬就是1500-2000元，而小学教师的年收入则在5000-6000元，差距很大。要是这样的收入还保证不了，他们的工作积极性就肯定不会高。但现在吃财政饭的人也确实太多了。象白善镇，编制37人，但拿工资的有760人，其中离退休的有200人，其他是教师，七所八站也有30人。这么庞大的吃财政的队伍，叫农民怎么负担得起。所以，这种改革要小步快走，自下而上，要多听听村镇干部的意见，由他们充分发挥创造精神。

　　淮北市农税科科长仲杰：现在粮食的收购价高于市场价，但低于纳税价。收购价是0.50元/斤，税价是0.61元/斤（纳税折粮）。所以，1斤粮按税价就不到1斤了。而市场价就更低了，只有0.43元/斤。这就迫使农民要多交粮，所以，2000年同1997年相比，农民的价值负担是减轻了，但实物负担并没有减轻，有的反而加重了。现在粮食的收购款要求封闭运行，但实际上没有封住。粮食贩子往往和粮站的某些人勾结起来，发粮食财。粮贩以每斤0.41-0.43元的低价从农民那里收来小麦，再以0.49-0.50元的价格卖给粮站,从中渔利。所以出现了“敞开收购敞不开，封闭运行封不住，顺价销售顺不出，财政负担在加重”的局面。如果粮食市场放开了，粮价会慢慢上升的，农业的产业结构也相应地跟着调整。

　　淮北市濉溪县五沟镇书记周贤义、镇长李长立：五沟镇面积111平方公里，人口5.5万人，28个行政村，220个村民小组，纳税耕地87988亩，实有耕地10万亩。费改税以后，农民负担2000年比1997年减少了170多万元，人均减少30多元。但费改税后也给村镇财政的正常运转带来巨大困难。现在五沟镇一年可用财力330万元，可全年光发工资就需要500万元，再加上招待、研修等公务支出，一年共需550万元，缺口220万元。村级也是有的可发点工资，有的则不行。再加上农业税不可能全额收足，如困难户、拒交的钉子户、粮食歉收、或卖不掉粮等情况，农业税就收不上来，这就更拉大了镇财政的缺口，几乎没有机动财力。办公益事业，村里可有一事一议，但规定每人每年不得超过15元，2000口人的村一年也只有3万元，所以只能解决些小问题，象修学校这样的事就办不了了。而镇里就连一事一议的权利也没有。1999年五沟镇有108间学校危房，现在已上升到160多间危房。界沟初中500多名学生，54间房全是三级以上的危房。2000年镇里想方设法拨了几千元整修了一些墙体开裂、漏雨、露天的学校危房，但镇里没有财力对学校的危房进行全面整修。今年，我们从濉溪县争取到了转移支付教育扶贫款60万元中的1/3， 20万元，但还是杯水车薪。五沟镇地处边远地区，教师不仅少，而且留不住，镇里只好聘用临时教师。今年曾下决心增加十几名教师，但工资又成问题。

　　由于没钱，大型水利工程没法搞了。由于粮价下降，农民也没有挣到更多的钱。国务院按保护价敞开收购余粮成了画饼充饥。五沟镇今年小麦丰收，有1200万斤的余粮要卖，可我们的粮站只有400万斤的仓容，所以问题非常严重。粮食卖不掉，不仅会使粮食贩子从中渔利，而且也直接影响了村镇的财政收入。

　　对于目前这220万元的财政缺口，我们采取的办法一是工资少发100万；
二是加强农业税征收力度，增收60万；
三是争取上级的转移支付，2000年争取到了74万；
四是压缩开支，节约40万。现在我们是“能不办的一定不办；
可办可不办的尽量不办；
能缓办的一定缓办；
即使是切实需要办的，也要考虑农民的承受能力”。现在的费改税的宣传政策就是，宁可少办事，也不能增加农民负担。其实，我们村镇干部都面临着是“摘帽”还是“进号”的两难选择。多收费就要被摘掉乌纱帽；
但学校危房一旦倒了，学生出现伤亡，领导就要进班房。

　　从现在的情况看，以下问题不解决，我们的基层政权就有垮掉的危险。一是村镇的债务怎么办。现在每个村都有几十万元的债务，乡镇就更多了。二是学校谁来建，经费从哪里来。三是公益事业谁来管，如修路、农田水利建设。四是粮食仓容要扩大，五沟镇就少了700万斤的仓容。五是征税费用如何解决，因为向农民征税的难度非常大。六是对占农户1/10的优抚对象，如五保户、残疾人、军烈属，优抚的资金缺口谁来补。

　　其实，类似的困难和问题我们还可以讲出很多。在下面的调查和座谈中，不少基层干部真切地告诉我们，如不对目前的政策进行调整，不出3年，农村基层政权就真要垮掉了。农村乱收费的扳子不能都打在村镇干部身上。我们想，除去由于利益调整所产生的一些抵触情绪，基层的干部至少说出了一个事实：即农村税费改革的成功与否，主要取决于与税费改革相关的配套改革和事权划分是否到位。

　　以农村的基础教育为例，税费改革前，农村义务教育经费主要来源于三个方面：财政拨款（乡级财政）、教育费附加（向农民收取的“三提五统”中的一项）和教育集资。由于乡级财政薄弱，后二者实际成为农村义务教育经费的主渠道。近年来，安徽省这两项经费每年共约11亿元。改革后，这11亿元没有了。亏空从哪里补偿？按照要求，改革后义务教育经费应从财政预算中安排，但实际上，税费改革的初衷即是减轻农民负担，杜绝乡镇不合理的收费，乡镇财政原来就没钱投入教育，现在更没有钱了。据了解，2000年安徽全省乡镇可用财力约46亿元，而当年全省乡镇财政供给的66万多人工资额即达49.5亿元，根本没钱投入其他领域。

　　其实这里问题的结症不在于税费改革，而在于中央、省、市（地）、县、乡镇各级之间的财权和事权划分不合理，地方财政收入太少，而负责的事务却太多。据国务院发展研究中心的一项调查，目前我国义务教育的投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，而中央负担的仅有2%左右。据此有人建议，合理的支出比例应是中央、省地、县各占1/3。与此相适应，将农村义务教育的办学经费和管理权全部由县级政府管理，将此事权从乡镇一级政府中剥离。这样才能从根本上解决问题。

　　可喜的是，在安徽省希望中央财政一次性补助50亿元，才能把农村义务教育和乡镇、村级机构当前已成燃眉之急的困难适当缓解一下的时候，财政部的转移支付及时地到了位。2001年6月份，有着安徽省因为费改税而面临严重困难背景的全国基础教育会议在北京召开，会议首次确立了义务教育实行“分级负责、分级管理、以县为主”的方针，且明确规定，农村中小学教师工资由县级财政负担。

　　如何提高村镇两级组织的运行效率，降低运行成本，建立廉洁高效的政府机构，使生产关系更加适应生产力的发展，本身就与税费改革密切相关，也是农村税费改革所要达到的目的之一。但这绝不是靠简单硬性减人和少发工资就可以做到的。对于这一点，起码可以说，它与调整农业产业结构，发展村镇企业，壮大村镇经济实力是分不开的。同时，要想村镇组织的运行在公平、公正、公开、透明、使民众得以参与和监督的状态下进行，不断加强基层的民主政治建设也是必不可少的。在机构改革中，减人是非常困难的。尤其在经济不发达地区更是如此。经济不发达，提供给社会的就业机会就少，所以但凡有点门路的人无不往旱涝保收的政府机关里钻，所以，越是经济不发达的地区，政府机构人浮于事的现象就越严重。而这种现象反过来又加重了农民的负担，阻碍着廉洁高效的政府的逐步建立。这几乎是一个恶性循环。我们在淮北市的某些乡镇碰到的正是这种情况。农村税费改革给打破这个循环提供了一个契机，但仅靠此是决不可能达到目的的。因此，可以说，大力发展村镇经济，加快调整农业产业结构，以及不断加强基层民主政治建设起码是保证农村税费改革顺利进行的条件。(点击此处阅读下一页)

　　(二)

　　税费改革和农村基层面临的问题是客观存在的，虽然与国家的宏观政策影响，粮食生产成本不断提高，粮价不断下滑，乡镇企业普遍不景气，债务偿还到了高峰期，集体经济积累困难有着重要关系，但从税费改革的自身看，也有诸多应该完善和改革的方面。一是税收政策不完善的问题，诸如税率的合理性问题；
纳税土地面积误差较大，造成新的“有地无税，有税无地”现象，使据实征收，据而不实；
农业税尾欠追缴无措；
“一事一议”规范性不强，难以操作。同时，上限封定过低、过死等。二是改革滞后。如乡镇机构改革不彻底，相当一部分流于形式，该减的没有减下来，该堵的源头没堵住；
乡镇村的区域划分不合理，规模偏小；
相关部门改革不到位，缺乏服务基层意识，使有些行政行为转化为有偿服务，变相加重了农民负担；
现行农村教育体制亟待改革，没有根本体现国家义务教育的性质；
粮食购销体制和财政体制的缺陷。三是农村税费改革的监督机制不健全。对税收中有些乡镇在原标准上有突破、或变相加重农民负担的行为，缺乏有效监督和约束，往往仅靠突击性检查或暗访，这样只能发现部分明显问题.对于条条的干涉或自行开口还缺乏约束。

　　针对农村税费改革中出现的新问题，是在改革中完善，还是暂停试点，国务院于2001年3月24日发出了《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》。安徽省也在总结1年试点经验的基础上，针对税费改革中出现的新矛盾、新问题，按照中央的整体方针，提出了2001年农村税费改革 “巩固、完善、规范、配套” 的指导思想。我们认为，要想使我国税费改革顺利进行下去，今后必须特别注意以下一些问题。

　　第一，目前安徽试点农村村镇县干部对此存在不少认识问题。我们在下面调查时就听到了许多。概括起来，一是认为税费改革自上而下的推行说明可能是个别领导人的意志使然，没有群众基础。二是对税费改革期望过高，对农村税费改革的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，希望一步到位，各方利益都能维护。三是把农村税费改革过程中出现的问题都看成是税改本身带来的问题。四是对出现的新情况、新矛盾、新问题一筹莫展，有等、靠、要思想。这些情况说明，一方面思想发动必须贯穿于税费改革的全过程，另一方面也说明我们在转轨的制度安排上，也存在一些问题。例如，税改政策的一刀切和完全靠行政力量，以“摘帽”相威胁来推行税改工作，给人一种以计划经济的办法推行经济改革的印象。

　　第二，适当调整和完善一些目前已被实践证明明显不符合实际的农村税费改革政策。例如在严格控制农民负担不超过1997年的整体水平，总体税率不超过8.4%的前提下,适当增加一些弹性,给地方一定的自主权。又如，核实地亩，合理确定常产和计税面积，是据实征收的基础，市、县、乡的涉农部门和土地管理部门有责任摸清土地基数，准确测定实际耕地数额，建立土地管理档案动态管理制度，彻底解决计税土地不实问题。还有如完善农业特产税政策，适当调整农业特产税目、税率和征收环节。在不增加农民负担的前提下，妥善解决村级干部报酬、村办公经费、五保户供养三项费用的缺口，和取消统一规定的“两工”后出现的问题，等等。

　　第三，精心组织实施，坚定不移地推进各项配套改革。这包括改革乡镇行政体制，转变政府职能。改变乡镇人权在上，事权在下；
管理在上，供养在下的状况，实行严格的“定岗、定编、定员”制度，压缩财政供养人员。适当撤并小乡镇，合并小村以减少乡村干部补贴人数和补贴标准。改革农村教育体制，优化教育资源配置，合理调整农村中小学布局，形成规模效益。改革粮食购销体制，适当放开粮价，国家对农业的补贴由贴粮改变为补地。在村级的“一事一议”中，要充分发挥村民自治组织民主决策和民主监督的作用，并将安徽省规定每人每年不超过15元的限额适当提高为18-20元。

　　第四，农村税费改革中，一方面要建立有效的农民负担监督机制，使农业税征管法制化；
另一方面也要逐步清理乡村债权、债务，为农村税费改革消除障碍。由于税改后乡镇财力匮乏，资金缺口大，配套改革措施一时难以到位，加之部门利益刚性，开口子增加农民负担的现象时有发生。所以，税费改革中农民负担监督和农业税征管都必须进入法制化轨道，成为依法治村的重要组成部分。解决农村债务是一个高难度的问题。这不仅因为它数额大，而且形成复杂，有的就是一笔糊涂帐。对这个问题，只能统筹解决。当务之急是防止现有村镇的进一步负债，搞好财务管理。对于旧帐就只能弄清债权、债务的数额、性质及成因，进行分类处理，区别对待，并制定切实可行的化解计划。

　　（三）

　　农村税费改革作为由计划经济向市场经济转型时农村分配关系的重大调整，是一项涉及面广、比较复杂的系统工程，而且由于多年的积淀，一些深层问题必然显现出来，有些问题暂时还难以解决到位，但的确值得我们从理论和政策层面深思。

　　1． 关于对农业税性质的定位

　　这次农村税费改革的主要目的是减轻农民负担，规范税收征管。因而并未对农业税的性质作具体考究。从资源占用上可作为资源税，从常产定位和税率上可作为所得税，从税收征管的目的和征管程序上可称为综合税。由此也涉及到税率标准的依据，总体负担不超过1997年的水平。而1997年的负担水平本身就缺乏依据。为此，不论从税收理论还是税收政策上都应该给农业税一个准确的定位。在目前的试点中或今后全面铺开的过渡阶段还可以以综合税过渡。待条件成熟则应将税目明确分开。否则，农民虽然按地亩和税率明明白白交税，但交的什么税仍然不明不白。

　　2． 关于农业税的用途和流向

　　税费改革后，农业税的主要用途是作为乡镇财政供养人员的工资、办公经费及其他公益事业花费。在安徽，农业税是相当一部分乡镇财政收入的主要来源。按目前的税收水平，大多数乡镇财政只能是吃饭财政，其他支出则形成资金缺口。但税费改革规定农业税是一定5年不变，这就造成了如下困境：至少在5年内，乡镇财政的增长十分困难。而同时，财政供养的人员不可能大幅减少，乡镇机关缩减的人员还不如教师应增的人数多。现在的问题是，占乡镇财政供养人员75-80%的中小学教师，是否天然就应该由农民来供养。在城市，连街道居委会工作人员的工资和办公费也不是由居民来分摊的，而是由政府财政总体供养的，更何况中小学教师了。从投入产出的角度看，农民对教育的投入基本上得不到最终的回报。因此，必须从宏观上将农村税收全面纳入国家财政收支的预算体系，将全部公共产品的使用、公益事业的发展、甚至村级三项费用全面纳入国家预算。

　　3． 关于国民待遇（村民与市民）

　　造成农民负担之重达到不可承受的程度，并非完全由于计划经济向市场经济的转轨，而恰恰是违背了市场经济主体平等的准入法则，形成的对农民的歧视待遇。这种市民和农民的不平等的例子俯拾即是。如农民承担乡镇国家公职人员的工资及办公费、教育费、农村基本建设费、民兵训练、优抚计生等费用，承受着工农业产品剪刀差，连农民进城也要增容费，以及其他名目繁多的手续费。市场经济是平等竞争的经济，市场主体不论是法人还是个人都是平等的市场竞争者，按照市场经济的法则和国民待遇的原则，凡是农民和市民的不平等之处均属农民的额外负担。我国即将加入WTO，按WTO的法则，不同国家的国民在同一国家享受的商品和服务要遵守国民待遇原则，那么同一个国家的国民在同一市场上却不能享受同等国民待遇，何以与国际惯例接轨？这一问题虽然不是农村税费改革所能完全涵盖，但至少存在村民与市民的税赋不公。

　　4． 关于土地流转

　　随着农民温饱问题的解决和基本步入小康社会，农业生产资料的市场化进程的加快，土地作为社会保障功能的作用呈弱化趋势，其作为生产资料的功能的趋势则越来越强化。土地承包经营权的社会化、市场化、价值化的趋势也将强化。事实上，土地在不同的承包经营者之间的流转，越来越多地成为一种市场行为。它打破了行政区域和所有制的界限，但同时也提出了一个与土地承包经营权相对应的纳税义务问题。目前，土地承包经营权的流转与纳税义务的履行比较复杂，由此产生的债权和债务的纠纷时有发生，从而形成了农业税征收中的一个焦点问题。因此，如何在政策上确定土地承包权的转让和农业税缴纳义务的统一性，也是一个值得研究的问题。

　　5． 关于减负与致富

　　推行农村税费改革的初衷是减轻农民的负担。减负可以增收，但不必然致富。节流只是缓冲，并不必然开源。精简机构、压缩人员、堵住漏洞、转移支付，只是节流，但要真正使农民富起来，使农村强起来，使乡镇兴起来，仅靠农村税费改革减掉农民每年30-50元的负担是远远不够的。所以，期望靠一个农村税费改革就能把中国农村带入现代化也是不现实的。事实上，富裕起来的农村对国家的贡献，对公益事业的投入，远比不发达地区农民承受的负担大得多。如何使欠发达地区的农民富裕起来，仍旧是一个沉重的话题。例如，农业产业结构的调整在先行展开的部分地区短期有效，当这种调整成为普遍性时，先行的优势便消失了。如果农民不能随市场的变动而及时继续调整自己的经营行为，那么其以前的调整甚至会变成一种负担。而这恰恰是落后地区农民最缺乏的一种素质。又如，离土不离乡的乡镇企业在欠发达地区成功者甚少，而“背了债务、废了资源、占了耕地、腐了干部”的不在少数，其教训是沉痛的。看来，村镇企业的发展主要靠政府推动和运作弊大于利，如何在政府的引导下，由民间来操作，在不发达地区不论对干部还是农民，都还是一件需要学习和逐步探索的事情。再如，农村劳动力向城市转移，可以优化劳动力资源的配置，但就目前情况来看，城市的吸纳能力也是有限的，不如掉过头来发展小城镇建设，可能更能解决问题。上述途径对个案都是有效的，就整体而言，则应因地制宜，多管齐下，才能显现出整体的效果。毋庸讳言，由于中国庞大的农民基数，这一过程会是漫长而艰巨的。

　　农村税费改革是一项涉及国家税收制度、财政制度、农村分配制度、农村经济体制等多方面的、复杂的、艰巨的、全方位的深刻变革。但它不可能使我们对农村的问题“毕其功于一役”，而毋宁是我们解决农村深层次问题的一个很好的切入点。这一改革初期所起到的减轻农民负担的作用只是“扬汤止沸”，要解决深层次问题，就必须“釜底抽薪”，这是一个包括城市改革在内的各种配套改革同时并进的艰难的、长期的过程。

　　来源:《经济社会体制比较》

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