刘军宁：中国政治体制改革——党内民主，抑或宪政民主？

　　以党内民主取代总体政治体制改革的“党内民主论”是受到追捧最多的政改思路之一。把党内民主当作中国政治体制改革首要选项不能过于乐观，但是中国若能出现任何符合宪政民主而不是民主集中制的党内民主化改革都值得欢迎，中国政治改革的唯一目标只能是宪政民主政体，而不是其他。

　　中国的政治向何处去？中国的政治体制向何处去？这是日益迫近的中国政体变革首先要回答的问题。改革政体的必要性，几乎是朝野关于政治变革的唯一共识，这表现在“政治体制改革”成了各界都愿意接受的口号。至于政体应该如何改革，大家则各执一端。分歧是从多个线索展开的：如关于渐进改革与激进改革的争论，关于加强中央集权与联邦主义多中心的争论，关于存量改革与增量改革的争论，关于党内民主与宪政民主的争论。其中，以党内民主取代总体政治体制改革的“党内民主论”是受到追捧最多的政改思路之一，有人甚至认为，“党内民主”是迄今为止所出现的各种中国问题解决方案中最具可行性、因而最有前景的政改之路。

　　什么是党内民主？宪政民主的观点

　　由于意识到在中国实行多党民主的阻力太大，很多人主张先行党内民主，在执政党内部先民主起来，然后扩散到党外。然而，党内民主从来就不是一种政体类型，而不论这个政党的政治份量有多重。党内民主充其量只是一个政党的体制，不是一个国家的体制。所以，任何把党内民主当作国家政治体制改革的目标，都是答偏了问题，或者说，都没有给问题提出正面的答案。

　　在现代自由民主政治中，党内民主是其基本组成部分。政党的民主化也是政治民主化的一个重要环节。要衡量党内民主，第一条就要看党的领导人是如何产生的，是由某个人或小团体指定的，还是通过公开的、充分竞争的、公平的选举产生的？如果是由指定的或秘密协商的方式产生的，这种做法肯定是不民主的。在党内民主之下，不仅最高一级领导人，而且地方的政党领导人也以民主方式产生，即通过公平的、自由的、竞争性的选举来产生，而不是由党的最高领导人或由政党组织部门任命来产生的。可见，党内是否有公开、健康、透明的政治竞争，是衡量党内民主的第一个尺度。

　　实现党内民主，必须建立一套民主的党内权力结构，即党的内部组织结构的民主化。换句话说，党内民主要求党内的权力构成是由下至上、以民主程序逐级授权形成的。党的最高领导层在全党之下，而不是在全党之上。党内民主没有党中央：中央的存在意味着权力结构是由上至下的、由核心到外围的。中央集权的政党体制是不民主的。党内民主应该落实在民主上，而不是在集中上。

　　党内民主同样应该体现在党组织的发展方式上。按照通常理解，松散的组织是没有战斗力的。然而（尤其是形式上）严密的组织与民主政治是相冲突的。民主的政党，其组织纪律性不能太强。通常的情形是，外部民主越少，内部纪律（至少在形式上）就越严。

　　衡量政党组织的发展方式民主与否，有一个重要尺度，这就是看，发展党员是由个人自主决定的，还是被决定的。自主入党权是党员和公民的一项重要的民主权利。党员对党忠诚度也不是靠纪律与惩罚或是分利赢得的。一个民主的政党应该是让党员享受充分自由的政党。民主的政党中，“分裂”、“叛党”不应该再是一个政治和法律罪名。因为公民有选择和组织不同政党的权利与自由。党员公民所享有的公民权利高于其对执政党所承担的义务。易而言之，党员的义务不应该侵害到公民所享有的公民基本权利。

　　民主的政党应该是在宪法与法律之下活动的政党。执政党的财政与国家的财政是否彻底分离是衡量一个国家和一个政党是否民主的一个重要的经验尺度。民主的政党不仅意味着党政分开，而且意味着政党与司法的分开，政党与资本（商业）的分开。由此可见，在宪政民主政体之下，党内民主和民主的政党是有其特定的内涵的。

　　什么是党内民主？民主集中制的观点

　　上面只是关于党内民主的一种自由主义的理解，这种理解在中国影响甚小。相反在中国，对党内民主的主流理解是民主集中制。

　　民主集中制指的是什么呢？指的就是着名的“四大服从”。

　　1938年，毛泽东在中共六届六中全会上说：“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。”1945年党的七大，毛泽东就指出新中国的政府要实行民主集中制。1954年颁布的宪法，第一次把民主集中制写了进去，指出民主集中制不仅党要遵守，政府也要遵守。邓小平在1992年规定，民主集中制是党和国家的根本组织制度，是最合理的、最好的制度，永远不能丢。十四届四中全会《决定》指出：“党在全国执政以后，把这种制度运用于政权建设，在国家机构中实行民主集中制的原则。”2002年江泽民在十六大报告中说：“全党同志必须自觉坚持个人服从组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党服从党的全国代表大会和中央委员会的原则”。胡锦涛在执政之后也一再重申要坚持和健全民主集中制。

　　民主集中制与目前的中国党和国家的领导体制是什么关系？官方的解释是：民主集中制是“我们党和国家的根本组织制度和领导制度，也是我们党最重要的组织纪律和政治纪律。从作风建设上讲，民主集中制是加强和改进作风建设的根本制度保证，民主集中制的贯彻执行情况，也是我们党的领导作风的具体表现。”（仲祖文：“正确执行民主集中制，努力创造生动活泼的政治局面”，《人民日报》2001年11月1日第一版，“仲祖文”意思是代表中组部立场的文章。）

　　很多人可能觉得，在改革开放二十多年后的今天，“民主集中制”是一个过时的话题，笔者也曾试图“淡化”民主集中制，然而，上面这篇代表官方立场的文章提醒人们，即使在今天，民主集中制对中共的重要性，不仅没有下降，而且还要进一步强化。

　　显而易见，民主集中制的精髓在于服从，而且是无条件的服从。“四个服从”中最重要的是全党服从中央，而中央又是以最高领导人为首的。如何实行民主集中制呢？这篇文章提供的操作办法是：“党要领导和支持人民掌管国家权力，……各级党委一方面要发挥总揽全局、协调各方的核心领导作用，另一方面又要通过科学化、规范化、制度化的机制，加强对人大、政府、政协、人民团体的领导。”这就是说“正确”执行民主集中制的关键，就是坚持和强化中共对一切人和一切领域的领导。在民主集中制下，最终都由领导说了算，民众充其量只有被徵询意见的份。

　　从中共官方的界定和中共多年的政治实践来看，民主集中制的本质是集中，而不是民主。不仅是一般意义上的集中，而且是绝对的、无条件的集中。改革开放以来，中国共产党已经放弃了那么多至关重要的原则（如计划经济、公有制、农村的集体化等），就是坚决不肯放弃民主集中制。正是依赖这一制度，将原本属于公民个人的权力集中起来，并在民主集中制的作用下，顺理成章地集中到最高领导人和各级党委书记的手中。一切由党委书记领导，一切由行政领导负责，从而确保权力与责任的彻底分离。

　　从民主集中制在实践过程中的历史纪录来看，民主集中制的历史是一部灾难史。把一党独裁制变成一人独裁制。民主集中制的专利所有者是俄共的鼻祖列宁等人。后来被斯大林、毛泽东运用到炉火纯青的地步。他们以“党内民主”的名义，并通过民主集中制建立一党专制，并最终落实为个人独裁。“民主集中制”根本就没有民主，只有专政，这是为历史的经验一再证明了的事实。

　　李慎之先生生前曾谈及他对民主集中制的认识过程：“‘集中指导下的民主，民主基础上的集中’，多辩证！好像比资产阶级的三权分立更加‘合理’，也比孙中山主张的‘人民有权’、‘政府有能’更为‘简洁’。可怜从来没有过民主经验的中国人，只要在文字上掉一个花枪，就连专制与民主都分不出来了。只有后来尝试了几十年无产阶级专政的滋味才悟到，它实际上根本谈不上有什么民主可言，于是才认识到康生所说的‘民主集中制，集中是主要的，民主不过是一个形容词而已’，乃是大实话。”

　　知识界有人说，民主集中制是一项好制度，只是常常没有被执行好。但是，民主集中制根本就不是一个能够执行好的制度，因为它的本质有问题。这项制度，不论怎么执行都落实在集中而不是民主上。只要是民主集中制，也就没有好坏之分。另一方面，民主集中制对共产党当然有无比的优越性。民主集中制的作用是确保党执政地位永远不受挑战，确保党的最高领导人的权力永远不受制约。它的优越之处还在于，即便是在作为一切权力之集大成者的最高领导核心犯了大错或决策造成了全国性的灾难，他还是可以名正言顺地继续集大权于一身。民主集中制所带来的是权力无条件的绝对集中，并为后帝制时代的新式中央极权大一统提供充分的理论基础和制度安排。

　　有待回答的问题

　　上面的官方立场表明，党内民主就是民主集中制。有人可能会说，这样的理解不等于理论界对党内民主的理解。2002年中共党庆前夕，《求实》杂志发表的一篇文章被认为是象徵着胡锦涛要启动以党内民主为核心的政治体制改革。这篇文章题为“以党内民主推动人民民主”，在媒体与党内民主派那里赢得了许多掌声。该文作者便是中央党校和中央社会主义学院的理论家。他们是怎样理解党内民主呢？文章中写道：“以党内民主推进人民民主，是由党内民主与人民民主内在的统一性、关联性和互动性决定的。党内民主和人民民主……都必须坚持党的领导地位和社会主义的根本政治制度，两者都贯彻民主集中制的基本原则。”这样的党内民主是党内民主派所要的党内民主吗？我没有见到党内民主派对党内民主的这一基调表示异议。根据这篇文章，党内民主所对应的是人民民主，而不是宪政民主。党内民主能否推进人民民主不得而知。因为世界上还没有出现过一个叫作“人民民主”的政体。

　　在上述两种党内民主的观点中，党内民主派必须有一个抉择。以下问题必须得到回答：

　　如果中国已经是“人民民主”，为什么没有党内民主？如果党内民主仍然停留在目标阶段，没有党内民主的推进，中国又如何称得上是宪政民主？

　　官方对党内民主的正统解释是：民主集中制。主张党内民主的民间人士认同这种观点吗？以民主集中制为尺度的党内民主已经存在八十多年了，又何必把它当作尚未实现的目标？

　　如果民间的党内民主派认同的是按照自由主义民主观所认定的“党内民主”，中国没有自由民主的国家体制，这样的“党内民主”又如何生根？

　　如果民间的党内民主派认同的是由执政党来制定并实施的宪法，这样的事情，从上个世纪五十年代以来执政党就制定了四部宪法，修改了若干次宪法，党主立宪，很多年前就实现了。又何必到此时才把它列为政体改革的目标？

　　像强化本没有司法权的各级纪律检查委员会的权力是朝向党内民主的改革吗？加强非司法机关的司法权是增进法治，还是瓦解法治？

　　像把党的代表大会变成常任制是迈向党内民主的改革吗？其结果是导致各级权力的钟摆进一步指向各级人大，还是指向各级党组织？

　　如果“党内民主”的实质就是“民主集中制”，就是把一切权力集中到最高领导（人）那里，就是全社会对最高领导（人）的无条件服从，这样的“党内民主”还应该是中国政治改革的目标和中国民主化的先声吗？对一些真心期待中共党内民主的人来说，不妨把“民主集中制”看作是真假“党内民主”的分水岭。什么时候“民主集中制”遭到抛弃，“党内民主”就或许有了希望，中国的民主化也就露出了曙光。

　　党内民主派都把党内民主的希望寄托在党内最高领导人采行党内民主的“决心、胸襟和气魄”上。如果这样的党内民主就是民主集中制，领导人的这种“决心、胸襟和气魄”早就毫无保留地展现出来了。如果党内民主指的是现代多党政治之下的党内民主，则尚未见到有任何“决心、胸襟和气魄”的展现。更多表现出来的是自我巩固权力和扩张权力，同时严厉节制民权的强大动力。如果党内民主完全寄希望于个别人的良心发现上，其实现的几率有多大？ 　　对党内民主，我曾经有几点断言：第一，党内民主在中国难以行得通，是因为“变革不可能从控制最严的地方开始”这一政治规律。至少到目前为止，中国的案例还没有推翻这一规律。第二，党内民主，不论多么美妙，都不能替代整个政体体制的变革，理由很简单，党内民主不是政体，而且百分之九十五以上的中国公民不是中共党员。党员得到民主不能代替非党员公民得到民主。将中国政改与党内民主联系起来，把党内民主看成是一个改革方向，表面上看起来很容易，其实难度是很大的，因为任何改革都不会从自己有效控制的地方开始，改革只会出现在权力控制薄弱的地方，不会出现在控制严密的地方。共产党组织是党控制最严密的地方，很难想像改革会从控制最有效、最严密的地方开始。而该党党员首要义务就是一切服从组织。在执政党之外，我们也看不到有足够强大的政改压力。所以，党内民主作为政改的一个选项，只能是压力累积和控制衰减的结果，而不是现行启动政改的动因。

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