林鸿潮：警惕扬汤止沸变成火上浇油

　　如果有一天我去上访了，我的朋友们大可不必感到惊讶，或者怀疑我正在居心叵测地制造什么新闻——要知道博士上访早有人在，这样的新闻早已轮不到我来制造了，我相信，甚至没有一位记者愿意为我在社会新闻中挤出一百个字的版面来。1992年的时候，江苏无锡某大学的刘卫民因举报同学侵占公物而被迫地与对方打了一架，事后被学校记一大过而失去了获得博士学位的资格，从而开始了他长达十数年的上访生活。1992年时候的博士想来是比今天值钱得多的，而刘的事迹上了报纸已经是2002年的事情了。话说回来，刘博士能够挺身保护公共财产，我也能；
刘博士可以跟人打一架，我也可以；
刘博士因遭受处分而丢掉学位，我若如此想必也难逃一劫；
刘博士可以上访；
我又为什么不可以！都是博士嘛——实事求是一点讲，都是博士生才对，因为还没有拿到学位。但是，刘博士上访能够上报纸，尽管是在事隔十年之后，我却未必能够，原因很简单，博士贬值了，博士上访的新闻价值也大大打了折扣。

　　这还不够。

　　刘博士上访十年，至今未被“捉拿”，而我若再不识趣地去效仿，却说不定就要受一受那身陷囹圄之苦了。若果真如此，我的朋友们便难免要为我打抱不平，多方设法斡旋——对此，我当然是要深表感激，涕零不已的，但我那时候仍然要劝一劝他们——其它法子是可以想的，但务必要绝了让我申请复议，甚至提起诉讼的念头才行。我绝非怀疑司法的不公，也决不怨恨警察的枉法，因为我深知，自己因为上访而被“捉拿”一事，很可能是罪有应得的，是因为扰乱公共秩序而被绳之于法而已，警察同志不过是秉公办事，依法拿人罢了，复议诉讼，何苦来着！

　　这当然绝非危言耸听，只要刚刚出炉不久的《治安管理处罚法》（草案）第六十四条在不久的将来被顺利通过了，以上假设就完全可能成为事实。

　　该草案第六十四条文曰：

　　“为维护国家重大活动期间的治安秩序，经县级公安机关批准，对具有下列情形之一的人员，可以责令其1日至15日不得离开指定住所或者其它场所；
擅自离开指定场所的，处10日以上15日以下的行政拘留：

　　（一） 邪教等非法组织的骨干分子策划组织聚积滋事的；

　　（二） 扬言实施放火、爆炸、投放危险物质或扬言实施其他危害公共安全犯罪行为的；

　　（三） 多次违法上访扰乱公共秩序，拒不听从劝阻的。

　　好一个“多次违法上访扰乱公共秩序”，上访户们从此可要注意了。以后当那些操着你们家乡口音的“大盖帽”们突然出现在你的面前意图“劫访”的时候，你可千万要乖乖就范才行，免得“拒不听从劝阻”，被“处10日以上15日以下的行政拘留”，到时候“旧仇未了，又添新恨”，可是大大的不划算呀！

　　当然，我并不愿意也不要意思就此埋没了立法者拟定这一条文时的良苦用心，上访之弊不可谓不重，其沉积的时间也不可谓不久，如此久积之重弊，又有谁不想治之而后快呢！信访制度确立之初确实出于领导人的一番美意，1950年中共中央成立办公厅秘书室，专职处理人民群众给中央领导同志的信函并接待上访群众，尔后各级国家权力机关、党政机关、司法机关、军事机关等均仿其例，便成立了信访部门，逐步发展到今天的规模。

　　从最初的信访机构名为“秘书室”便可以看出，信访制度定位于为领导人收集和传达民意，相当于一个秘书角色，其制度设计无疑也只能与这一功能相匹配。而时至今日，公民权利救济却成了信访的头号任务，民主监督、信息沟通的功能反居其次，信访制度的设计与其功能之间难以适应的矛盾就不免逐渐暴露，而许多奇怪的悖论也就在这一制度的身上慢慢呈现了出来，只要对它做一简单剖析，我们便可发现：首先，信访部门责重而权弱，它可以受理的问题与它能够处理的问题之间存在的巨大反差，便足以消磨掉它的全部权威；
其次，信访案件成因复杂而处理方式单一，一味的上传下达，“批批转转”，注定了它对自己所接手的大多数案件来说必然是无效的；
再次，意在疏导矛盾的信访本身却吸引、积聚了矛盾，公民与国家之间的矛盾通过逐级上访而逐级“上交”，最终汇聚到了中央，造成矛盾“进京”；
最后，上访看似经济廉价实则耗费无度，上访者为了从绝望中寻找些许希望，将巨大的财力、精力、时间掷入其中，为此倾家荡产，付出生命者不乏其人，而地方政府“劫访”工作的用度也实在甚为可观。

　　种种迹象表明，最高决策层已经注意到了改革信访的必要性并开始有所动作，今年8月中央建立信访“联席会议”制度意在处理重大群访事件即是一例。但此次《治安管理处罚法》（草案）将“多次违法上访扰乱公共秩序”列为扰乱“国家重大活动期间治安秩序”的情形之一而授权公安机关加以惩处，意图缓解上访活动给社会秩序带来的冲击，却无异于在一个受了内伤的人身上施行外科手术。这一举措一旦实施，极有可能为国家机关中的不法者所乘，成为其压制上访、侵害人权的工具——事实上，达到这一目的并不存在过多的困难，我们只需利用草案条文的几处“硬伤”对立法初衷稍作歪曲，便立即可以为“劫访”者披上一件冠冕堂皇的合法外衣：

　　首先，扩大该条款的适用范围。草案第六十四条的立法目的在于“维护国家重大活动期间的治安秩序”，为达到该目的而需要强制或惩处的第三种行为即为“多次违法上访扰乱公共秩序”，那么，这种行为是否需要恰好发生在“国家重大活动期间”方能实施强制或处罚呢？未必！至少是不能让上访者一不小心跑到首都北京去，首都北京可是随时都有可能举行“国家重大活动”的地方，难保他们不会随便逮着个机会就扰乱一把治安秩序呀。因此，为了达到立法的目的，地方上的公安机关应该在平时就给“多次上访”者画地为牢，或者及时将其押解还乡，以确保治安秩序的无虞才是。

　　其次，“合理”解释“违法上访”。上访而能违法，不外乎两者情形：一是违反一般的、其它的法；
二是违反有关信访的、专门的法。如果违反的是前者，则依法追究上访者的法律责任即可，“该当何罪”，便治何罪，此处再行规定，无异重复，想必非立法者本意。如果违反后者，则我国目前有关信访的最高立法只是国务院的《信访条例》，属于行政法规，不是狭义上的法律，看来此处的违法只能是违反有关信访的专门的法，而且这种“法”还只能做广义的解释了。既然这里的“违法”包括行政法规，那想必也可以包括地方性法规、行政规章了，即使是其它行政规范性文件似乎也没有在排除之列，而这些“法”的订立正是地方国家机关与各级行政机关的用武之地。就算是执法者先行“立法”，再以“违法”之名对上访者加以惩处，想来也并无不可了。

　　再次，泛化“公共秩序”。何谓“公共秩序”，我国尚无一部法律对此加以定义，则其范围与边界便可伸可缩，大可任凭执法者收缩自如。上访者长途跋涉，遍访千官百衙，难免常常要和“公共秩序”打上交道，哪天一不小心被“公共秩序”撞了一下腰，恐怕就要直被撞进拘留所里去了。

　　不难知道，有许多人是在盼望着第六十四条能够早日通过的。因为从此以后，那些名字被装在上访者材料袋里的机关和官员们便可以大大地松上一口气了，你们不必再为是否要出动警力将自己“治下”的公民们迎回原籍而犹豫再三、踌躇不前了，尽管放手去办就是。10到15日的行政拘留可是最严厉的治安处罚了，哪个上访户敢不忌惮三分呢，要是实在不行，诸位还可以重复适用它嘛，一直适用到上访户们心惊胆战，乖乖地做回顺民为止就是，这可是法律即将赋予公安机关的权力啊，只要你们对此法的理解恰到“好处”，对此法的适用足够“巧妙”就行。至于由此造成的对公民权利的进一步侵害，以及社会矛盾的进一步激化，既然你们把前面那些事情都顺顺当当地办下来了，这些问题想必应该不在诸位的考虑之列吧！

　　立法者意图通过强制措施与治安处罚来治理上访之乱，本来就是治标不治本的扬汤止沸之举，闹得不好，这“扬”到锅里的“汤”又是一瓢滚烫的热水，那不是火上浇油，又能是什么呢？（中国宪政网）

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