张英洪：村民自治的路径依赖

　　制度经济学认为，制度的变迁存在着“路径依赖”，就是说，一个国家的制度变迁离不开自己的历史，同时也要在自己的历史的基础上进行创新。村民自治作为当代中国农村基层的制度模式，虽然最先发源于村民的自主创新，但在全国的推广则属于国家主导的强制性制度变迁。这个变迁过程，自然具有路径依赖的特性。

　　旨在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的村民自治，无疑是民主本土化的历史性标识，符合时代发展的潮流和民众的意愿。作为湖南省村民自治典型标志的湘粤村模式的突出特点，一是村民直选，二是村党支部书记和村民委员会主任“一肩挑”。村民直选村委会成员，既是《村民委员会组织法》的明文规定，也得到了学术理论界和实际工作者的广泛认同，这一点并不存在分歧和争议，关键是要进一步完善程序，排除干扰，提高透明度，确保直选真正体现民意。在当前村民自治中，一个十分突出的焦点问题是“两委”关系问题。在“两委”关系上，一种主流的强势话语动辄就是“坚持党的领导”，也就是说，不管村委会选举如何，中国共产党最基层组织的村党支部必须“发挥领导核心作用”，要么“两委”合一，村党支部书记兼任村委员会主任，要么“两委”分开，但村党支部书记也要“领导”村委会主任。既要“坚持党的领导”，又要“推进村民自治”，这是摆在各级领导干部和理论工作者面前的两难选择。在当前意识形态环境中，有的地方为此进行了大胆的创新，探索出了“两委”合一、“两票制”乃至湘粤村“一肩挑”等模式。

　　“两委”合一曾得到了党国英先生的赞同，并认为这是一种有效的过渡模式。在党政不分的宏观体制环境中，已经权力化、行政化了的基层党组织，不可能放弃手中已经大权在握半个多世纪的“权力”，面对新生的村民自治，“两委”合一就是一种符合逻辑的制度演进，这是路径依赖的生动体现。

　　“两票制”其实是村民自治对村党支部权力来源冲击后的一种应变形式，它是先由村民对村党支部书记候选人投信任票，再由党员投选举票，其目的是增强村党支部书记的群众基础，使村党支部应对村民自治的积极反映，但经过两票制的村党支部与村委会的关系问题仍未解决，就是说即使获得民意支持的村党支部，也未能有效解决村民自治中“两委”矛盾的根本性问题。“两票制”的真正目的在于扩大村党支部书记的民意基础，强化村党支部书记的合法性和个人权威，但这与村民自治又有什么直接关系呢?

　　湘粤村的“一肩挑”模式，相对于“两票制”来说，克服了村民的“选举疲劳”(徐勇教授语)。表面上看，“一肩挑”模式还有另外两个优点，一是大大缓和乃至消解了“两委”矛盾，二是大大降低了村级治理成本。在现行意识形态和体制环境中，这种“一肩挑”模式或许会得到学术理论界和各级执政者的广泛认同，因而具有普通效法的可能性，是一种符合当前主流意识形态需要的可行性现实选择。

　　不过在笔者看来，仅仅从技术上来说，“一肩挑”模式也存在明显的纰漏，固守“一肩挑”模式将不可避免地导致行政强制，产生专横的权力，从而使村民的自治权变相化为乌有。“一肩挑”模式的具体运作是，由村民直接海选出村委会主任候选人，当选村委会主任的候选人自然要兼任村党支部书记，只有这样才能实现“一肩挑”。湘粤村“一肩挑”的特殊性在于作为海选出来的村委会主任正好就是现任的村党支部书记。但如果村民海选出来的村委会候选人不是党员怎么办?可能的情况会是组织责令原村党支部书记辞职，再发展村委会当选主任入党并使其当选为村党支部书记。但如果村里的全体党员不选举村委会当选主任为村支部书记，那又怎么办?或者说，村委会当选主任不想加入党组织又怎么办?对此情况有的人可能会说，没有人不愿入党的，组织上还可以“做工作”。那么这里就为人为的“强制”打下了可怕的伏笔。为了保障“一肩挑”的组织意图的不断实现，人们有理由担忧组织上的强制手段会合乎逻辑地入侵村民的自治选举，宪法和法律保障的村民自治权就可能被扭曲和变样。

　　在现实生活中，村民自治中“两委”关系的现有模式设计，缘于我们长期以来“党的一元化领导体制”的路径依赖。要真正探索出村民自治的新路径，首先需要改善领导和学者们的心智模式。心智模式是管理学中的一个新概念，它是伴随着学习型组织理论的产生而进入人们的视野的。心智模式在心理学上就是人的思维定势。思维定势不易改变，心智模式具有极强的顽固性，它影响我们对世界的看法。由于我们深受计划经济和党的一元化领导的长期训练，在此条件下形成的心智模式严重制约着我们对新事物的看法和判断。不断改善心智模式，就是要改变我们的计划经济观念、人治观念、党的一元化领导观念，尤其要改变把党组织看成权力组织和行政组织的观念，要改变“党的领导”就是各级党组织直接管理公共事务和经济社会事务的观念。

　　马克思主义认为，理论一经掌握群众，就会变成物质力量，而理论只要彻底，就能掌握群众。在学术理论研究中，我们的态度就是正视现实不回避，理性探讨求真知。“两委”矛盾的症结其实不在于“两委”是否合一，而在于党政不分，在于党组织的权力化、行政化。人所共知，在中国开创以党治国先例的是受俄共影响的国民党。孙中山最早提出“以俄为师”，从而使国民党仿照俄共体制建立了一套新的党务组织系统。1928年国民党一党独掌全国政权后，宣布结束“军政”，实行“训政”，在“训政”体制下，中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和区分部，分别与省、县、区、乡等行政系统相对应，形成了历史上从未有过的“双重衙门体制”，这是中国有史以来政治控制体制由政府单轨制向政党和政府双轨制的重大转变。对国民党这种以党治国、党政不分的体制，中国共产党一贯是坚决反对的。早在1941年邓小平就认为“以党治国的国民党遗毒，是麻痹党、破坏党，使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来”。但由于中国共产党是在苏俄高度集权的建党原则的直接指导下建立起来的，1949年成为执掌全国政权的执政党后，在路径依赖下却沿袭了以党治国的作法，将党权下沉到村一级，使党政不分的现象反而更加突出。

　　对此，作为政治家的邓小平是有清醒认识的。已经成为第二代中央领导集体核心的邓小平仍然没有忘记对党政不分弊端的思考，1980年8月18日他在中央政治局扩大会议上作了著名的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，鲜明提出要“着手解决党政不分，以党代政的问题”。之后，邓小平还对此作了多次讲话。党的十三大政治报告历史性地把党政分开作为政治体制改革的首要任务提高到了全党面前。但由于种种原因，党政分开的改革遇阻而止。

　　几年前，我们与党国英先生探讨了村党支部委员会和村民委员会的关系，党国英先生主张“两委”合一，我们则感到“两委合一不利于民主政治的发展”。其实，问题的关键恐怕还不只是“两委”合不合一的问题，而是党组织权力化、行政化的问题。党的十二大政治报告指出，“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织”。这就是说，作为最基层组织的村党支部，既不能对村民发号施令，也不能对村委会发号施令。而现在的乡镇党委和村党支部，实质上是同级组织中的“领导核心”，拥有事实上发号施令的“最高权力”。

　　有鉴于此，我们主张，第一，党政分开的改革要从中央转移到基层，先从基层试点和突破。这有利于确保政局的稳定和改革的成功。中国共产党是执政党，执政党的地位要通过执掌国家政权来体现，这是毫无疑问的，但执政党执掌中央政权与执政党基层组织的权力化、行政化是两码事，是可以分离的。第二，乡镇和村一级应率先实行党政分开，使基层党组织向非权力化、非行政化转型。这决不是有的人误解的要放弃“党的领导”，而是提高党的执政能力的必然选择。“党的领导”首先表现在执政党对中央政权的领导，其次表现在党将自己的主张和人民的意愿通过法定程序上升为国家意志成为法律，各级组织和个人遵守法律就是接受和服从了党的领导；
再次表现在执政党基层组织与其他合法组织和个人一样有共同遵守法律的责任和义务。所以，执政党党员可以通过竞选当选为村委会主任，各民主党派和非党人士同样可以通过合法的选举当选为村委会主任。村党支部书记是否当选为村委会主任，都不得干预村委会的自治事务。第三，从长远看，基层党组织的干部编制和各项办公及人头经费应该从国家公务员序列和国家财政预算中剥离出来，这将大大减少需要财政或村民供养的干部队伍人数，历史性地降低基层治理成本，使基层党组织真正从一个权力化和行政化的组织向“先锋队”组织的回归。

　　村民自治的制度演进存在着路径依赖，但并不是说我们在旧体制的轨道上只能“顺其自然”无所作为。在这个改革的时代，只要改善我们习以为常的心智模式，勇于改革创新，我们就不会拘泥于传统的思维方式，也不会局限于在传统的思维定势中谋划“发展”。

　　2004年7月31日?

　　来源:《湖南公安高等专科学校学校学报》2004年第5期?

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