王绍光：促进中国民间非营利部门的发展

　　一般介绍市场经济的文献往往只谈到市场的作用和政府的作用，好象市场和政府就含盖了整个社会。实际上，在任何市场经济里，都存在一个相当规模的第三部门。以美国为例，各类非营利组织一年的运作资金相当于国内生产总值的百分之七、八。如果把这些组织中义务工的贡献折算成金钱，非营利组织活动的价值接近国内生产总值的百分之十。[2]中国目前的的国内生产总值已超过一万亿美元；
假设从比重上中国的非营利部门能达到美国的水平，它便可一年为社会提供价值一千亿美元，或八千多亿人民币的服务，比我们政府的整个社会开支（包括福利性开支，转移性支付和社会保障开支）规模还要大。果如此，我们面临的很多社会问题就可以顺利解决了。因此，在社会主义市场经济中，非营利部门决不是无关紧要的，而是对中国的社会经济发展具有极大的意义。忽略非营利部门的发展将是一个战略性的错误。

　　非营利部门是由成千上万个民间非营利组织构成的。本文所谓“民间非营利组织”（简称“民间组织”）包括各种社会团体、民间非企业单位、宗教团体等不以营利为目的的民间组织。虽然类型庞杂，民间组织具有六个共同特点：（1）组织性：它们有较为固定的组织形态，不是一次性、随意性、或临时性的集合。（2）志愿性：这些组织的成员参与其活动是建立在志愿基础上的。（3）非营利性：它们的活动要么根本不营利，即使有营利也只能用于组织的既定使命，不能在组织成员间分配利润。这是此类组织与其它私营机构的最大差别所在。（4）民间性：它们属非政府性质，不是政府的分支机构。（5）自治性：它们既不受制于政府，也不受制于私营企业，还不受制于其它非营利组织。（6）非政治性：它们从事的活动集中在公益服务和互惠行为上，不参与政治性活动。民间非营利组织的总体构成了所谓“非营利部门”（The nonprofit sector）或“第三部门”（The third sector）。第三部门是相对于政府部门和市场部门而言的。

　　本文分为两部分，第一部分试图从理论的角度讨论在中国促进民间组织发展的必要性；
第二部分从比较的角度讨论中国民间组织目前面临的最紧迫的问题—资金问题。

　　促进民间组织发展的必要性

　　在讨论如何推动中国民间组织发展以前，也许应该先谈谈为什么在改革的形势下推动民间组织的发展是必要的。只有清楚了解一个事业的必要性以后，才可能找到推进这项事业的切实途径。

　　改革以来，中国的经济结构发生了深刻的变化。改革以前，政府垄断着国民经济和社会服务。它对主要生产资料拥有所有权，私营经济根本不存在，集体经济也受到各级政府的严密控制。同时，它对资源配置实行全面控制。另外，在城市，政府承担着为国家机关工作人员和企事业职工提供福利的责任，生、老、病、死由政府统统包了下来。在农村，人民公社则用合作医疗和“五保户”等制度，为社员提供最基本的社会保障。当时，整个中国经济都可以说是“非营利”性质的，“营利”既不是政府的目标，也不是各个经济组织的目标。不过，那时的非营利事业是由政府垄断的。民间非营利组织根本就没有生存的余地。

　　改革从两个方面对中国的经济结构进行了彻底的改造。一方面，就所有制而言，国有经济逐步萎缩，各类私营经济蓬勃发展。另一方面，在资源配置方面，市场机制发挥着越来越重要的作用。目前，市场配置已在国民经济中占据支配地位。很明显，如果说改革前，中国只有政府一个部门的话，改革已带动了另一个部门的兴起，即市场部门。农村人民公社已被家庭联产承包制所代替。在工业生产中，国有经济的份额已由1978年的77.6%下降到1999年的28.2%（见图一）。在商业中，国有经济的份额已从60%以上下降到20%以下（见图二）。现在，中国国有经济在整个国民经济中的份额已经退到与法国、意大利等国差不多的水平。

　　在市场部门不断膨胀的同时，政府部门开始从很多领域退出。这清楚反映到它的财政收入和支出上。如图三所示，中国政府财政收入和支出占国内生产总值的比重从1978年以来双双下滑，已跌到了大大低于世界平均水平的地步。

　　现在的问题是，光靠膨胀的市场部门和萎缩的政府部门是否能够满足各种社会需求，尤其是那些随非国有化和市场化而来新社会需求？历史的经验表明，市场经济的发展必须伴之以对人、自然和社会的保护机制；
否则市场经济会危及人类的生存。[3]其它国家的经验表明，在市场经济条件下，光靠政府并不能对人、自然和社会提供充分的保障；
民间非营利部门是对市场部门和政府部门的必要补充。三足鼎立的体系才是稳定的。[4]本节则试图从理论上简要说明为什么在当代中国急需大力推动第三部门—民间非营利部门的发展。

　　要回答这个问题，我们需要解答以下两个问题：第一，什么样的社会需求政府和市场都无法满足？第二，什么样的社会需求市场不可能满足，政府从理论上说可以满足，但目前在中国还没有满足？一旦从理论上弄清了对这两个问题的答案，我们不仅可以明了发展民间组织的必要性，也可以确定需要发展民间组织的那些领域。

　　有哪些社会需求是政府和市场都不能满足的呢？概括起来有三类。

　　第一是人们社会交往的需求。在资本主义时期以前，经济有两个特点，一是人们的活动半径窄；
二是所谓“伦理经济”（Moral economy ），其中人们的一切活动都是“嵌”在社群的社会关系之中的。当时社会交往根本不成问题。改革前的中国经济也是种“伦理经济”：“铁饭碗”、“大锅饭”、单位和户口把所有人都固定在某种社会关系网络中；
谁都不是孤独的个体。

　　市场经济把一切都商品化了，包括人。它不是将人看作有血、有肉、有情感的社会动物，而是把他们化约为抽象的、脱离了社会关系的“生产要素”或“消费者”。但人的社会性不可能被市场经济抹煞的。他们有与其他人交往的需求，尤其是与那些信仰、志向、兴趣、偏好、年龄、居住地、祖籍、职业、行业、身份相同或接近的人交往。改革后的中国，公社和单位瓦解了，横纵向流动性加大，社会日益“陌生化”。在这种环境下，人们更渴望有归属感。同时，政府的“不管领域”（zones of indifference ）扩大也为人们自主地进行社会交往创造了条件。

　　在照顾人们社会交往需求方面，政府其实帮不上什么忙。既然政府连计划经济都搞不下去，怎么可能用计划的方式解决人们的归属感问题呢？民间组织于是变成了社会交往的媒体。满足人们社会交往需求的民间组织种类包括联谊性团体（如同乡会、校友会、沙龙、论坛、俱乐部、病友会之类），职业性团体（如会计师协会、小百货商会、建筑工程师协会之类），身份性团体（如私营业主协会和厂长经理协会之类），兴趣团体（如气功协会、秧歌队、书画社、读书会、花鸟协会、街舞群体之类），宗教团体（如YMCA之类），学术团体（如各类学会之类）、以及妇女团体、青年团体、老年团体、残疾人团体等。由于渴望归属感是人之常情，对社会交往性民间组织只能疏导，不能禁止。法轮功之所以盛行一时，正是因为它迎合了人们的这种需求。对付法轮功之类的邪教组织，决不能采取封杀社会交往性团体的办法。否则只会将这类组织从地上赶入地下，赶到政府的对立面上去。[5]

　　第二是对公共物品的多元性需求。一般认为，提供公共物品的任务应该由政府来承担。公共物品有两个特性：不可分割性和非排它性。这两个特性使得出钱购买公共物品的人没有办法阻止其他享受同样的好处。因此，如果由市场提供公共物品的话，大家都会设法“免费搭车”，其后果是公共物品没人提供。这是最典型的“市场失灵”。按照一般经济学理论的说法，市场失灵便证明了政府干预的必要性。实际上，准确地说，公共物品的任务必须由非市场机制提供，包括政府和非营利组织。

　　为什么单靠政府不能满足人们对公共物品的需求呢？这是因为人们对需要什么样的公共物品，以及对公共物品的质和量不可能意见完全一致。城市居民也许认为环境保护最重要，而农村居民可能更希望政府提供免费的九年义务教育。即使大家同意教育优先，有些人也许对教育质量要求高一些，而另一些人比较容易满足，只要质量过得去就行了。人们对公共物品的需求是多元的，但政府提供公共物品的方式只能是一种。结果是，一部分人对公共物品的超常需求（excess demand ）得不到满足；
另一些人的特殊品位（differentiated tastes）得不到照顾。在市场和政府双双失灵的情况下，民间非营利组织可以拾漏补缺。它们是非营利的，不会利润挂帅，因此愿意提供公共物品。它们是民间的，不必行动划一，因此可以为需求较高的人群提供额外的公共物品，为需求特殊的人群提供特别的公共物品，从而满足政府和市场都满足不了的社会偏好。[6]

　　在世界各国活跃的生态环境保护组织就是这方面的一个例子。现在，几乎所有国家的政府都把保护生态环境作为自己职责之一。但没有一个国家的政府能单靠自己的力量来保护生态环境。我国也不例外。事实上，环保是我国民间组织最活跃的领域之一。这类组织集中在大城市，说明它们希望满足城市居民对环保这种公共物品的超常要求；
它们分布在环保的各个层面（如生物多样性保护、自然生态的维持、防止荒漠化、植树绿化、水质净化、大气污染防治、垃圾分类、资源循环使用等），反映了人们对环保关切点的差异。

　　第三是对信息不对称性私人物品的需求。信息不对称的物品有两类，一类是服务的购买者并不是最终消费者，中间隔了一层；
另一类是服务本身的性质太复杂，消费者对它难以评估。前者如智障儿童的特殊学校，家长很难判断其服务质量，因为他们智障的孩子才是服务的直接对象；
又如养老院，子女很难判断其服务质量，因为他们年迈体弱的父母才是服务的直接对象；
再如慈善机构，捐赠者很难判断其服务质量，因为这些机构接纳的人才是服务的直接对象。后者如医院，患者很难判断其服务质量，因为他们并不具备医生才有的专业医学知识。这类物品不是公共性质，不必由政府提供，但靠以营利为目的的私营机构来提供会造成一些问题，因为它们很可能会利用自己在信息不对称关系（asymmetrical distributionof information）中所占的优势地位以次充优、以少充多，欺骗消费者，谋取利润最大化。

　　我国医院性质在改革过程中的变化很能说明问题。改革前，医院都是公营的，经费由政府拨发，不以营利为目的。那时，医疗设备和医生的业务水平比现在低得多，但在花费很少的条件下，中国人民的总体健康达到了相当高的水平。改革后，政府大幅度地削减了对医院的补贴，要求它们自负盈亏，迫使它们变成了营利性机构。有了营利的压力后，医院欺骗患者的花招层出不穷。结果搞得穷人看不起病，很多家庭因有人生病而陷入贫困。在医疗开支节节攀升的同时，中国的总体健康水平不但没有什么改善，而且有下降的趋势。[1]现在已到了非把医院改为非营利性质不可的时候了。

　　与营利组织不同，非营利组织的性质不允许它们分配营业所得。既然营利不是它们存在的目的，这类组织借信息不对称之机占消费者便宜的可能性要小得多。从消费者角度考虑，他们当然倾向找比较值得信赖的机构来提供这些类服务。这就解释了为什么在发达市场经济国家，托儿所、医院、慈善机构多数或全部都是非营利性质的。[7]

　　以上讨论的都是市场和政府双双失灵的情况，民间非营利组织在这些情况下可以弥补政府和市场的缺陷，满足社会需求。现在让我们把目光转到另一种社会需求，即市场不能满足、政府理论上可以满足、但实际上没有满足的需求。

　　这种社会需求可以分为两大类。一类是特殊困难群体的社会救助需求；
另一类是一般人对收入安全的需求。前者包括对孤儿、孤寡老人、残疾人、严重疾病患者、贫困家庭、失学儿童的救助。这些群体往往由于自身的特征或其它种种原因陷入贫困，甚至生存受到威胁，特别需要来自社会的帮助。后者可能涉及任何人，因为一旦打破铁饭碗，市场经济中充满了不确定性，年迈、失业、工伤、重病都可能使职工和他们的家庭陷入贫困。(点击此处阅读下一页)

　　据一项2000年对上海503家企业捐赠行为的调查，高达92.4%的企业曾经有过捐赠，三分之二的企业在1999年有过捐赠。在1999年有过捐赠行为的335家企业中，一半以上的捐赠在五万元以内，十万元以内的在七成以上（72.6%），百万以上的仅占企业总数的4%.这335家企业在1999年总共捐款近亿元，平均每家企业捐款29.8万元。[1]如果仅看数目，公司捐赠的形势似乎不错。但该项调查也揭示了公司捐赠中存在的问题。一是捐款往往是被动的、摊派的。不少团体和机构打着政府的旗号强迫企业捐款。二是捐赠往往用于并非紧要的公益项目，如“八运会”、“艺术节”等。三是捐款去向不明。被动员认捐的企业往往不知道钱到底用到何处，影响日后捐赠行为。四是内外资企业捐赠的免税待遇不同。内资企业税前利润的3%用于捐赠可以免税，超过3%便不能免税；
而外资企业的公益性捐赠可作为当期成本费用列支，没有比重限制。尽管如此，内资企业比外资企业捐赠更积极一些。五是企业的经营状况与捐赠有直接联系。为求生存，经营状况不好的企业不太可能对公益事业进行捐赠。相对外地企业，上海企业的素质一般较高，经营状况较好，现代意识较强。因此，中国一般企业的捐赠意愿和能力恐怕要比上海企业低很多。但上海公司捐赠行为中反映出来的问题带有普遍性。

　　针对目前企业捐赠中存在的问题，我们认为必须在以下几方面有所作为才能进一步激发企业的捐赠热情。（1）严禁摊派公益捐款。摊派可以一时提高捐款额，但会从根本上挫伤公司的捐赠积极性。（2）从法律上要求受捐团体和组织将捐款用途透明化。目前的《捐赠法》仅规定捐赠人有权查询，受赠人应当如实答复。问题是有些受赠人手中拥有权力，捐赠人往往不便查询。（3）把有限的企业捐款优先用于紧要的公益项目，如济贫、扶贫等，提高公司的捐款意愿。（4）统一内外资企业税制，强化对内资企业捐赠的动力。毕竟内资企业占企业的绝大多数。

　　3.基金会

　　我国基金会的资金来源于国家、团体和个人的捐赠，以及港、澳、台同胞和国外机构的捐赠。截至1999年，我国共有注册基金会3686个，其中全国性基金会1801个。[1]与非营利部门发达的国家相比，中国的基金会有几个特点。一是数目少。如人口不到三亿的美国有三万多个基金会，而有13亿人口的中国只有三千多个基金会。二是底子薄。发达国家的基金会往往真有基金（endowment ），拨款来源主要是基金收益的一部分；
而我国的基金会由于历史短，基金有限，当年募到多少捐款变得十分重要。这点不同对基金会能起的作用是有影响的，因为每年的捐款数量很可能与当时经济形势的好坏有关。最需要非营利组织，尤其是慈善组织的时候是当经济条件恶化时。这种时候，有雄厚基金的话，基金会仍然可以拨出款项资助非营利事业；
没有基金的话，则可能在最需要的时候无所作为。第三分工不细。发达国家的基金会大多是拨款基金会（grant-making foundations），本身并不直接参与非营利服务，只是在资金上支持非营利事业。而我国的基金会绝大多数是运作型基金会（Operatingfoundations ），自身又募款，又直接提供服务。这些我国基金会的特点，并不一定是其缺点。由于国情不同，没有理由照搬任何外国的模式。当然借鉴外国经验是必要的。

　　为了加强基金会动员捐款的能力，最关键的是提高潜在捐款人对基金会的信任。而信任的基础必须是健全、透明的基金会内部机制。所有非营利组织都面临内部机制建设的问题，但处理大笔资金的基金会是机制建设的重中之重。因此，在发展非营利组织评估体系时，要把对各类基金会的评估放在优先位置。其次，发展基金会要明确劝募对象，在对全社会劝募的同时，要加大对新富阶层的劝募力度。中国现在已经产生了一的巨富阶层，它人数不多，但拥有很大的财力，完全有能力对非营利事业，尤其是慈善事业作出更大的贡献。对新富阶层既可以鼓励他们向现有基金会捐款，也可以鼓励他们以自己或家人的名义设立新基金会。有重点的进行劝募也有利于提高劝募的整体效率。再次，在发展大基金会的同时，应鼓励建立贴近最终受益者的小型基金会，如社区基金会，或针对特殊人群的基金会。象任何组织一样，一旦规模过大，层次过多，就会出现官僚化倾向，从而导致运营成本提高，或拨款使用效率下降。小型基金会服务对象明确，便于最终受益人监督，评估容易，对潜在捐款人应该有较大的吸引力。

　　第四，境外资金

　　境外资金包括来自港、澳、台地区和国外的关于资金。它既包括海外基金会、NGO 组织、国际组织、以及外国政府机构对中国非营利事业的捐赠，也包括海外NGO 对中国非营利事业的直接参与。海外NGO 组织在中国使用的资金可能是自己招募的，也可能来自海外基金会、它们母国的政府和国际组织。

　　谈到境外资金，应该清醒地认识两点。第一，这是很丰富的一项资源，我们中国还没有充分加以利用。自从二十世纪八十年代以来，发达国家政府纷纷改变对第三世界国家的援助方式：政府对政府援助的比重下降，政府通过NGO 提供的援助比重加大（其中相当大一部分是先由发达国家政府把钱拨给本国的NGO ，然后通过它们资助或扶助发展中国家的非营利组织）。迫于发达国家政府的压力，近年来不少国际组织也纷纷效仿发达国家政府的作法，这其中包括联合国、世界银行、亚洲开发银行等。据联合国开发署的统计，单在1990年一年，发达国家的NGO 组织就向发展中国家的非营利组织输送了价值72亿美元的援助，相对于第三世界国家当年收到的官方援助的13%，或当年流入这些国家总资金的2.5%.自那时以来的情况没有多大改变。[1]作为第一大发展中国家，中国非营利事业获得的境外捐助规模还不成比例，进一步开拓的空间还很大。

　　第二，一个国家非营利事业的发展主要靠本国内部的力量。等、靠、要外援不是正确的心态。过分依赖外援并不是非营利事业发达的标志。外来资金无疑对推动中国非营利事业会产生正面效应，但其它国家的经验表明，如果非营利组织把主要时间和精力放在争取外援上，它们可能忽略争取本地居民的支持。另外，为了取悦境外捐款者，有些组织还可能在安排项目和设计发展战略时，刻意迎合捐款者的偏好，从而忽略了本地真正紧迫的需求。更严重的是，境外资金的流量和流向取决于很多不受本地非营利组织控制的外部政治、经济条件。一旦那些外部条件发生变化，依赖外援的本地组织很可能陷入绝境。当然，我们指出过分依赖境外资金的潜在危险并不是否认现阶段尽量争取外援的必要性。如图五所示，目前境外资金仅占中国非营利组织整体运作资金的2%，与印度、孟加拉、菲律宾、以及很多非洲国家相比，比重仍然是出奇地低。中国非营利事业在争取外援方面还需作出更大的努力。

　　向境外争取捐助的关键是，非营利组织必须了解境外资金来源的情况，同时让境外潜在捐助人了解它们的存在和需求。这就需要沟通。目前还存在一些不利于境内组织与境外组织沟通的思想和政策障碍。防止境外敌对势力威胁我国家安全是绝对必要的，但不能因噎废食。我们认为在涉及境内外非营利组织方面，应采取“绿灯”策略，而不是“红灯”策略。所谓“绿灯”策略是指，除非发现有危及国家安全的证据，一般对为境内外民间组织的交往开“绿灯”，以示鼓励。所谓“红灯”策略正好相反，对境内外民间组织的交往一般给“红灯”，只有在特殊情况下才给“绿灯”。“红灯”策略也许可以维护国家安全，但代价太大。“绿灯”策略既可以维护国家安全，也可以促进各项事业的发展，包括非营利事业的发展。

　　即使消除了境内外民间组织交往的思想和政策障碍，这种交往还需要有能与境外机构和组织进行沟通的人材。但是，目前中国绝大多数民间非营利组织缺乏与境外组织直接打交道的能力，尤其是内陆和偏远地区的那些组织。目前中国能够获得境外捐助的非营利组织一般集中在大都市，尤其是北京（如北京星星雨教育研究所），其原因正是因为那里的人材比较集中（如爱德基金会）。边远地区也有些获得境外捐助的民间组织，这些组织要么拥有外语交流人材（如云南生育健康研究会），要么是由于某种原因幸运地得到了境外组织的青睐（如四川省仪陇县乡村发展协会、河北省易县扶贫经济合作社、山东省临县扶贫经济开发协会），要么自身便是来自境外的NGO （如香港乐施会中国西南项目办、国际小母牛项目组织中国项目办、英国救助儿童会中国项目部、四川农村发展组织）。

　　在这种情况下，有必要建立一些沟通中外的资金中介机构（funding intermediaries）。首先，这些中介组织自身必须是民间非营利性质；
否则境外潜在捐助者会望而却步。其次，这些中介组织应拥有既了解中国非营利事业的需求，也了解境外潜在捐助者情况，同时具有沟通能力的人材。第三，这些中介组织应该各有侧重，避免面面俱到（如侧重扶贫、环保、特殊教育、少数民族等）。有所侧重才能对中国非营利事业某方面的需求十分了解，才能对境外某方面的潜在捐助者十分了解，因而才能高效地在两头之间进行沟通。更重要的是，有所侧重才能显现出这些中介组织存在的目的是为了促进中国非营利事业在某方面的发展，而不是为了使捐款数额最大化。这样有助于打消境内非营利组织和境外捐助者对它们的疑虑。目前此类中介组织在中国已经存在，“中国国际民间组织合作促进会”便是一个例子；
但其数目在偌大个中国还显得太微不足道。热心中国非营利事业的中外人士应该在这方面作出更大的努力；
政府也应为对此类中介组织的兴起创造更宽松的制度环境。

　　[1]作者是香港中文大学政治与行政系教授。此项研究受到联合国开发署的資助。

　　[2]王绍光，《多元与统一：第三部门国际比较研究》（杭州：浙江人民出版社，1999），第三章。

　　[3]Karl Polanyi，The Great Transformation ：The Political and Economic Originsof Our Time （Boston：Beacon Press ，1957[1944]）。

　　[4]王绍光，《多元与统一：第三部门国际比较研究》。

　　[5]康晓光，《法轮功事件：现代化唤醒的传统力量挑战中国“结社禁区”》，打印稿，2000年6月。

　　[6]Burton Weisbrod ，“Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector ina Three-Sector Economy，”in E Phelps ，ed.，Altruism Morality and Economic Theory.New York：Russel Sage，1974；
The Voluntary Nonprofit Sector ：An Economic Analysis.Lexington ，MA ：Heath，1977：“Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sectorin a Three-Sector Economy ，”in S Rose-Ackerman，ed.，The Economics of NonprofitInstitutions.New York：Oxford University Press，1986；
The Nonprofit Economy.Cambridge ，MA ：Harvard University Press ，1988.

　　[7]Henry Hansmann，“The Role of Nonprofit Enterprise，”Yale Law Journal，Vol.89（1980），pp.835-901.

　　[8]“道德风险”是指购买了某种保险的人可能会减少对此种风险的规避。“逆向选择”是指有潜在或现实风险的人最可能购买保险。两种现象都与信息不对称有关。Joseph E.Stiglitz，Economics （New York：Norton ，1993），pp.153-158.

　　[9]英国的历史便是一个例子，见丁建定，《从济贫到社会保险：英国现代社会保障制度的建立，1870-1914》（北京：中国社会科学出版社，2000）。

　　[10]胡鞍钢，(点击此处阅读下一页)

　　“利国利民、长治久安的奠基石—关于建立全国统一基本社会保障制度、开征社会保障税的建议”，《中国国情分析研究报告》总第299期（2001年4月12日）。

　　[11]参见曹锦清，《黄河边的中国：一个学者对乡村社会的观察与思考》（上海：上海文艺出版社，2000）。

　　[12]关于非营利组织在我国扶贫事业中发挥的特殊作用，见康晓光，《NGO 扶贫行为研究》，中国扶贫基金会，2001年9月。

　　[13]关于我国公民志愿参与的情况，见Ding Yuanzhu，“Facts and Findings：MeasuringVolunteering in China ，”UNDP，November 2001.

　　[14]关于志愿失灵的理论分析，见Wang，Shaoguang，“Money and Autonomy：DilemmaFaced by Civil Soceity，”unpublished paper ，the Chinese University of Hong Kong，2000，www.cuhk.edu.hk/gpa/wang_files

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