于建嵘：农民维权重心出现重大变化

　　南方周末：从税费负担到土地纠纷：农民维权重心出现重大变化——专访中国社会科学院农村发展研究所于建嵘研究员

　　52岁的刘正有是一位来自四川自贡的失地农民，1998年作为维权代表的他来到北京后就再也没有回去。他自制的名片上写着：自贡市失地农民维权代表。名片背面介绍了“自贡圈地”案的来龙去脉(本报曾于2004年7月15日进行过报道)。

　　1992年自贡市以建设高新技术开发区为名，在未征求农民意见和未经有关部门批准的情况下，征用农民土地1.5万亩，造成3万农民失地失业。如今这些农民居于条件简陋的安置房中，对“极不合理的补偿”感到严重不满。

　　6年间，刘正有在京城颠沛流离，他居京的目的只有一个：代表失地农民讨取公道。

　　刘正有现在的角色有点像11年前四川仁寿县的张德安。当年同样是维权代表的张德安，通过写“大字报”等形式来宣传中央的政策，组织农民抵制违反国家规定的不合理的农民负担。

　　然而，在近几年里，张德安们已难觅踪影，而刘正有们在上访路上还可时时看到。如今，曾经此起彼伏的减负活动已鲜见于农村，取而代之的是更显复杂的土地维权。

　　一份最新的中国社会科学院的调查显示：从过重的农民负担到事关生存的土地问题，中国农民维权的重心已经出现重大变化。这一调查的主持者、社科院研究员于建嵘向记者表示，农村土地纠纷正在成为影响当前农村社会稳定和发展的首要问题。

　　一、新焦点的特征

　　去年8月到今年6月，中国社科院农村发展研究所有关课题组完成了一项对当前中国农村社会形势的专题研究，其结果证实中国农民维权重心正在发生改变。

　　调查数据来源于多方。首先是通过对中央某媒体观众电话声讯长达半年的记录，研究者发现，在6万次(条)的信息中，“三农”问题居于首位，而其中所涉土地纠纷又为“三农”之首。曾经长期成为农村最大问题的费税矛盾则退居其后，仅占反映问题的1.9％。

　　来自于其他领域的调查结果也在不断证实这一问题：中央某媒体的两万封观众来信、720名进京上访农民问卷调查、国土资源部等国家各大部委的专项调研数据。课题组同时收集了2004年以来130多起农村群体性突发事件，结果表明，其中87起是因土地引发的冲突。

　　有关部门提供的权威数字还显示，今年上半年，全国共发现土地违法行为4.69万件，土地案例正在各省市反复上升。

　　经过严密分析，课题主持者于建嵘断言：自2002年后，“土地纠纷”已经上升成为农民维权的最大焦点问题。

　　他进一步告诉记者，土地纠纷中反映最多的是非法、强行征用土地和土地补偿过低或被侵吞问题。在一次随机抽取的837封上访信中，这两类问题分别占到33％和23％。

　　调查表明，从税费到土地——农民维权议题的转变背后隐藏着一些鲜明的特征变化。

　　“税费时期”控告方多为村民个体或群体，其目标对象是乡村一级。而“土地时期”，虽然村民联名仍是主要形式，但村级组织已经成为重要控告方。于建嵘分析认为，这主要是由于在强行非法征地的争议中，村级组织常常与农民的利益是一致的，因此在农民的压力下有可能成为维权主体。

　　从一些实际发生的土地纠纷来看，农民男女老少广泛参与的情况比较普遍。失地农民刘正有说，土地问题不是一代人的问题，它关系到这个家庭的世世代代，所以需要全家老少都参与其中。而在减负维权中主要以农民精英为主。

　　从被告方来看，土地纠纷中市县成为被告的比例在增高，而以往税费争议的被告方主要集中在乡、村两级政府。更为显著的是，土地纠纷中越来越多的房地产公司和开发区成为被告方。

　　在这场由税费到土地的矛盾变迁当中，冲突的发生区域也在悄然转移。与税费争端主要集中在中部农业省份不同，土地纠纷多发于沿海较发达地区。于建嵘分析认为，“东部经济发达，其土地自然比中部更值钱，可以马上卖地赚钱啊，这就导致有关部门总是更快地控制土地的流转。”

　　维权的语言也在发生本质变化。税费减负因有明确的中央政策支持，因而口号或呼吁多为“落实中央文件／政策，减轻农民负担”。土地问题因与农民生死攸关，所以语言就更为直接，如：没有土地，我们何以生存？

　　土地维权过程中获得了更多外力的介入。失地或受损农民开始熟练地通过各种渠道求助于社会，一些知识精英主要是法律人士也深入其中。统计发现，在有关土地问题的837封上访信中，49封是由律师或其他法律人才撰写的。

　　二、矛盾变迁的背后

　　十多年以来，中国农民的维权活动与经济和社会的发展如影随形。其中最具全局性的便是税费问题和土地问题。事实表明，从1992年以来的10年间，曾经痛彻中国农村的农民负担问题正在得以消弭，而土地问题却成为2002年以来中国农村最具紧迫感的问题。

　　到底是什么原因导致了从“税费”到“土地”的矛盾变迁？

　　从1980年代中期以后，农民的税费负担问题就已显突出。时至1992年以后，国家实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制，使县乡政府及其各部门从单一的国家利益体系中分化出来。于建嵘说，由于体制改革的滞后性，各级政府机构臃肿，招聘和临时编制人员过多，行政经费入不敷出，所以当县乡政府的财政收入处于巨大压力时候，向农民摊派加重农民负担就成为必然。

　　2001年后，随着税费改革的推行，农民负担开始逐步减轻，进而冲突出现缓和。但长期依靠税费收入的地方财政更加陷入困境。

　　随着城市化加剧，城市扩张的需要，土地成为地方财政收入的重要来源。2003年，中国人均GDP第一次超过了1000美元，开始进入快速城市化阶段。

　　据统计，从1990年到2002年全国非农建设占用耕地达4736万亩。因这些非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这里一般人均耕地不足0.7亩，每占一亩耕地就会造成1.4人失去土地。据研究人员依此推算，13年来全国共有6630万农业人口失去了土地。

　　多数学者认为，要解决中国的“三农”问题，就是要通过城市化转移和减少农民，实现农民的非农化。于建嵘则认为，从理论上来说，这种立足发达国家历史经验基础上的观点有一定的合理性，但是，“中国的城市化是在城乡二元社会结构和农民土地产权不明确的背景下发生的城市化”。

　　于建嵘分析，根据现行法律，虽然规定了农村土地归“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；
没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而实践中，农村集体土地所有权的基本权能事实上由土地使用权所代替。“这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高———实际上，‘农民集体’只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。”

　　在这一背景下，农民既不能决定这地卖还是不卖，也不能决定卖给谁，更不能与买方谈判价格。

　　三、维权的积极意义

　　于建嵘认为，土地问题在近两年突然显现，除了城市化加剧导致矛盾升温外，另一个重要原因是，农民受到新一届政府“以人为本”执政理念的鼓励，敢于翻出积压“旧账”伸张权利。因此，土地问题的集中规模爆发从另一方面表明了社会的开放空气以及百姓对政府信任的加深。

　　实际上，执政者和专家学者们也一直在为解决农民失地失业问题而进行思考。一些举措正在出台，如要求权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止滥征耕地，还有提高补偿办法，妥善安排失地农民的生计问题等。

　　对此专题正在进行调研的于建嵘表示，首先要做的是明确农民的土地所有权，要从法律上把农民的土地还给农民，然后才考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地直接入市交易等制度。

　　春秋时期管仲就曾说过：地者，政之本也。返观历史，农耕社会的土地制度一直对社会政治存在着深刻影响。而学界目前也常以拉美教训作为对中国的警示。拉美国家在经济发展过程中，城市化脚步非常之快，却也漠视了农民的土地权，其最终结果是导致大量农民失去土地成为流民，加剧了社会严重的贫富分化，长期使国家陷入飘摇动荡之中。

　　2003年1月，温家宝总理在中央农村工作会议上曾公开批评说，不少征用土地的项目不给农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地失业，这将危及农村社会稳定，危及整个社会的稳定。

　　以土地维权为观察点，于建嵘认为，近十年来中国农民的维权活动确实与国家政治有着十分复杂的互动关系。新一届政府的亲民政策也在很大程度上鼓舞了维权者，中央政府获得了维权农民的信任。同样，农民维权活动实际也构成了一种影响，使中央政府从政治高度来认识农民的处境并修正相关政策。如税费问题，随着农民维权的深入和升级，中央政府就先后于1985年、1990年、1993年和1996年就这一问题多次表态，对农民负担的认识从“消极因素”到“政治问题”再到“十分紧迫的政治任务”以至最终的“全部工作的重中之重”。

　　农村问题学者郭正林分析认为，农民以中央的权威作为基础，试图以中央的政策和国家的法律作为一种标准来衡量基层政府的行为。在这种情形下，农民维权在某种程度上改变了基层政府的施政行为，使中央的意图得到落实，使农村的政治协商成为可能。从农村现实的维权活动来看，其直接目标是与中央不保持一致的一些基层政府。正如一位失地农民所言，“中央的政策是好的，但下面不听啊。”

　　还有学者认为，维权的过程实际也改造了农民自身，他们从以法维权中获得了政治体验，同时提升了农民整体的政治诉求。但这些维权事件并不改变社会基本结构，仅单纯是农民以法律和政策为依据来维护自身的合法权益。

　　于建嵘认为，农民从前些年的“税费争议”到“土地维权”的转变，说明了在调整农村的利益关系上，我们还需要进一步从根本上来解决“三农”问题。

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