杜润生：稳定农民预期与土地制度法律化

　　一、土地制度，可以说是一个永恒的主题，土地是最基本的生产要素，是国民财富之源，社会发展的每个阶段都有问题发生，也有必要提出研讨。中国正在启动新一轮改革，为土地制度建立法治基础，作为深化农村改革的重要的值得讨论的问题之一，提出来是必要的及时的。

　　80年代，中国农村改革解决了两个问题：土地家庭承包制取代人民公社；
市场经济取代计划经济。尽管改革已取得令人瞩目的成就，可是不论哪一项只是开了个头，都是未完成的工程，尚留有一堆问题待解决。我国既是个经济落后的国家，又是个以公有制为经济主体的社会主义国家，这两种情况决定我国体制改革有它特有的问题和难度。这是不难理解的。

　　二、会议讨论中，几位中国同志提出了一个令人深思的疑问：中国政府为完善与规范土地制度，曾提出过几条很重要的政策，如稳定现行政策，承包期延长30年，“生不增田，死不减田”，禁止基层组织随意调整土地权属，使用权可以有偿转让等等；
尽管这是以中央名义下达的政策文件，可是农村反应远不如开始改革推进家庭承包制那样热烈。已有成功的试点经验，也未见能推广。

　　使我们感到困难的是对农民的态度不容易摸清楚。学者们的调查，带回的信息，也不尽相同，甚至相互抵触。

　　这说明什么? 说明在经济转型时期，人们的价值观念和经济生活两方面都存在不确定性，影响农民的预期，助长了群众的短期行为，并影响着公共选择的价值取向。

　　所说不确定性最强的信号，主要是以下两个方面：

　　(1)对小农经济认识的分歧。

　　在中国讲稳定土地的使用权，不同于在别的国家，不是稳定私有制分离出来的土地使用权，而是稳定土地公有制下的家庭经营的使用权。而今天的家庭经营，还是小农经济。传统观念认为它与社会主义不相容。改革以前，在中国各级领导机构一直在反对包产到户，就是出于这种估计。中共十一届三中全会是进入改革时代的里程碑。但是当时在关于农业问题的决议中还写明“不要包产到户”。原草稿是“不许”，定稿时改为“不要”只争得一字之差的松动。改革前的几十年中，为争取承认包产到户的合法性，很多人包括不少中高级干部曾经支付过很大的政治代价。三中全会后不久，农村开始改革，在当时环境下，用包产到户取代人民公社，乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称家庭联产承包责任制，曾考虑过土地用于农耕，最忌掠压性短期行为，因此想比照历史上有过的经验——“永佃制”(即无限期租赁)，设计承包制。权衡过利弊，提出酝酿，赞同者少，怀疑者多，认为不符合责任制概念，因怕节外生枝，由此引起新的争论，影响以家庭联产承包制取代人民公社这个主题，因此暂时搁置了。到1984年，决定先定承包期为15年，看看各方反应，准备随机作出决策，再递增延长期。这样做，今天看来算不上最好的选择，但在当时却是不可避免的。

　　等待回答的还是一个老问题，家庭经营的命运如何? 有没有前途? 现代经济发展史证实：小农经济能通过扩大经济容量变成不雇工的大农经济，其方法是靠市场上有偿让渡，前提是在工业化过程中有大量农业人口向非农产业转移，而不是在现状不变的条件下实行强制性兼并。土地相对集中，经济结构仍然是家庭式经营。后者，所以没有退出历史舞台，是由于它具有其它经营形式无法取代的优点，它更能适应农业的生物学特性，能做到现场决策，不误农时。中国改革以来的变化证明：农民对市场等价交换竞争机制反应同样是敏感的。他们正在努力改善经营方法，学习科学技术，并乐于节衣缩食向教育投资，培养继承人。中国文盲人数近年大幅度减少就是证明。

　　在市场驱动下，随着社会分工细化和生产服务社会化，农村经济将形成一些新的产业领域，彼此相互独立，又互相依存。此时，农民愿意组织联合体，共同利用这些关联产业提供服务，形成规模经营。这是自愿自由的联合体，不同于那种“命令经济”的联合，它既保存了家庭经营的优点；
同时，可通过生产、销售、加工一体化，把农业导向协作化现代化。有了拖拉机这类机械，可在分布于广阔空间的土地上移动操作，家庭经营可以不雇工人而耕种大量

　　土地。利用新技术，更没有特殊困难。农民收入提高，还会建设所在的社区、举办福利设施、生产共用产品、建立公共基金、发展二三产业等方面，创造更多的剩余。这无论对社会主义物质文明建设还是精神文明建设，都是至关重要的组成部分。因此不应把家庭承包看作短期权宜之计，认为它是一种局限于几亩耕地的短命的经济形式，不可能适应国家经济现代化的要求。正是这种观点，妨碍把土地使用权长期化，并用法律形式规定下来。这方面还要做工作，解决某些分歧认识。例如，我们为改变承包土地分割过分零碎的弱点，曾提倡适度规模经营，为此个别地方在试办“合作农场”时，实行责任田反租，“土地归大堆”统一经营，曾一度引起农户“闻合色变”，从而产生如何界定集体化和合作制概念之争。中共中央一再强调稳定现行政策，争论才暂时平息了。如果遇到某些不利形势，争论还会再起。所以，要做工作。

　　(2)关于农业收益流失问题。

　　中国政府历来是重视保护农业的，如设置保护价，增加基本建设投资，稳定政府征购数量，提高收购价格等等。但由于受到了经济发展阶段的限制，仅仅做到对过去政策扭曲的部分调整，还没有摆脱一般发展中国家的通病，使农业走出负保护和受歧视的环境。对农业补贴等值率还是负数(1992年—18.7%)。(见百位学者进行的研究课题——关于支持与保护农业问题)。粮食收购名义价格扣除通货膨胀因素后，实际价格从1954——1995年一直低于市场价格(见北大经济研究中心和农大两位教授分别做出的研究报告)。各种建设费用向农村摊派，至今缺乏有效控制；
使农民负担不断增加，整个国家管理机构不断扩充，造成各种公共服务的高价格；
出口农产品高征费，倾向进口替代；
农用投入品价格不断上涨，高产区生产成本一直居于50%的高位。在所有这些因素作用下，农业收入继续向非农部门转移，流出损失尚未冲销。

　　还保留一些歧视政策，如农村信用贷款额度过低，不承认土地财产抵押；
缺乏直接融资市场，金融资产净流出；
户籍固定，无就业迁移自由；
中等职业学校不收农村学生；
农村尚缺乏社会保障制度，也未得到国家预算补贴；
由于统派购制度长期不变，对粮食棉花播种面积控制和硬性干预，影响因地制宜发挥比较优势。

　　在当前条件下，大部分农村第二、三产业微弱无力，几乎所有社会负担都压在耕地上，而农民生老疾病一切开支也只能靠耕地产出。

　　农业收入状况是影响农民经营土地预期的一个主要因素。家庭承包经营制，本是农民自愿的选择，土地使用权长期化，可以继承、转让、抵押，使之变成实际上的长期占有权，按逻辑推理说，农民一定是乐于接受的。

　　为什么农民态度消极甚至有反对者，就是由于在前述不确定情势下，土地制度前景不明朗。此时，农民心态是既想离开土地，又要守住土地，既不愿种田，又不能不种田，受这种心态支配，自然会出现一些短期行为，有的粗放耕作，只保口粮和地税，不愿在改良土壤方面下本钱。有的农民虽另有职业，但不能不留后路，准备归田还农。大批农民工进城就业，但很难落下常住户口，随时有被遣返风险，这种事实给出的信息就是，作为农村人留下一块土地是必要的，需要把它当作家庭保险依靠。因而继土改平分土地、改革平均承包土地之后，人人一份口粮田，“生增死减”等也成为部分农民的要求。不是耕者有其田，而是有人就有田，级差地租难以形成，土地市场转让率很低。这些现象表明农民预期不定型，是由于政策信息不统一，外部环境条件不确定。此时如果把土地定期调整制度定下来，变成轨道依赖，既助长少数基层干部权力滥用，也会妨碍农民保护土地、建设土地，并制约长远经营意识的形成，加快土地质量退化。

　　三、但是不能因上述情况存在，就做出以下结论：农民不愿意或不乐于接受土地使用权长期化这个制度安排。一个事实证明是“四荒”土地拍卖，规定50年—70年甚至100年使用期，激发了人们的投资热心。短时间内，就改变了山河面貌。在陕北、晋西、湘西一带，形成一种新的经济增长点，由此可见，有一个法律框架，保护土地所有权、使用权、经营权、继承权、转让权、抵押权、收益权、处置权等权利，不受来自任何方面的干扰，就会受到农民的衷心欢迎。这样可稳定农民预期，并能改变前述种种不确定性，对于巩固改革成果，繁荣农村，提高农业质量，也将大有裨益。

　　四、我国农业已进入高成本低效益运行时期，政府保护农业，再通过提升价格和增加补贴是难以继续的。应把重点放在支持教育、科技和基础设施建设，特别是解决水资源的节约和开发问题，发展多种经济实体，为农民创造就业岗位，完善户籍制度等政策措施上，以促进人口转移，扩大经营规模。诚然，这一切需要建立在经济全面发展和宽裕的财政收入基础上，不是一个容易和快速的过程，但不应遇难而止步。首先应纠正对农业的歧视，逐步扭转农业收入流出趋势。其中农产品流通体制进一步改革，时机已接近成熟，可以优先进行。

　　五、如何选择土地利用方式，发展农业生产，解决下世纪30年代15亿人口的吃饭问题，同时提高农民收入，做到种田者有利可图，这是改变农民预期，激发其生产积极性的关键所在。前几年美国一个学者提出一个挑战性问题：“谁来养活中国?”，提了一个醒，使我国重视农业问题。国外某些人以此为借口无根据地宣扬中国人搞乱粮食市场的“新威胁”，则是别有用心，不值一顾。作为中国人，我们不会忽视这位学者对此事的关心，应坚持重视农业的一贯传统，充分认识解决粮食问题的难度，绝不可掉以轻心。我们一定会靠自己也只能靠自己解决这个难题。确定这个前提之后，又要防止闭关自守，回到“以粮为纲”忽视多种经营的老路。或者为了“防患于未然”，提高自给能力，把保证谷物生产播种面积提高到不适当的高度，把“米袋子”层层负责制误解为无区别地都必须要保证自给自足，放弃种植业的因地制宜，有效利用土地资源的原则。这样做，是有过教训的。今天可能带来的问题是：农民由于种粮效益不高，不愿增加投资，而政府受国际市场粮食价格限制，再不能实行价格补贴，从而影响农民生产商品粮的积极性，并造成对环境的破坏，这是影响更深远的弊病。

　　可不可另有选择? 有的! 那就是利用两种资源、两种市场，解决粮食供应。

　　一方面重视发展全国统一粮食市场，保持地区间贸易自由。缺粮区和粮食主产区，均按市场形成的价格进行交换，资源余缺互补，有无互通，双方受益，且有助于减少生产波动幅度。

　　另一方面要适当而又适度地利用国际市场，解决有限量的缺口弥补问题。我国资源禀赋是土地资源稀缺而人力资源富裕，应当发挥资源比较优势，通过国际贸易，以劳动密集和知识密集型产品换取土地密集型的谷物类产品。土地是不能移动的，购进粮食等于输入土地和水肥资源。如果能利用我国气候的多样性(按农业区划部门资料有9类地区，各具不同物产优势)，对丰盛的劳力，给予技术培训，边学边用，多多生产一些可供出口换汇的产品，如菜、果、鱼、花、家畜、山林土特产等，用劳动力创造较高的附加价值，提高换汇能力，这将是一宗有利的交易。有利之处是：提高土地收益率和农民收入，扩充国内消费市场，并以较多的剩余反哺粮食生产，提高单位面积产量。以广东省为例，粮食作物与技术作物比例，由过去的8：2，变为现在的6：4，粮食生产还保持在1900万吨以上的新高点。此外，增加点进口粮，还可缓解人口土地压力，避免滥垦滥伐滥捕滥捞，利于保护环境。

这样做对粮食安全有无保证? 我国农业生产受到土地和水源不足的资源约束，困难很多。改革后，人均粮食消费增长到290公斤以上，仅达到温饱水平。有的同志作过计算，(点击此处阅读下一页)今后提高消费需求，按人均450—500公斤的目标，满足下世纪15亿人口的需求，须年产7亿吨以上谷物，这绝非易事。但争取每年1%以上的增长率，满足人口增长和消费改善的需要率还是有条件的。届时，可能有4000—5000万吨的缺口。如果自己生产，需要使用1.5亿亩耕地。这当然不能指望扩充耕地，只能靠提高单位产量，并利用非耕地资源如海洋、湖泊、山林、草原提供食品。不过，提高单产须增加灌溉，改造低产田和其他投入，会遇到机会成本较高、投入不足的限制，而利用与开发非耕地资源又存在甚多的环境保护问题。如果这个缺口靠进口弥补，那就需要满足以下条件：即政府和农户双方能够拥有接近于或较少于这个进口量的粮食储备，用来平抑市场波动，规避国际市场风险，保证粮食安全。只要有计划地进行逐年积

　　累，这一点是可以办到的。此外，粮食进口率保持在国内年产量5%—8%水平，国际市场也能够承受，并不会影响对其他缺粮国的供应。

　　这里，应强调说明，决定性因素是90%以上食品要靠自己生产，必须建立切实有效的生产保障体系。

　　不论采取什么样的生产和贸易方针，国内粮价上涨趋势是难以避免的。政府可利用这种趋势，并加上税收手段，倡导合理的膳食结构，抑制西方肉食消费过渡的习惯和我国宴会式浪费的不良传统。

　　六、土地制度法律化，明晰产权，保护人民应享有财产权利，对任何一个国家都是十分必要的，它应和国家政治体制的完善与改革，首先是建立基层民主制度相辅而行地推进。土地使用权长期化这一条定下来，不会有什么负作用。因为家庭联产承包体制已经实践检验，并受到欢迎。使用权长期化和土地的市场流动只是对这个体制的一项完善和必要的补充。随着市场环境进一步改善，必将呈现对农民的巨大激励作用。制订土地制度法律时，效率和公平必须兼顾，而不可偏废。施行细则中，使土地所有者——基层组织拥有某些必要的机动权利是可以的，但应设置严格条件和监督手段，不能违反宪法原则。为鼓励土地流动，有利于适度规模经营，农村社会保障体系，应随经济发展逐步健全，进城就业农民，达到一定工龄，应给予融入城市生活的条件。保护人民财产权利的法律，是市场经济运行的必需条件，不存在超前问题，在公元前五至四世纪的罗马法，对欧洲经济发展起过不可埋没的作用。中国历史上缺乏可以代代继承与完善的民法、商法，实属历史性遗憾。有了法律，可以唤起人民依法自卫的意识和行动，利于健全市场经济体制，繁荣交易，并规避风险。

　　（李利明、崔荣慧根据杜润生在“中国农村土地制度与农业绩效”国际研讨会上的发言整理，经作者本人审阅、修改定稿)

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