张英洪：劳教制度：是改还是废?

　　我是因为研究农民问题才开始关注劳动教养制度的。尽管劳动教养制度并不像户籍制度那样明显针对农民这一特定的弱势群体，但近期来在农民工进城和农村基层干群矛盾冲突中，农民被处以劳动教养的日渐增多，就使笔者不能忽视对这一制度本身的理性拷量。

　　劳动教养制度产生于非法治的特殊环境

　　众所周知，世界上只有中国才有独特的劳动教养制度。这种“中国特色”有其深刻的社会历史根源。1949年以后，中国共产党通过暴力革命推翻了国民党的统治，建立了人民民主专政的新政权。在当时的特殊环境中，国民党的一切旧“法统”被全面摧毁，新的规范有序的法律制度尤其是刑法尚未建立起来。这样，作为执政党，中国共产党就很自然地沿袭革命战争年代形成的习惯做法，大量地以党中央的文件形式整合着新生的人民共和国的内政外交。作为一种必不可免的制度替代，党中央的正式文件事实上起着最高法律效力的历史性作用。

　　新中国成立之后，中共中央接连不断发动了一系列的政治运动来巩固新兴政权。从1950年开始，中共中央以发布文件的形式，在全国开展了镇压反革活动、“三反”等政治运动。1955年7月1日，中共中央发出《关于展开斗争肃清暗藏的反革命分子的指示》，以“大约有百分之五左右的暗藏的反革命分子和坏分子”的规模进行卓有成效的“肃友”。这个“百分之五”的比例以后成为历次政治运动中的一种“经典比率”。劳动教养这一历史性概念也就是在这次处理“反革命分子和坏分子”的实践中应运而生的。

　　为了处置在“肃反”运动中清查出来的大量反革命分子和坏分子，1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，对如何处理在“肃反”运动中清理出来的反革命分子和坏分子作出了新的规定：“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而继续留用的以外，分两种处理办法。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上又会增加失业的，则进行劳动教养，就是不判刑，也不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。各省市应即进行筹备，分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所，由内务部、公安部立即筹备设立。”［1］

　　这是中共中央第一次明确提出对“反革命分子”和“坏分子”实行“劳动教养”的政策。从此，劳动教养这一崭新的政治符号开始登上历史舞台，成为国人耳熟能详的专用词汇。

　　可见，“劳动教养制度”至今已半个世纪，它可以与“户籍制度”比寿，但比“收容遣送制度”的资格要老得多。

　　1956年1月10日，中共中央发布《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》，再次强调劳动教养制度的指导思想是“在肃清一切暗藏的反革命分子的运动中，将清查出一批不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子，需要进行适当的处理。为了妥善地解决这个问题，中央决定，采取劳动教养的办法，把这些人集中起来，送到国家指定的地方，组织他们劳动生产，替国家做工，自食其力，并对他们进行政治、思想的改造工作，使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”［2］

　　由此可知，所谓“劳动教养”，就是劳动、教育和培养，首先是“劳动”，即强制劳动，组织他们“劳动生产，替国家做工，自食其力”；
其次是“教育”，即教育改造，对“他们进行政治、思想改造工作”；
再次是“培养”，使他们“逐渐成为国家的真正有用的人”。

　　劳动教养制度在“肃反”运动中的适用范围是“不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子。”

　　在1957年的“反右”运动中，劳动教养制度显示出了空前的生命力。在全国被划为右派的552877人中，劳动教养是处置这些“右派分子”的主要方式和首要手段。［3］

　　反右斗争的实际需要，也推动了劳动教养制度的“法制化”进程。1957年8月1日，经第一届全国人大常委会第78次会议批准，国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》，对劳动教养作了全面的规范化界定。这样，劳动教养正式成为经中国最高立法机关批准实施的一项法律制度。而在此前的1954年，明确保障公民人身自由权的新中国第一部《宪法》开始颁布实行。

　　劳动教养制度的惯性运行

　　1978年开始的改革开放，成为新中国历史上的“伟大转折点”。“以经济建设为中心”取代了“以阶级斗争为纲”，人们的思想观念获得了新的巨大解放，民主法制理念逐渐深入人心。但不可否认，一系列在计划经济体制中出台的旨在限制或剥夺公民人身自由权的法律法规仍然在惯性的强大作用下继续运行。这除了限制公民自由迁徙的二元户籍制度外，劳动教养制度无疑格外引人注目。

　　十一届三中全会召开一年后的1979年12月5日，国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》，并将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。这样在特定的阶级斗争和政治运动中诞生的、在文革中几乎陷入停顿状态的劳动教养制度，借助改革开放的春风“起死回生”，重新复活在改革开放的新时代。1980年国务院发布《关于将强制劳动与收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，将原来按照“强制劳动”和“收容审查”处理的“违法犯罪人员”，均一律按劳动教养加以处理。这一文件通知使劳动教养的适用对象得到较大的扩展，劳动教养在一定程度上实现了对其他政治性羁押措施的收编。［4］

　　1982年国务院转发公安部《劳动教养试行办法》，该《试行办法》除了重申劳动教养的性质是“对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种办法”外，历史性地突破原来有关劳动教养仅对家居大中城市的人适用的规定，将劳动教养对象扩大到那些“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案符合劳动教养条件”的人。这就为日后收容劳教进城的农民工打开了一个极坏的口子，成为新时期进城农民工丧失人身自由的又一制度“陷阱”。

　　在1982年《宪法》颁布之后，有悖于宪法精神的劳动教养制度却在新的历史条件下获得了新的发展。首先，劳动教养的适用对象完成了从“政治符号”向“法律术语”的转型。即从其刚诞生时用来处置“反革命分子”、“坏分子”以及“右派分子”的政治性处置措施转为用来处置实施了刑法和行政法所禁止的行为而又不够刑事处置的人这一法律性话语。其次，劳动教养的适用范围日渐扩大。1986年第六届全国人大常委会第17次会议通过的《治安管理处罚条例》，1990年12月28日第七届全国人大常委会第17次会议通过的《关于禁毒的决定》，1991年9月4日第七届全国人大常委会第21次会议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等法律法规以及其他行政法规、司法解释甚至一些省市区、大中城市的政府和行政部分通过的地方性法规或部门规章，都不约而同地扩大了劳动教养的对象。

　　在市场经济迅速发展、城市化进程明显加快的新时期，一个新的趋势是，一些大中城市以维护城市治安和秩序为名，开始将进城农民工作为劳动教养的对象，而一些农村的地方政府为平息因农民负担而激化的基层矛盾，也借助劳动教养这一不经司法程序的便利手段制服所谓的“上访专业户”和“农民抗争领袖”。现在，全国共有劳教场所310多个，干警职工10多万人，收容劳教人员31万多人。［5］

　　劳动教养适用对象日益扩大的严重后果是十分明显的。

　　改革开放以来，中国的政治、经济和社会生活都发生了翻天覆地的巨大变化，但游离于刑法之外却又限制和剥夺公民人身自由的劳动教养制度却“长盛不衰”，这充分说明劳动教养制度这一旧体制惯性力量的强大。

　　劳动教养制度：是改还是废?

　　对于实行了半个世纪之久的劳动教养制度，学术理论界却存在着众说纷纭的不同观点。这些观点，大致分为保留、改革和废除三种情况。

　　持保留论者先为，劳动教养制度创建四十多年来，累计教育改造了近300万有各种违法犯罪行为的人，不仅为稳定社会作出了重要贡献，而且把大量被收容人员改造成了自食其力的守法公民，因而这一有中国特色的制度只能加强不能削弱。”［6］

　　持这种观点的人，大都是一些深怀“祖宗之法不可变”之陈腐观念者，他们看不到或不愿看到历史前进的滚滚车轮，认识不到我国从计划经济转向市场经济、从人治转向法治的时代趋势，仍然固守传统的旧观念、做法和体制不变，力图维持既得利益，他们对民主、自由、法治、人权、宪法知识和观念十分淡薄。“只要结果正义，就可不择手段”正是这类人的信条。在法治化的今天，这种观点已为绝大多数人所摒弃。

　　持改革论者中可分为两种情况，一种认为劳动教养制度虽然存在一定的缺陷，但总体上仍然是合理的，主张通过改革劳动教养制度来增强劳动教养制度的合理性，使其在新的形势下仍然发挥应用的整合社会秩序的功能。［7］这种改革论者从总体上维护劳动教养制度存在的合理性和适当性，主张从技术性角度从事一些必要的细枝末节的修补完善。持此论者相信“存在的就是合理的”，忽视或不愿意看到劳动教养制度反法治反宪政的一面，更体会不到公民在非经适当的司法程序就被限制、剥夺人身自由的非正义性和痛苦性的一面。这种改革观，看似四平八稳，实则上是对旧体制的修补和完善，是一种逆改革的改革，其消极后果极其严重，是不足取的。

　　持改革论者中的第二种情况，就是充分认识到在依法治国、建设法治国家和保障人权的今天，劳动教养制度面临严重“挑战”，必须进行改革。但我国当前正处于社会转型时期，社会治安、人民群众的生活秩序仍需进一步保持稳定，在这种形势下，一下子把实行40多年之久的劳动教养制度完全取消，不切实际，不过，现行劳动教养制度的种种弊端又确实不容忽视，因而迫切需要对其进行改革，并提出了许多不同的改革主张。［8］这种观点适合中国人的传统性格和思维模式，最容易为大多数人所认同，也最可能为决策层所吸纳。持这种观点的人当然有其可取之处，一方面，他们与“保持现状派”划清了界限，另一方面，他们又与“总体合理局部修补派”明显不同。他们站在世界和时代发展的交叉点上清醒认识到劳动教养制度的非正义性和不合理性，深切感受到劳动教养制度的改革势在必行。但他们在旧体制势力异常强大面前灵活地选择妥协，弱化彻底改革旧体制的勇气。不过，有这样一句哲言值得学者记取：“作为人类活动的首要价值，真理和正义是决不妥协的。”［9］

　　持废除观点的人认为，劳动教养制度与依法治国的理念相背离。它游离于刑事处罚体系之外，几乎无法受到诸如罪刑法定、罚刑相适应等一系列刑事法治原则的制约；
同时，它还游离于现行的行政法律体系之外，不受诸如行政处罚法定化、行政听证等原则的约束。从公法的角度来说，劳动教养背离了公共权力机构在剥夺个人权利时所必须遵循的“法定原则”、“成比例原则”和“形式正义原则”。另一方面，劳动教养也违背了“任何人未经公开、公正的司法听审，不得被剥夺权利和自由”的程序法治原则。在劳动教养的适用程序方面，无罪推定、审判公开、辩论制是无法实行的，被劳动教养者甚至连获中立司法机构听审的机会都受到了剥夺，更不用说事后获得有效的司法救济了。劳动教养事实上已经成为中国刑事法律和普通行政法律体系之外的第三种独立的制裁体系，而不受这两个法律体系在法治化方面所发生的任何积极变化的影响。因而主张彻底废除这一制度。［10］促进社会进步和体制完善，是每一位心怀良知和正义的学者的职责。笔者与这种观点不谋而合。

　　当代著名的正义论思想家约翰·罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；
同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”。［11］劳动教养制度产生于特定的非法治环境，其初创之时是为了处置在“肃反”运动中清查出来的不够判刑、而政治上又不适用于继续留用、放到社会上又增加失业的“反革命分子和坏分子”。后来发展到对“不够刑事处分的人”进行的行政性处罚。几十年来，劳动教养制度尽管发生了不少变化，但其本质特征却是始终如一的，那就是不经司法程序而限制、剥夺公民的人身自由权利。(点击此处阅读下一页)

　　劳动教养制度规定的收容期限，早期未明确规定，1979年国务院《关于劳动教养问题的补充决定》确定劳动教养的期限为1至3年，必要时延长1年。1982年的《劳动教养试行办法》又对提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限的条件与审批权限作了具体规定，即提前解除劳动教养，一般不超过原劳动教养期限的二分之一；
延长劳动教养，累计不得超过1年，提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，均由劳动教养管理委员会批准。由此可见，劳动教养制度可以限制、剥夺公民人身自由最长可达4年之久。

　　人身自由是现代国家普遍认同的基本人权，必须受到尊重和保障。我国1982年《宪法》第37条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”这种宪法性规定说明，第一，公民人身自由不受侵犯，第二，只有经人民检察院批准、人民法院决定，才能限制或剥夺公民的人身自由。根据现代法治原则和世界各法治国家的司法实践，“任何以公共权力机构的名义剥夺公民人身自由的行为，都不能由警察机构或其他行政机构作出最终的决定，而必须由中立的司法裁判机构通过司法听审或听证的方式作出决定。”［12］国际人权宪章也都对人身自由作了明确的保障规定。

　　劳动教养制度从诞生至今，实质上都是由公安部门(虽然名义上还有其他部门)执行的。不管是公安部门，还是由相关行政部门组成的虚置性的劳动教养管理委员会，都无权限制、剥夺公民的人身自由。1991年11月国务院新闻办公室发布的《中国人权状况》白皮书突出强调“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。”但任何行政处罚都不能代替罚事处罚而限制、剥夺公民的人身自由权。

　　中国共产党执政50多年来，执政理念和执政方式都发生了很大的变化。十五大正式提出依法治国、建设社会主义法治国家，并在建国后首次提出“尊重和保障人权”。十六大又进一步明确要建设政治文明，促进人的自由而全面发展，提出“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”［13］毋庸置疑，劳动教养制度不符合依法治国的基本方略，不符合建设法治国家的目标，不利于尊重和保障人权，不利于政治文明建设，不利于人的自由而全面发展。劳动教育制度已经明显成为我国加快政治经济发展和社会全面进步的体制性障碍。执政党十六大政治报告的基本精神，为坚决废除劳动教养制度这一束缚发展的体制弊端提供了鲜明的革新理念，这也是笔者主张坚决废除劳动教养制度的根本原因所在。

　　2003年的孙志刚事件为限制、剥夺公民迁徙自由权的收容遣送制度划上了悲壮的句号，这是中国法治化道路上的一个里程碑。废除劳动教养制度虽然不能使中国公民的人身自由获得全部的保障，但这无疑将是中华民族迈向限制公共权力、保障公民权利的宪政之路上的又一个新的里程碑。在建设现代法治国家的历史进程中，我们有理由期待劳动教养制度这一体制性弊端的革除。

　　参考文献：

　　［1］《建国以来重要文献选编》第七册，中央文献出版社，北京，1993年版，第139页。［2］夏宗素、张进松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社，北京，1997年版，第38页。

　　［3］转引自陈瑞华：《公法的第三领域》，载《中外法学》2001年第6期。

　　［4］陈瑞华：《公法的第三领域》，载《中外法学》2001年第6期。

　　［5］参见《中国劳动教养》1999年第3期。

　　［6］参见毕序森：《从历史看劳动教养的属性》，载《中国劳动教养》1999年第2期。《劳动教养工作只能加强不能削弱》(作者该报特约评论员)，载《法制日报》1997年8月3日。

　　［7］参见储槐植：《论教养处遇的合理性》，《法制日报》1999年6月3日

　　［8］参见宋雅芳：《劳动教养存在的问题及对策》，载《郑州大学学报〈哲学社会科学版〉》1998年第6期。刘仁文：《劳动教养制度及其改革》，载白桂梅主编：《法治视野下的人权问题》，北京大学出版社，北京，2003年版。

　　［9］［11］约翰·罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社，北京，1988年第4、3页。

　　［10］参见陈瑞华《公法的第三领域》，载《中外法学》2001年第6期。

　　［12］参见陈瑞华：《警察权的司法控制——以劳动教养为范例的分析》，载《法学》2001年第6期。

　　［13］江泽民：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面。人民出版社，北京，2002年版第14页

　　原载<书屋>2004年第3期

相关热词搜索：劳教 制度 张英洪