艰难跋涉中的人身自由

　　身处弱势的少数人所享有的地位和安全状态是自由的试金石

　　——[英]阿克顿勋爵

　　引子

　　2003年6月18日，温家宝总理主持的国务院常务会议认为，“二十多年来，我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，1982年5月国务院发布施行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，已经不适应新形势的需要。为从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员的问题，完善社会救助制度和相关法规，会议审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》。会议决定，该办法草案经进一步修改后，由国务院公布施行，同时废止1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。”6月22日，新华社公布了这一办法，全文共18条，将于2003年8月1日开始实施，届时《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》也将正式废止——实施了21年的收容遣送制度即将寿终正寝。

　　国务院这一深得民心之举，或许与下面这件事情存在着某种关联：

　　2003年3月17日深夜，一位27岁的中国公民孙志刚被广州市黄村街派出所的警察李耀辉强行剥夺人身自由，带回派出所，也许是因为孙志刚质疑这样做的合法性，随后他就被送往收容遣送站，又随后被送到所谓的救治站，2003年3月20日上午10：25，这位身体强健的年轻人却悲惨地死在“救治”站，此后一个月里，孙志刚家属到各“有关部门”要求调查此案，均被其“国脚”们踢回。《南方都市报》的记者王雷在对此案进行了细致调查后，根据一份由中山大学作出的中立的尸检报告确认孙志刚在死前72小时内遭到毒打并致死，4月25日该报发表长篇报道细述此事经过，虽然到现在本案一审已经结束也无从得知孙志刚到底因谁的致命打击而死，但此报道一出，即引发社会全面关注，从普通公民到政府机关，人们纷纷谴责打死凶手之残忍，同时还引发了全社会对收容遣送制度的高度关注，不少法学家、经济学家们、伦理学家们都强烈建议政府取消收容遣送制度。

　　可以说，这一事件的爆发及其流波所致都不是偶然的——无论是孙志刚之死还是人们对收容遣送制度的批评以及国务院的果断决定。因此，当我们密切关注孙志刚案件能否公正处理的同时，也需要比较系统地着力清理收容遣送制度的弊病，回顾收容遣送制度得以长期存在的社会政治环境以及该制度被废除之后，全社会所依然面临或者可能即将面临的新老问题。由于中国没有实行公共信息公开制度，因此这种清理所需要的大量材料几乎难以获得，本文仅根据笔者这几年收集的部分媒体报道以及自1949年以来至今该制度的历史沿革谈一点可能需要进一步论证或者被证伪的看法。

　　2700年禁迁传统与无立法收容遣送制度

　　收容遣送制度，其本质在于各地方政府对外来人口流入的控制，因此它与户籍制度孪生。许多人误解，以为这一制度是1982年才开始的，殊不知其历史源远流长，早在春秋时代的公元前685年，就有管仲在齐国提出所谓“禁迁徙，止流民”政策，以控制人口流动，所谓流民一般认为是脱离自己户籍在外地流动的人。战国时商鞅在秦国变法，公元前356年提出“什伍连坐”法，控制人口流动，商鞅作法自毙，逃亡时因无人敢收留而逃无可逃，车裂分尸，可谓死得其所。但以秦统一六国，管仲、商鞅确立的限制人口迁徙的铁制就被固定下来，一传统就传统了两千七百年，并相应地产生了强制遣送回乡制度。清代诗人蒋兰畲写过一首诗：“荒村日暮少行人，烟火寥寥白屋贫。小队官兵骑马过，黄昏风雪捉流民。”说的就是清代的“收容遣送制度”。我们现在日常用语中有些词也来自古代的户籍制度和“收容遣送”制度，例如，“解手”一词就是明末清初“湖广填四川”这一绑架性移民时产生的，军队将被绑架者用绳子捆住手，以防止逃跑，只有被绑者内急要上厕所的时候，才解开绳子，解手之名由此而来；
我们常用的“护照”一词，在清代以前就开始使用，是户籍所在地政府颁发给本地人到外地流浪乞讨的合法凭证，无护照而外出者，被视为违禁。

　　中国古典社会的户籍制度并不是从来没有改革过，1911年初，风雨飘摇的清政府颁布了《户籍法》，第一次用世界通行的办法管理户籍，准予公民自由迁徙，然未及实施，清廷即已不复存在，第二年的《临时约法》承认了公民的迁徙自由，1931年国民政府延续了清末户籍法的基本精神另立新《户籍法》，至今该法还在台湾实施。

　　50年代的中国户籍管理制度，既不能算是传统方式也不能算是完全的延续清末和民国，新生政权出于治安的需要，对人口流动实行严密控制，1950年8月，公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》，是一种完全根据被管理者的特殊身份而制定的，这在当时是可以理解的。

　　1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，条例第一条开宗明义：“为维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由，特制定本条例。”其目的似乎是要在治安和迁徙自由自由之间寻求平衡，实际情况似乎也达到了这种平衡，对于城市外来人口，条例第六条规定“来客住宿超过三日者，须向公安派出所报告。”这可以说是现代暂住证的观念滥觞。

　　1953年，中国进行了一次人口普查，为户口登记制度的建立打下基础，1955年6月9日，国务院下发旨在解决农村户口管理的《关于建立经常户口登记制度的指示》，这段时间的户籍管理主要还在于统计的需要，并非为限制人口流动，同时治安的需要已经不再特别重要，1954年宪法规定的公民迁徙自由权，在1949-1957年得到了比较充分的实现。有统计表明，1954年，全国人口自由迁入、迁出为2200万人，1955年是2500万人，1956年为3000万人。

　　但是，这段时间里，历史也开始部分重演，在公民自由迁徙的同时，城乡差异使农民大量流入城市，在命令经济下城市无力承担此重负，中央政府既然不打算实行市场经济，就不得不推行一些压制性政策，1953年4月17日，政务院发出《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，不允许城市随便到农村招工，1954年3月，内务部、劳动部又发出《关于继续贯彻〈关于劝阻农民盲目流入城市〉的指示》，但这些政策并没有取消迁徙自由，重在说服。

　　1956年秋，由于农业合作化政策发高烧，使得大量省份粮食歉收，不少地方的农民到城市寻找机会，为了控制这种情况，国务院在一年时间里先后下达了《关于防止农村人口盲目外流的指示》（1956年12月30日）、《关于劝阻农民盲目流入城市的补充指示》（1957年3月2日）、《关于防止农民盲目流入城市的指示》（1957年9月14日）三个文件，以限制农村人口入城，但未能起到有效作用。

　　1957年12月18日，中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，从劝阻到防止再到制止，倘以实质而论，这一天之后直到现在，中国公民一直就没有迁徙自由。

　　21天之后的1958年1月9日，全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》将这一剥夺迁徙自由的户籍管理手段以法律的形式确定下来，该条例第一条规定：“为了维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设，制定本条例。”再也不提迁徙自由了，该条例第10条第二款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”农村向城市的人口流动渠道被这一条款设定了难以逾越的鸿沟。

　　1959年到1961年，三年大饥荒使得农村人口再次向城市流动，但也被中央政府毫不手软地制止了，从1962年开始到1979年之前，为了缓解城市就业压力，中央政府下令青年上山下乡，中央政府还多次下令不许农村人口流入城市，并且鼓励城市人口流入农村，到80年代之前，由于长年累月的政治运动，国家政治生活、人民的普通生活一直缺乏正常化，人民更加重要的其他自由和权利都无法得到保障，因此迁徙自由虽然被取消，但被取消以后，并未引起广泛的强烈反对。

　　从1957年到1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》颁布之前，与剥夺迁徙自由相联系的收容遣送制度也是在现实中存在，但并没有专门的具体规定，只是在各部委下发的一些文件中零星涉及，例如《内务部、财政部关于民政部门所属安置农场预算管理暂行规定的通知》（1964/3/3）、《民政部关于民政部门工作着重点转移的意见》（1979年3月10日）、《最高人民法院信访处接待来访工作细则》（1980年6月20日）、《国务院关于维护信访工作秩序的几项规定[失效]》（1980年8月22日）、《民政部、国家劳动总局关于城市社会福利事业单位岗位津贴的试行办法》（1980年10月6日）、《民政部、国家计委、财政部关于切实解决城市社会福利事业单位危险房屋修建问题的通知》（1981年10月10日），这些文件中涉及收容遣送制度的多因财政问题而发文安排经费，或者因为发现收容遣送站的工作人员存在贪污现象而发文制止。

　　“规范化”之后的收容遣送制度

　　中国古代的户籍制度中存在严重的歧视性政策，因此前文只谈及古代的户口制度，尚未涉及籍制度，所谓户籍，不仅包括出生地证明，还包括一个人属于哪一籍，即所谓身份，春秋时管仲的四民之居政策就是典型的身份等级制，到汉时被废为“编户齐民”，所谓齐民意为平等，后来汉政府又将商人编入特定的“市籍”，并对其多有限制，三国时代开始对手工业者专门立籍，至十六国时则更是籍类纷纭，不及细述，直到隋唐时代也依然未减其身份世袭的特征，两宋是普通百姓最有人权的时代，虽有分籍，但身份特权性质不重，元代将人分成四等，明代版籍有军、民、匠、灶之分，清代有军、民、商、灶之别，永远世袭，不得脱籍，但是贵贱已经不再明确。

　　这些古代的户籍身份传统并未在20世纪被完全革除，50年代至今，中国的户籍制度中，也有身份制的残余，例如我们现在依然要登记“出身”——所谓贫农、知识分子、干部等等即是明证，在“文革”，出身论的恶果达到了20世纪的顶峰。可以说，虽然宪法规定公民在法律面前平等，但历史的幽灵并不那么容易躲在瓶子里停止游荡，显在和潜在的身份特权制度与收容遣送制度是完全连体的，古代被收容遣散的“流民”与当代被收容遣送的“盲流”，都是同一种被强加身份的不同称呼罢了。

　　1982年是中国政治生活中十分重要的一年，这年的10月4日，中国颁布了实施至今的宪法，这是50年来，实施时间最长的一部宪法——已有20年，可是这部宪法依然取消公民的迁徙自由，就在82宪法颁布前的5个月，5月12日，国务院制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，这部行政法规旨在

　　对城市流浪乞讨者实施救济，但其立法所授予收容遣送站的权力则是没有宪法根据的，关于这个问题，我在《就孙志刚之死再谈恶法》一文已经详细阐述，不再饶舌。产生这一立法的主要原因在于中国长期以来奉行万能政府的理念，政府总想什么都包揽，不管有没有能力管，因此就导致这种花钱还吃力不讨好的事情——在当时的背景下，我们必须承认其出发点是完全良好的，尽管它无法承担它本希望承担的社会功能。该法规真正的问题也是在后来市场经济发展以后才暴露的。它所制造的歧视性后果虽非本意，却是现实，这是一件可悲的事情。

　　1982年10月15日，公安部、民政部联合颁发《民政部、公安部关于印发〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则〉（试行）的通知》，规定了收容遣送站收容遣送的具体措施，到2001年为止，关于收容遣送的国务院部级专门规章及解释就有：《民政部办公厅关于积极配合打击严重危害社会治安犯罪活动加强收容遣送工作的通知》（1983年9月14日）、《民政部、铁道部、交通部关于进一步做好收容遣送工作的通知》（1985年7月2日）、《民政部关于颁发收容遣送工作证和收容遣送证章的通知》（1985年7月16日）、《民政部办公厅关于在收容遣送中严禁丢弃痴呆、精神病人的通知》（1987年6月30日）、《民政部关于进一步做好收容遣送工作的通知》（1989年7月14日）、《财政部、民政部、公安部关于印发〈关于收容遣送工作中跨省遣送所需经费支付问题的通知〉的通知》（1992年12月24日）、《公安部关于被收容遣送的时间是否折抵劳动教养期限问题的批复》（2001年6月12日），(点击此处阅读下一页)

　　在地方性法规中，到2002年就有30多个专就收容遣送制度立法的地方性法规，而涉及到收容遣送制度的地方性法规到2002年12底则共有199个，其中不少法规虽然不是直接针对收容遣送制度立法，但是其针对流动人口立法的目的本身就表明了以收容遣送为手段，因此与直接就收容遣送立法并无实质性区别。

　　与此相关，公安部、民政部专门就“盲流”（这个时代少数几个最具歧视性的称呼之一，是汉语的耻辱）问题下达的部门规章解释就有《民政部关于进一步做好劝阻劝返外流灾民工作的通知》（1991年10月14日）、《公安部关于加强盲流人员管理工作的通知》（1995年8月10日）、《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》（1995年9月19日）、《国务院办公厅转发国家计委关于湖北、湖南、江西、安徽省平垸行洪退田还湖移民建镇进展情况报告的通知》（1999年7月17日）。

　　在这些法规、部门规章中——没有一部是由全国人大常委会制定的法律，更谈不上全国人民代表大会制定，国务院、公安部、民政部逐渐形成关于哪些人应该属于收容对象的共识，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》第二条规定：“对下列人员，予以收容、遣送；
（一）家居农村流入城市乞讨的；
（二）城市居民中流浪街头乞讨的；
（三）其他露宿街头生活无着的。”1995年8月10日公安部下发的《公安部关于加强盲流人员管理工作的通知》中确定着重要管理的是“三无”人员：“‘三无’盲流人员是流动人口中无合法证件、无固定住所及无正当工作或经济收入的人员，多为盲目外出找工作或流浪乞讨人员。”发生这么重大的变化，原因在于1982年制定《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的时候，社会上流动人口还并不多，但是92年以后，流动人口剧增，这是市场经济发展的必然结果，由于人口流动主要是农村流向城市，因此城市的市政需要承担许多新的管理功能。但是，城市在从农村人口的劳动中获得巨大收益的时候，并不感恩，他们反而从城市里得到更多的恶意，他们被认为抢了城市人的饭碗，被认为更容易犯罪，甚至比城市人更影响市容，因此针对他们的各种歧视性政策就纷纷出台。各种地方性法规针对所谓“三无”人员的强制措施性，此时已经越来越不具有原先的福利救济性质，而是更具有所谓治安管理性质了。

　　从法规规章文字表面上看，这期间的收容遣送制度与户籍制度之间不存在关联，而自从公安部1985年7月13日公安部发布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》之后，对于城镇外来人口的歧视和排斥就已经给它与收容遣送制度的接轨打下了一个隐性却坚实的基础。虽然该规定并未直接授权警察可以将没有办理暂住证的外地人赶出城镇，但整部规定都隐含了这样的思路，因此后来在现实中出现的与收容遣送制度挂钩当在意料之中。

　　因此，炸弹已经买下，只等引爆了。一旦命令经济消退，市场经济兴起，而迁徙自由依然是个画饼的时候，侵害公民权的收容遣送制度就要大显身手了。

　　现状：收容经济下的公力绑架

　　一旦离开了原来城市流动人口数量不大这一前提，当城市人口激增时，收容遣送制度就从一种强迫性社会福利救济制度转化为治安管理制度，从而严重侵害公民权。但这一转化过程只是现实中被人们普遍关注与否的差异，而不存在本质性的差异，因为这个制度存在的基础就是侵害基本公民权——人身自由。

　　根据近年来对此制度中出现的种种侵害公民权现象的报道，我们可以大致总结出收容遣送制度的现状：收容遣送制度已经成为不少地方的警察以及民政干部个人的薪资外经济来源，更因此而成为严重侵害公民权的制度，被侵害的人在身份范围上远远超出所谓“三无”。之所以说是严重，是相对而言的，在不发生殴打、强迫劳动、卖给他人为奴的情况下，仅仅是剥夺人身自由并将符合条件的被收容者安全送回住所地时，则其性质还只能说是收容遣送站好心办坏事，虽然在法律正义的角度看是侵害了公民权的，但在中国特定国情下，我们可以不认为它是严重侵害公民权。

　　我们不妨以6月10日《三湘都市报》的报道《滴血的收容——涟源遣送站不交钱就活活打死》来解剖这个制度目前的部分现状：如果1996年以后，在涟源市收容遣送站发生的侵害公民权累累罪恶具有一定典型性的话，那么当代的收容遣送制度就是新时代“收容经济”下的公力绑架。

　　一、收容经济的经营特征：公力绑架

　　1、勾结派出所：遣送站与派出所勾结，由派出所抓人，给收容遣送站，派出所警察拿回扣；
2、剥夺被收容者的人身自由和身上的所有财产：收遣站对被收容者做的第一件事就是彻底搜身，剥夺所有随身财产；
3、拍恐吓电报，向被收容者家属勒索；
4、到火车站等交通要道捉拿农民：收遣站与派出所联合在火车站等路口设卡，专门打劫外出打工的农民，把他们身上的钱财搜刮完后，派其中的一两名代表回乡取钱，其余留下当人质，一般每人数百元不等；
5、到外地“进货”：为了增加创收，收遣站到外地收容遣送站联系花钱买回来敲诈；
6、敲诈不成则苦役甚至死亡伺候，如果被收容者实在太穷，就强迫他们劳动，当然不会支付工资。如果对谁看不顺眼，就挑唆或者放任被收容者之间互相残杀，这可算是公力撕票。

　　二、公力绑架是“收容经济”的基础

　　在涟源市收容遣送站中，被绑架的农民90%都有各种证件，并非所谓“三无人员”，站长一再强调，进站者无论有没有证件一律写成“三无人员”，一为收费方便，二可应付上级检查。所以这里不存在抓错了的问题，只有故意绑架的问题。大量事实表明，这种利用政府权力非法剥夺公民人身自由，继而对被收容者敲骨吸髓，乃至敲诈不到钱财将被绑架者活活打死的做法绝不仅限涟源一地，而是全国各地很多地方如此。

　　收容遣送站明知收容遣送办法是针对无财产的贫穷者，但要创收，就必须找他们之外的人，即使如报道说被绑架的人里也有10%的“三无”人员——勉强可算“合法”收容，但收容以后就依然不是按照法规办事，而是因为他们可以干苦力，并且是因为收容遣送站有新的发恐吓电报的地址才收容他们的。这样的收遣站如果还不能算黑牢，这样的所谓“收遣”还不是绑架的话，天下就没有绑架一说了。

　　我们可以看看这种公力绑架的特征：

　　1、用欺骗、暴力强制非法剥夺他人的人身自由；

　　2、非法剥夺人身自由的目的是榨取钱财；

　　3、用恐吓的方式敲诈勒索，以继续剥夺人身自由等方式威胁不交钱的人；

　　4、榨到一定钱财后也可以放人，但未必都放；

　　5、残酷对待敲诈不到钱财的人；

　　6、以上一切行为有恃无恐的根据是政府权力。

　　这就是公力绑架，它造就了二十一世纪的罪恶奇葩——“收容经济”和奴隶制！一个声称为实现社会福利救济的一个制度，至少在涟源市，却变成了一个需要用大量手铐、电警棍和军用刀具来维持的恶制，这是多么荒诞的黑色幽默！

　　收遣站的创收完全依靠这邪恶的公力绑架，收容经济的基础就是公力绑架。公力绑架的邪恶程度远远高于一般性绑架，一般性绑架可以通过公权力获得救济，即使当时难以救济，事后也可能获得一定的弥补。而这种打着福利旗号的公力绑架，根本没有办法获得真正的救济，或者救济非常困难。一般性绑架，受害人还能正当防卫，而公力绑架只有服从，连正当防卫都无从实施——否则就变成暴力袭警，多么荒诞的一副景象！人们通过出让部分自力救济的权利，集合为一种统一的公权力去对付包括一般性绑架在内的侵害，但是公权力本身如果部分地演变成绑架原因的话，那么就等于是奶妈杀婴，保姆杀儿童，法律的执行者犯罪，监护人成为谋害被监护人的罪犯，这岂不是人民基本自由的最大敌人！

　　三、收容遣送制度为何会演变成公力绑架？

　　无论是1982年国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》还是1994年发布、2002年经过修改的《湖南省城市流浪乞讨人员收容遣送条例》这类地方性法规，还有其他任何一个国务院规章或者地方性法规中没有一个法规允许收容遣送站收容有证件的人，即使没有证件，只要能够说出任何能够证明其身份的内容就不得收容，关于这一点民政部和公安部都是三令五申，有些下达的文件甚至都具体到如何在生活细节上优待应该被收容的被收容者。这些文件甚至有时很让人感动，例如早在1992年财政部、民政部和公安部就曾经联合发布过一个（[92]财文字第758号）文件，即《关于收容遣送工作中跨省遣送所需经费支付问题的通知》，要求各地对于收容遣送发生的费用必须由政府支出，广东省2002年发布过一个《广东省物价局关于取消收容遣送收费的通知》也明确了收容遣送制度是一个福利制度，一切费用由各地方财政预算支出。当民政部等相关部门发现有些收容遣送站将精神病人等体弱被收容者遗弃的时候，还专门下文制止——1987年6月30日，民政部下达《民政部办公厅关于在收容遣送中严禁丢弃痴呆、精神病人的通知》就是一个绝好的例证。种种情况表明，国务院及其各部、省市地方政府都不愿意出现现在这样的收容遣送问题，那么我们就必须知道：

　　一个制度为什么会始于善意而终于恶果？收容遣送站为什么会从国家慈善机构变成食人魔窟的？为什么救济会变成绑架和奴役的？我认为下列几个原因造成了上述恶果：

　　1、苍蝇不叮无缝的蛋——收容遣送制度本身就是恶法

　　收容遣送制度说起来是一项福利救济制度，但不是建立在被救济者自愿接受救济的基础上，而是一种不以被救济者意志为转移的强迫救济，从人的自然权利来看待的话，可以说这项制度从来就没有过正当性，正因为如此，这项制度从它产生的那一天开始就注定了必然产生恶果——因为它不尊重人的基本权利人身自由。

　　2、行政权尤其是警察权没有边界

　　收容遣送制度不仅仅是民政部门的事情，同时也是公安部门的事情，甚至还涉及到卫生系统，当法律赋予这些部门可以收容、遣送“三无”（有些地方是“四无”、“五无”）的时候，他们（立法者）根本就没有意识到自己有没有权力决定剥夺人的基本自由。这种权力无边的状况在中国不是一天两天，而是延续了几千年的传统，人们根本没有意识到应该由司法权得到保障的独立司法部门来决定一个人是不是应该被剥夺自由，而不是由警察来决定，警察应该只有执行权而不应该有决定权。法治国家的治安警察、司法警察即使可以先斩后奏紧急逮捕，也得尽快将被逮捕的人带到法官面前聆讯，法官签发人身保护令状，将被逮捕的人收押在另外的地方，而不允许由逮捕他/她的警察关押。除了警察权的传统观念之外，收容遣送制度还被作为一个十分重要的社会管理、维护秩序制度对待，因此，以维护社会治安的名义，即使抓得不对，上级部门往往也会开只眼、闭只眼，任由错误发生，只要不出大问题就不会去约束下属。这样的失衡权力同时也导致了司法权萎缩，再加上司法权本来就不被人们信任，被绑架勒索之后公力救济的途径严重堵塞、维权成本异常高昂，也就进一步加剧了这帮匪徒的罪恶权力和发财动力。

　　1996年3月17日，全国人大常委会通过了对《刑事诉讼法》的修正，基本废除了原来备受国际诟病的收容审查制度，于是原有借助收容审查制度实现的社会治安功能被无声无息地转移到由收容遣送制度来实现，收容审查制度在被废除的同时并没有从根本上对警察权作出应有的限制。因此，1996年《刑事诉讼法》修正以后，收容遣送制度就成为一个因为损害公民权而备受关注的制度，这里的真正原因依然是警察权未受合理限制。

　　3、经济利益驱动

　　虽然各地财政在收容遣送方面都有一定的预算，但往往无法完全满足工作人员甚至其他相关部门的利益，于是要求一群手中握着生杀予夺大权的人仅仅过一种只能依靠薪水的生活，就需要他们有极高的道德修养，而让他们在有限的经费下去做善事，去伺候他们所蔑视的人群，那就更近乎天方夜谭了。我们从报道中会发现，收容遣送站与警察通谋，联合绑架公民，对他们来讲就都可以发财，仅有收容遣送站自己的绑架还是不够他们发财的，所以他们要与警察勾结，这样双方都有好处，利益均沾，甚至仅仅依靠本地的警察也不够，要去广州“进货”——这让我想起《水浒》里的一个常用词：行货，专指关在牢里可以被狱卒随便欺压敲诈的人，在涟源市收容遣送站，我们就看到无数这样的“行货”。报道告诉我们“据不完全统计，仅2001年至2002年11月，收遣站此一项‘业务’便收入80余万元。”——涟源市收容遣送站获得了无数沾满邪恶血腥的金钱，有如此巨大的经济利益，(点击此处阅读下一页)

　　什么样的罪恶都干得出来了，更何况有政府撑腰，何乐不为？政府提供的资金成为他们公力绑架的基金，成为他们发财的本钱，当然主要的发财工具还是收容遣送制度赋予他们的无边权力。从某种程度上说，民政部门在这群特殊动物的罪孽中也许成了冤大头，可能既花钱又捞不着好，反而成为人们谴责的对象，对外还得维护收容遣送制度的形象——客观上就是为罪恶张目，还有苦说不出。政府各个部门还有义务向公众说清楚，他们有没有沾过这些血腥、肮脏的钱，如果沾过就难逃同谋之嫌。

　　恶制为何迟迟难废？

　　近几年来，社会各大媒体关于收容遣送制度引发的恶性案件没少报道，2000年7月26日，《中国青年报》发表了一篇报道《谁制造了惨绝人寰的轮奸案》，两天后《南方周末》作了相同报道，就是当年震惊全社会的苏萍案；
2000年9月，《广州日报》报道的《粤北一收容站“盲流”冲场五死二失踪》；
2001年8月27日，《中国青年报》发表了《收容站里健壮青年离奇死亡》，即张森案；
2003年4月25日，《南方都市报》报道的孙志刚之死案，2003年6月10日新华网《长沙一总经理愤然披露亲身经历：收容就像绑架》。诸如此类的报道还有一些，虽然媒体因为各种原因未必能爆出更多的收容遣送站里的罪恶故事，但这些报道已经足够我们反思了，人们对这个制度早已深恶痛绝，可是政府为什么在从1996年到2003年6月18日的漫长7年里一直就没有动静，眼看着毒瘤蓬勃发育？现在虽然已经马上就要废止，但是分析一下为什么会造成这样的结果是很有必要的，因为在一个转型时代，制度存废过程中凸现出来的问题，并不会因为制度的戛然而止而一劳永逸，分析其原先难以废止的原因也就是为未来寻找出路点灯。

　　一、现实原因

　　1、社会治安因素

　　离开人人熟悉的本地，可能更容易越轨行为，这是人性的普遍规律，因此如果缺乏有效管理，外来人口可能会成为城市的主要犯罪源，已经有不少材料表明，流窜作案的犯罪率很高。虽然发达国家并不需要用暂住证、收容遣送制度来维持治安，而用其他宪政架构下的方式维持治安，但中国目前还做不到，对于有些人而言甚至根本不愿意做。因此，“治安”的需要成为取消收容遣送制度的重要制约因素。

　　2、就业压力

　　外来者必须是强者，同时还是要求较低者，否则他/她就难以生存，因此城市的失业者很难与外来打工者竞争，再就业就会成为当地政府的负担和心病，那些已经就业的人在外来者竞争下也未必能够继续就业，因此，放开人口可能导致失业率升高，这是收容遣送制度得以长期存在的另一个重要因素，也就是直接侵害公民权的地方保护主义思想。

　　3、教育压力

　　许多外来打工者拖家带口，当地政府如果允许他们的孩子与本地孩子同样条件在当地上学，现有的教育资源就需要分配给更多的人，地方政府就会不愿意，如果对他们采取歧视性政策——如现在通常做法，就会遭到谴责，教育部门既不愿意做雷锋，也不愿意得骂名，所以最好的办法就是拒绝，可是拒绝也是缺乏道义的，因此他们也赞成将外来人赶出城市。

　　4、计划生育管理失控

　　对于不少基层计划生育管理机构来说，计生管理也是一项肥差，虽然难度不小，因此人一走，要是超生了，罚款还不太容易，同样道理，这也会成为外地部分打工者逃避计划生育的手段——我们暂且不必讨论现行的计划生育制度是否合理，而收容遣送制度抓人方便，效率高，是收拾那些超生游击队的好方法，因此，这也成为收容遣送制度被取消的障碍。

　　5、交通

　　外来人口聚集的地方往往是交通枢纽，因此如果毫不控制人口流动，就会严重影响交通，虽然像治安等一切问题一样，要解决这些问题不是依靠这种粗暴的侵害公民权的手段，毕竟有些人会认为想不出别的好办法就用个虽然不好，但能够起一定作用的方案，收容遣送制度对于他们来说是一个比较理想的制度。虽然遣送本身也是增加交通拥挤，但至少对后来者有威慑作用。

　　6、住房和环境卫生等其他市政管理因素

　　这些属于柴米油盐的问题，对于一个城市来讲十分重要，尤其一些大城市，每在庆典来临之前，就将外来工赶出城市。这种做法就是将外来工当成影响市容的垃圾看待，几年前，我曾经教过一个学生，他告诉我说他自己原来是警察，因为看不惯其他警察为完成驱逐指标而撕毁外来工暂住证的做法，愤而辞职。虽然他说的事情真假难以对质，可是我早已听不少人说过，媒体上也偶有报道，可为映衬。

　　7、其他原因

　　还有一些原因，对于利害部门而言，未必说得出口，但也是收容遣送制度存废问题上绝不能忽视的原因，例如每年财政预算中，到底有多少经费是被适当地投入到公安系统、民政系统的，有没有可能当警察或者民政部门的工作人员薪资过低时，他们就会有足够的动机将自己的职责变成犯罪敛财的工具，从而使得恶制更难废除。椐国家统计局统计：2002年全国收容遣送单位共有861家，其中收容遣送站803家，安置农场58家，全国收容遣送部门共有职工1万八千人，共有收容床位10万八千个。这些数据不知是否准确，但至少表明一点收容遣送制度的存废还涉及到某些民政干部的就业问题，他们会不会成为阻碍力量呢？

　　二、历史原因

　　20世纪50年代以来到70年代末，中国由于实行了政府统包经济决策的命令经济，并为发展重工业而牺牲、掠夺农业，由此导致了进一步的城乡差别，城市生活与农村生活所能够得到的福利和社会保障大相径庭，有外国历史学家曾经不无遗憾地说起——中国50、60年代的发展模式对农民的剥夺可能是全世界最严重的，因此，农村人口向城市涌流以及城市千方百计地阻挠几乎是必然的。随着市场经济的兴起，城市对农村的反哺也才刚刚开始，到底需要多长时间才能达到农村的经济和社会福利与城市大致相当，以致于城市不再成为农村人梦寐以求的生活之地，这是大家到现在也还难以预测的。

　　也许这种历史还比较好改变，真正不好改变的是一种更为久远的，深藏在民众潜意识甚至无意识中的身份特权观念，在孙志刚事件导致全国上下一片沸腾的时候，有不少人认为这仅仅是个警察错误执法的问题，而不是收容遣送的制度性问题——因此收容遣送制度并不错！我相信持这样观念的人在社会中无论绝对数或者相对数都未必少，许多城市人歧视外来工几乎已经成习惯，根本不再思索，只要跟自己无关的政策，对外来工无论多么不公平也不入他们法眼。如收容遣送制度这种表面上具有社会福利救济性质的恶法就更不容易被他们发现和反对，因此观念上难以变化，现实也就不容易变化。即使现在已有十分明确的信息表明收容遣送制度立刻就要结束了，但如果还缺乏充分的群众心理准备，目前的变革也不能说就万事大吉了，甚至我们有足够理由担心收容遣送制度会不会借尸还魂。

　　有上述这些现实因素的存在，还有历史遗留的问题都使得收容遣送制度连同暂住证问题难以尽快解决，但是近几年来，暂住证制度的改革已经算比较有成效，有些城市索性完全放开，对外来户口不作任何限制，但也不提供任何福利，这都是一种进步，理应得到赞赏，尽管还不够，但至少在这类地方，暂住证制度、收容遣送制度也已经在逐渐消亡。

　　徒新法不足以自行

　　现在收容遣送制度就要寿终正寝了，但是其相应的社会问题并未因此就不再存在，因此在现有的即将实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》基础上，还需要某些更进一步的具体做法：1、在实践中进一步完善《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；
2、实现新闻自由，其道理众所周知，再饶舌就是蔑视读者智商了；
3、限制警察权，不能让警察既当决定者又当自己的监督者；
4、还司法权以独立，没有中立、独立、权威的司法权，社会的底线公正就只是水月镜花、空花泡影；

　　还有一些其他的配套性措施，但不妨循序渐进，其实上述只要有一条被认真对待，收容遣送制度被废除后的社会问题就不会过于尖锐，但是制度是一个系统性结构，偏废任何一个方面都可能会导致另外的问题，因此在努力实践上述措施的同时，还需要下面这些同步制度改革：

　　1、在实践中进一步完善《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》

　　该办法的救助原则是“救急不救穷”，因此它绝不是一个养懒汉的社会救助政策，以中国现有的经济实力而言，完全由政府来养流浪乞讨者是不现实的，同时正如亚当.斯密所论证过的，只有试图给每个人提供独立生活的机会才是防范犯罪最好的途径。政府应该对近年来，全国的城市流浪乞讨者进行一个总体性调查，以了解他们的生活，从而有的放矢地设立救助站，例如由此可确定救助站的规模，确定每年的预算——花纳税人的钱总得有个交待。救助站除了提供基本生活的必需品之外，还可以招聘义工为流浪乞讨者提供教学以及其他服务，即类似以前所谓的习艺所。

　　2、政府应当尽快全面完善社会保障的福利救济制度，降低贫富分化的水平，使老有所养、少有所依、病有所恃、孤寡有所凭，这是减少流浪乞讨者数量的治本之举，越早完善越好。鼓励民间成立各类社会福利性质的基金和福利组织，允许各个宗教的教会向流浪乞讨者提供各类救济，鼓励各类企业的适时捐助，发动全社会的力量来帮助这些无助的人。目前该办法中虽有关于这个问题的原则性规定，但还缺乏可操作性。

　　3、在《刑法》中增加保安处分制度，通过司法程序对于那些轻度妨碍社会治安的流浪乞讨者以及虽然没有流浪乞讨，但穷困潦倒、颓废并且妨碍附近邻居正常生活的人实施一定的强制措施。人们不必过度担心它会不会退化为与收容遣送制度相同的恶制，因为保安处分制度是一种刑法制度，必须经过司法，而收容遣送制度则是行政制度，宪政的基本准则之一就是任何限制人身自由的强制措施都应当由司法来决定，警察应当仅仅是执行者，而不能是决定者，因此保安处分制度不属于行政执法的范畴，警察权过大必然是公民权最大的威胁。

　　4、尽快加速全面的宪政制度改革，上述构想如果没有一个全面的制度保障，必然也会在现实中严重扭曲，因此，民主立法、合理限制行政权、司法独立、新闻自由都是基础性的保障措施，否则一切构想都将受到严重制约，甚至走向它们的反面。

　　当代最伟大的福利经济学家阿马蒂亚.森在最新出版的著作《以自由看待发展》一书中极富人道精神并雄辩地告诉我们应当“按照人们能够实际享有的生活和他们实实在在拥有的自由来理解贫困和剥夺。”自由并不仅仅是吃饱饭穿暖衣服以后的事，甚至可能恰恰是反向的事情，如果整个社会不能在一些最重大的关于自由的理念方面达成共识，无论什么样的制度都只是无根之木、无源之水。我们必须清楚，因生活所迫——这种乞讨流浪的表面原因往往只是另一种更深刻、更复杂、更积重难返原因的结果，面对他们，社会还有更多的罪孽需要回赎。

　　谨防侵害人身自由的新变化

　　前文谈及，1996年新修订的《刑事诉讼法》颁布以后，收容审查制度被废除，但警察权滥用问题并未因此而解决，从而部分地导致其转移到收容遣送制度上来，收容遣送制度于是成为警察权滥用新的宿主之一。正如这一转移，在收容遣送制度马上就要被废止以后，而警察权未受合理控制这一问题依然存在，于是，它也依然可能再一次寻找新的制度宿主。这是收容遣送制度被废除以后，在人身自由领域，全社会最需要关注的问题。

　　鉴于中国的行政法和刑事司法制度都还有许多极不完善的地方，因此找出这些缺陷或许能够使人清楚，未受合理限制的警察权可能会在哪些方面寻找侵害公民权新的制度宿主。

　　按照现行的《治安管理处罚条例》（1994年修订）规定，涉及行政机关可以作出行政拘留决定的就有第19、20、22、23、24、26、27、30、31、32条，其包含的方面有扰乱公共秩序行为、妨害公共安全行为、侵犯他人人身权利行为、侵犯公私财物行为、妨害社会管理秩序行为、违反消防管理、违反交通管理七大类，涉及的内容有52个方面之多。其中对卖淫嫖娼、以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼的不但可以拘留、罚款，还可以处以劳动教养；
对于种植罂粟等毒品原植物、非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的，赌博或者为赌博提供条件的，制作、 复制、出售、 出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品的也都作了专门的处罚规定。

　　在这52项之多可施以行政拘留处罚（最长可达15天）的行为中，有不少行为本身就给执法警察留下极大的自由裁量权，(点击此处阅读下一页)

　　例如第19条第1项规定的行为：“扰乱机关、团体、企业、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
”——什么样的情况可以被认为是“尚未造成严重损失的”？这是很难量化的，是否执行行政处罚的核心在于对其程度的把握，警察的自由裁量权很大。与此同时，《治安管理处罚条例》等大量涉及到行政处罚的行政法规、部门规章以及地方性法规中涉及行政处罚时，又缺乏公正的行政处罚决定程序，因此警察权被滥用几乎难以避免。

　　且不说《治安管理处罚条例》所赋予警察的超常权力在任何一个法治国家都没有的，我们在那些法治比较成熟、甚至法治文明刚刚起步国家的《行政程序法》里都很难找到行政拘留这种法治国家极少使用的自由罚（据我所知目前法治国家中可能只有奥地利的《行政处罚法》里规定了自由罚），而许多国家将自由罚作为行政刑罚对待，或者只要涉及限制剥夺自由的都被划入刑事范畴，必须经过正当程序的司法，例如英美，哪怕是事后迅速弥补的司法程序，例如紧急逮捕。即使如奥地利这样使用自由罚的国家里，也没有如我国《治安管理处罚条例》那样赋予警察对52个方面的行为实施自由罚，至于像劳动教养这样的制度则更是世界各法治国家所没有的，即使有也只是名同实异的保安处罚制度之一种，得由法院作出决定而绝无可能警察局就可以决定将人关上三年服苦役！

　　即使假定行政拘留这种自由罚存在着现实合理性，那么就是如此严重涉及公民人身自由的行政处罚，在1996年通过并实施的《行政处罚法》里居然没有关于听证程序的规定，该法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；
当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。…”——在立法者眼中，剥夺人身自由居然还没有较大罚款的行政处罚严重，这或许折射出一种传统权利观念的严重倒错。

　　从上述分析中，我们可以看到中国警察权存在着严重的未受合理限制问题，这种未受合理限制导致了警察权力长期被滥用，给公民权带来巨大威胁，仅以近年报道出来的一系列“处女卖淫案”就可见其害：

　　“2001年11月17日，山东省东营辛北派出所：《处女卖淫事件山东重演，协警暴打处女逼认卖淫》；
2002年3月8日（三八妇女节），江苏省盐城市：《“处女卖淫案”惊爆江苏 公安局称处女也能卖淫》；
2002年3月17日河南省新安县，《河南又曝’处女卖淫案’三巡警涉嫌非法拘禁受审》；
2002年8月20日，江苏省连云港市灌云县：《江苏一少女被诬卖淫，惨遭警察暴打“棍捅下身”》；

2002年8月20日，河北行唐县南翟营乡：《河北也曝“处女嫖娼案”，少女惨遭警方折磨(图) 》；
2002年8月21日，福建莆田涵江：《福建：男女恋爱竟以卖淫被抓，警方索要万元罚款》；
2002年9月12日，河南省郸城县：《警察为钱不惜捏造冤案，河南又曝“处女卖淫” 》案；
2002年10月28日，陕西榆林市镇川镇：《陕西一军嫂被诬“卖淫”，在派出所吞金喊冤》；
”（http://news.china.com/zh_cn/social/1007/20021218/11383005.html），还有延安的麻旦旦案…还有湖北黄梅的程树良所谓“教授嫖娼致死案”。

　　之所以产生如此荒诞而令人恐惧的警察权滥用以致犯罪案件，与前文分析到的诸多制度问题未能理顺相关，例如“执法创收”导致行政法制度领域的诸多缺陷被利用于警察满足私欲，从而导致警权在许多地方被滥用于警察犯罪，收容遣送制度被废止以前，“收容经济”导致的“公力绑架”就是警察权被滥用的一个典型表现。

　　在“收容经济”的刺激下，收容遣送制度就是蜕化变质的警察在滥用警察权时的制度宿主之一，虽然有《治安管理处罚条例》等法律法规的一些条文也能成为警权滥用的宿主，但是，在收容遣送制度被废除之后，警察权受到合理有效的制约之前，那些不能依法执行法律的警察就很容易将滥用的警察权触角更多地伸到收容遣送制度之外的有缺陷条文，寻找滥用警察权的新宿主。例如，收容遣送制度废除之后，会不会出现更多的“处女卖淫案”、被诬陷的“种植毒品源植物案”、被诬陷的“嫖娼案”、“赌博案”？虽然不能再以“三无”为由抓人，为什么就不能以“盗窃”为由抓人？不能以没有合法证件抓人，为什么就不能以“看黄牒”为由抓人？

　　更令人担忧的是，收容遣送制度由于其本身极其明显的恶法性质，没有很强的隐蔽性，其所导致的公民人身自由被侵害显得一目了然，从而也会引起人们更大的关注和不满，而诸如“卖淫嫖娼”之类的当事人，如果被人诬陷常常是百口难辩，因此其一旦被警察权滥用行为作为更加经常性使用的宿主，其警察权滥用就会显得更加隐蔽，当一位清白的女性公民只能用处女膜来证明其清白的时候，理论上讲，女性公民的人身安全和基本的人格尊严是不存在的。当那些惨遭侵害的女性公民要用自己的处女之身来证明自己清白的时候，我们不得不想象还有多少清白和已经不是处女的女性公民遭到了同样的侵害，却无处伸冤！

　　因此，当收容遣送制度被取消之后，我们在举双手赞成的同时，还不得不警惕，警察权并未受到应有的合理限制的现状并未发生丝毫改变，原有被分散的警察权滥用，其总量及其潜力也因此并未发生任何变化，因此其继续保持的侵权势头绝不会减弱。

　　但是，这也带来一个可怜的“好处”，就是收容遣送制度被废止以后，警察权滥用的制度宿主会因为减少而更加集中，因此也就使得其一方面可能更加惨烈和隐蔽，但另一方面也可能因为更加集中而被发现的可能性增大。正如收容审查制度如果不被废除，收容遣送制度所反映的问题就未必那么明显，其被废止的可能性也就减少，收容审查制度被废除以后，收容遣送制度的邪恶才突显出来，这就成为它被废止的关注起点。同样道理，现在收容审查制度已经作古多年，收容遣送制度也马上就要一命归西，接下来最被人们关注的将是劳动教养制度等其他不合法不合理的行政制度，要改变它们还需要进一步的努力，但无论如何，收容遣送制度的废除让渴望获得起码国民待遇的中国公民看到了新的曙光。

　　结语：漫漫改革途

　　人身自由，这个词对于中国人也许是一个过于沉重的大词，它至今也还没有成为我们唾手可得的基本权利。命令经济时代还留下不少类似的活化石，需要我们去清理，有些对公民基本权利造成严重损害的制度，在立法者那里其动机未必就是恶意的，只是万能政府思路下的善意常常会成结出可怕的恶果，早已被历史证明会给社会带来灾难。1982年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》无疑有一个善良的出发点，但因其剥夺人的基本人身自由而成恶法，现在它马上就要被废除了，这是值得庆贺的事情，但是路还很长，还有许许多多的基本人权、公民权需要我们继续坚持不懈地努力，朝野合力，共襄改革盛举，一起清理垃圾，这是长期、艰巨但充满希望的行动。在一个市场经济完全不可阻挡的时代，要改变万能政府无法给予人民的最基本的国民待遇，也需要从政府的变革开始，对付SARS的最好疫苗是宪政，减少侵害人权，减少人民对政府责难最好的制度也是宪政。

相关热词搜索：人身自由 跋涉 艰难