于建嵘：黑恶势力是如何侵入农村基层政权的？——对湘南40个“失控村”的调查_

　　内容提要

　　本文通过对湘南某市40个“失控村”的调查，具体研究了目前黑恶势力侵入农村基层政权的方式和手段，并分析了其产生的原因和社会危害。

　　关键词

　　基层政权 黑恶势力 社会危害 制度建设

　　黑恶势力对农村基层政权的侵入，是有关农村稳定和社会发展的重大问题。由于这一现象的客观存在，还且呈发展趋势，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在这次打黑除恶的专项斗争中，运用专政机器进行了集中打击和整治，取得了显著效果。但由于对黑恶势力为什么能和如何侵入到农村基层政权这些问题，尚缺乏必要的认识和研究，所以这些整治措施有许多只治标而没有治本，缺乏长期有效的根本性的整治方案。

　　本文是在对湘南某市40个因黑恶势力侵入造成的“失控村”进行调查的基础上 ，试图从方式和手段的角度来解答，黑恶势力是如何侵入农村基层政权这一问题。

　　一、乡镇领导的“引狼入室”

　　乡镇领导容忍甚至纵使黑恶势力利用“合法的政权”， 是目前黑恶势力侵入农村政治领域最显著的特征之一。

　　我们在调查中发现，黑恶势力之所以能控制村级基层政权，无不与作为国家行政权力体制最基层的乡镇党政存在某些关联。有些是由于乡镇党政治理不当和打击不力，导致辖区内黑恶势力猖獗，而这些黑恶势力达到一定的规模时，就自然而然地将黑手伸向了村级政权组织，而乡镇党政则采取容忍的态度；
有些则是乡镇党政领导有意识地扶持或纵使黑恶势力控制村级政权，他们不仅为黑恶势力控制村级政权提供各种的途径，有时甚至还亲自为这些黑恶势力张目，使其行为“合法”化。究其原因，主要有三个方面：其一，是“以黑治黑”或“以毒攻毒”，企图用黑恶势力来整治已经混乱的社会治安。在一些地方，特别是县市交界地，有些乡镇党政面对已经存在的黑恶势力，不是主动地依法进行整治，而企图采取扶持其中的一些黑恶势力来对付另一些黑恶势力。比如某镇属于县与县的结合部，历来比较乱，这个镇领导就启用了三个在当地有黑恶势力背景的人分别当任该地的三个村的党支部书记或村主任。这些人掌握了村级政权后，更加有持无恐，购置枪支，组织当地的黑恶势力与外县的黑恶势力进行多次械斗。其中某村的村主任阳某在村委会之外还成立了以其为首的非法组织“村理事会”，直接组织社会黑恶势力进行各种违法犯罪活动。某村村支书兼村主任的杨某更是当地黑社会的老大，在他控制下，利用村委会的名义，强迫村民出钱，非法购置枪支、制造了土炮等进攻性武器，将村政权组织变成了杨某及黑恶势力的根据地。其二，是“以黑治良”，有些乡镇党政在利益的驱动下，为了从农民那里收取税费，就企图借助外力来实现自己的利益。有些乡镇领导因这些年来农民的税费难以征收，就采用“恶人治村”的策略，将那些素有劣迹的村霸扶持到村级政权中，并作为这些黑恶势力的“保护伞”。比如，某镇领导为了征收农民欠交的税费，就启用了当地“狠人”尹某做村支书，此人素有劣迹，是当地有名的恶霸，做事十分凶狠，对村民动不动就是打骂，镇领导不仅不对他进行惩治，反而大力扶持利用他来对付村民。由于他能采取非法手段强迫农民交纳各种不合理的税费，就多次被镇里评为优秀党支部书记，而对村民的各种控诉不仅置之不理，而且还将这些告状村民视为刁民予以打击。乡镇领导扶持这些黑恶势力的主要方式就是直接任命当地有名的黑恶势力代表人物为农村党支部书记，成为村级政权“三主干”的一把手。湘南某市这次集中整治的40个失控村中，就有10多名村支书因此而被依法查处。其三是这些乡镇干部腐败变质，与黑恶势力同流合污。这些地方黑恶势力之所以如此猖獗，在很大程度上取决于那些腐败的乡镇干部的玩忽职守、收受贿赂、不负责任、与黑恶势力互相利用，狼狈为奸。黑恶势力一般采用两手来对付乡镇干部，即对“识时务”和“合作”的给好处，这些好处不仅是给个人送礼行贿，还有以完成上交提留等为条件，而一些乡镇干部在得到这些“好处”后，就会为这些黑恶势力张目、撑腰。而对那些“不识时务”和“不合作”乡镇干部，就会来所谓的“软硬兼施”，在给经济好处的同时，常常以乡镇干部本人或子女的人身安全来恐吓某些乡镇干部。那些立场不稳、党性不强的乡镇干部，往往在这种威逼利诱下，向黑恶势力低头，充当它们的保护伞和黑后台。

　　对于乡镇领导因腐败而与黑恶势力同流合污的非法性和危害，一般较容易认识。而对于所谓“以黑治黑”和“以黑治良”这类引狼入室的做法，还有许多乡镇领导并没有意识到其社会危害性。甚至有些乡镇领导还对政法部门打击这些黑恶势力有抵触情绪。他们认为，如果将这些得力的“干部”处理了，将来就没有人来治理乡村社会了，国家和地方政府的税费就有可能因此而受到损失。之所以产生这种状况，主要是近些年来，随着乡镇财政体制的改革，乡镇党政已作为相对独立的利益主体而存在，乡镇政府的利益与村民利益存在一定的对抗性，而一些乡镇领导为了从农民手中收取更多的税费，企图利用黑恶势力来进一步强化其在与村民利益争夺的强势地位 。而事实上，任用恶人治村，虽有短暂苟安，但其危害程度却是不可估量，无疑于饮鸩止渴，遗害无穷。它不仅阻碍了党的农村政策的贯彻落实，而且助长了宗族派性势力和歪风邪气的滋生蔓延，消弱了农村基层组织的战斗力，损害党和政府的形象，破坏了党群关系、干群关系 。

　　二、宗派控制的“民主选举”

　　黑恶势力通过村委会的“民主选举”控制农村基层政权，是目前黑恶势力侵入农村政治领域的另一个特征。

　　在湘南某市这次集中整治的40个黑恶势力控制的村中，有近20名村主任因涉黑而被法查处。这些村主任都是在实行第四次村委会选举中，通过“民主选举”而窃取权力的。从形式上来说，他们控制村级政权有着一定的“合法性”，即是按照《村民委员会组织法》通过选举而进入村委会的。社会上的黑恶势力之所以能通过“民主选举”的方式而“合法”地窃取村级基层政权，原因是多方面的，其中主要有：其一，是这些地方的选举并不是真正“民主”的，而是由乡镇领导“主导”或黑恶势力控制的，选举的结果不能体现多数人的意志。如某村康某，利用村委会选举之际，通过给镇干部送礼和动用黑恶势力来控制村委会选举，窃取了村主任一职。他掌握村委会权力后，就为非作歹，将村委会的财力和人力用于其黑帮的发展上，最终被依法判处有期徒刑一年半。其二，选举虽然实现了“形式”上的民主，但由于家族势力等因素的影响，这种“民主”体现的“多数人”的意志，并不能形成正常的社区性力量。这样一来，一旦家族势力与黑恶势力结合在一起，这种“形式”上的“民主”就会成为黑恶势力控制农村基层政权的“合法”武器。某村李氏宗族利用宗族势力控制了村委会的选举，并“成功”地将本族的利益代表者李某“民主”地选为了村委会主任。李某在控制村委会后，利用合法的身份，以社会联防为名非法购买了火药枪20多支，以加强本族的“打击力”， 对不听话的外族村民动辄以暴力相加，对峙械斗，将基层政权变成了与家族势力结合在一起的犯罪组织。

　　通过“民主”的方式来使社区内的“黑恶势力”合法化、政权化，这是目前农村基层政权建设必需注意的问题。因为，在农村社区内，家族势力的客观存在，会使“大多数人”的意志并不一定体现社区正确的发展方向。许多大的家族，就是利用这种“多数人”的意志来“合法”地侵犯少数人的合法权益 。因此，在目前的农村民主政治的建设中，不仅要坚持少数服从多数的政治原则，而且还要建立保护少数人的合法权益的机制。这一点，对于生活在一定社区的村民来说，特别重要。因为这些属于少数的村民，并没有退出这一社区的可能性。当然，这些现象的出现，并不能否定村民自治和村委会选举的意义。但社会上的一些黑恶势力利用“民主选举”而合法地控制乡村社会的现象是值得我们正视的，因为这种由宗派势力控制的“民主选举”对社会的危害性十分巨大。特别是，由于其有着“合法”的形式，而国家有关法律规定的村民自治体制是将乡镇政府与村委会的关系界定为指导关系，这就使代表国家权力的乡镇政权不能直接干预这些“民选”干部的行为，无法对他们采取有力的管制措施。而这些所谓“民选”村官，正是利用与乡镇的这种“非领导”关系，来对抗国家的法律和政策在农村的实行。

　　三、经济能人的“利益诱惑”

　　通过经济上的诱惑来达到对农村基层政权组织的控制，是目前黑恶势力侵入农村政治领域的一个重要手段。

　　农村改革开放后，在让一部分人先富起来的决策引导下，有许多农民通过自己的勤劳和努力而致富。这也从很大的程度上改变了我国农村长期以来形成的社会行为评价体系及由此决定的权威结构。“财富”效应被提到了前所未有的地位。于是大批的“经济能人”因拥有了金钱的支配权而在乡村社会的影响力也越来越变得突出。大多数的“经济能人”利用这种影响力在为自己获得更多的财富同时，也在一定程度上能带领群众发家致富或为社区的事务尽力。但也有少数的“经济能人”则由于“财富”的增加而成就了其政治野心，他们以改革开放为口号，以发展经济为借口，通过经济上的诱惑，来实现对村级政权的控制，以获取更大的利益。如湘南某镇企业办主任吴某，是当地有名的“经济能人”。由于其有一定的经营管理能力，不仅深受镇党政领导的心爱，还得到了一些村级领导的拥护。此人以利益为引诱，通过手下的一大批打手和马仔，以黑社会的方法为镇某些领导或村干部“了难”，骗取信任，最后发展直接控制镇政村务，成为了当地的一大祸害，最后被劳动教养2年。我们在调查中发现，黑恶势力以“经济能人”的面目控制农村基层政权，主要发生在一些城乡结合部。由于这些地方处在城镇化进程中，农村的土地资源往往可以变成实实在在的金钱。而为了控制这些经济资源，那些通过各种非法手段完成了所谓的“原始资本”积累的“经济能人”，就会以发展本地经济为名，以“投资”或“捐赠”等手段来诱惑一些乡镇领导和群众，他们中的有些人通过“入党”而进入农村基层政权。他们在控制农村基层政权后，会充分利用合法政权的政治资源，并通过金钱开路等手段，来保护和发展其黑恶势力，成为了一些有政治身份和经济实力的“大老板”、“社会名流”和黑社会的“大哥大”等多料角色。

　　这些“经济能人”控制乡政村务的主要方式有：一是直接出面，争夺乡村控制权。有些“经济能人”在乡村换届选举时，以金钱为诱饵，大搞非法活动，直接出面“竞选”村委会干部。由于拥有金钱支配权，并以“致富带头人”的身份出现，容易得到乡镇干部的支持，也容易在群众中获得认可。因此，为他们掌握乡村政权提供了“合法”的外衣，有的还被宣传成改革开放的典型。二是控制村里重大事项的决策权，这些“经济能人”侵入农村基层政权的主要手法是通过腐蚀乡镇领导和村级干部，或者架空村级政权，成为“影子”政权。或者利用黑恶势力胁迫村级干部，有些村级领导为了获取私利，或者为了自保平安，而放弃了对村务的领导。这样他们实际上控制了村级政权，村中的大少事情都必须经他们表态才可以算数，合法选举的村干部就只能是他们的代言人。三是抚植黑势力掌握乡村权力。有些“经济能人”自己并不出面，而是把一些本来就是社会黑恶势力中的人物“举荐”进乡村领导岗位。再通过控制这些担任了乡村领导的“打手”或“马仔”来行使各种“权力”，“合法”地欺压群众，为他们的利益服务。

　　黑恶势力以“经济能人”的面目来实现对村级政权的控制，具有很大的欺骗性。但无论这些人以什么样的时髦外衣打扮自己，他们也许在某的时期或阶段能促使地方经济的一定发展，但其反社会的破坏性都是客观存在的。如果任其恶性发展，也就必将成为社会上的一大毒害，到时不仅会给农村社会政治造成危害，还会从根本上破坏农村经济的发展。

　　四、政治精英的“红黑蜕变”

　　乡村干部由农村政治精英向黑恶势力蜕变，也是目前黑恶势力侵入农村政治领域的形因之一。

　　在湘南某市这次被整治的村霸中，有许多曾经是当地的政治精英，他们在成为黑恶势力之前，是当地的村支书或村主任，有的还是人大代表或政协委员，曾经为农村的经济和社会发展做过一定的贡献，也获得过各种荣誉。但在各种原因下，他们逐渐由“红”向“黑”蜕变，由农村政治精英变成了村霸或黑恶势力的组织者、保护人。某村支部书记陆某，担任村组干部多年，也为当地的经济和社会发展起到过许多积极作用，(点击此处阅读下一页)

　　因此而成为了市政协委员，成为了当地有名的政治精英。但随着地位的上升，他逐渐将全村视为自己私有的领地，将村支部和村委会当成了自家的衙门，容不得了任何反面意见。而为了对付那些不听话的村民他就开始聚集社会恶势力为己所用，最后成为了黑社会团伙的保护人而被依法查处。某村村主任、镇人大代表陈某，不仅保护黑社会势力来欺压群众，并发展到自己组织黑社会团伙，蜕变了黑社会的“大哥大”。而某村村支书、县人大代表罗某，则直接利用黑社会势力进行涉嫌敲诈勒索，而被刑事拘留。从已掌握的情况来看，这些从政治明星转为黑社会团伙的保护人及其参与者的比例要大于前三种情况。

　　这些由农村政治精英向地方黑恶势力转化的原因是多方面的。其中主要有，一是腐化变质，以黑恶手段获利。在社会转型期，由于经济利益主导行为价值观得到普遍倡导，使得有些农村干部开始找不到自己的位置。由于村组干部的“合法权力”控制的经济资源有限，权力寻租难以满足他们的私欲。为了更好地获利，他们就采用一些非法手段来达到目的。这样，就在他们身边形成了一股黑恶势力，并逐渐将村级政权变成他们从事非法活动的掩蔽所。这些掌握了村级政权的政治精英们，就利用自己手中的权力，充当地方黑恶势力的保护伞。他们相互勾结、狼狈为奸，或有甚者，亦官亦黑，一身二任。二是错误地选择治理农村的方法。这些地方政治精英，面对日益紧张的党群关系，还不习惯用社区民主的办法来治理乡村，只看到了强权的一时之效。他们认为，支持和保护黑社会团伙对于治村是有好处的。因为这样村民就会怕自己，许多通过按正常合法途径办不了的事，只要通过黑社会团伙出面，就容易多了。而事实却是，他们就从开始利用黑恶势力发展成为了掌握合法政权的黑老大。三是对村级干部缺乏必要的监督和评价制度。村级政权具有很强的地方性和非行政性。乡镇领导对于村级干部的管理表面上强性的，而实际上却是软性的。这在于村级干部的本土性使他们更容易获得家族势力或乡土社会势力的控制。而村级政权的非行政性则使乡镇领导一般很难改变村级干部的本土性特色。这样，乡镇干部在监督和评价村级干部时就往往以是否完成国家和乡镇的上交提留及计划生育任务。这样势必对那些本地性的政治精英产生很大的依赖。因此，当这些政治精英发生蜕变时就不能得到及时有效的制约。

　　结束语：基层政权建设任重而道远

　　美国著名政治学家杜赞奇在研究民国期间中国乡村政治状况时发现，随着地方乡绅从传统的乡村自治中退出，农村政治领域出现了真空，地方恶势力就进入到了村级政治之中。这些由地头蛇、恶霸、行霸、地痞、无懒等为非作歹之徒、串通、依靠、仰仗一些被拉拢、腐蚀和腐化变质的地方官员、头面人物，横行乡里，欺压良善的凶恶势力的客观存在，标志着国家政权处于一种事实上的衰退状况 。事实上，我国改革开放以来，社会处于剧烈变革之中，虽然没有出现政治真空，但在新旧体制交替和社会转型中，乡村社会的控制体系也出现了一些漏洞，管理不够严密，一些地方基层组织有的瘫痪，有的不够健全，这就给黑恶势力的产生提供了有利条件。

尽管，我国许多学者以各级政府不需要借助外力来实现其政治意图来作为黑社会在中国难以形成的证据。但从农村基层政权发生的情况来看，“任何低估黑社会势力在政治上的渗透力都是非常危险的” 。因为，黑恶势力对农村基层政权的侵入，更多的是对国家政权体制进行的制度性侵害。这种侵害的社会危害十分巨大。所以，在这种意义上，我们说，农村基层政权的制度性建设的确还任重而道远。

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