[社会全面进步的浦东样本]浦东经济十大样本

　　改革开放已步入而立之年，作为“中国改革开放窗口”的浦东新区，从1990年中共中央和国务院决策开发之日算起，今年刚满18岁。 　　在为社会各界一贯所重视的经济层面，浦东新区的斐然成就早已为世人所目睹：2007年，浦东全年实现生产总值2750.76亿元，地方财政收入完成260.8亿元，外资金融机构总数达到493家，等等。
　　但对于浦东新区，对于长江流域的“发展龙头”上海，对于整个中国来说，比项目开发、土地开发、经济开发更为珍贵的开发经验，更来自深刻立足于“以人为本”理念的社会开发领域，即城乡一体共同发展，经济与社会事业，生态环境共同发展，来自这个改革试点18年来争取社会全面进步的不懈与点滴努力。
　　今年3月两会期间，本刊记者就浦东新区开发开放的经验与前景，专访了全国政协委员，新区分管教育、卫生和文化等工作的张恩迪副区长。
　　
　　坚持全方位开放
　　
　　虽然“浦东”这两个字早已被众多媒体默认为多数时候都要趋之若鹜的新闻焦点，但浦东的发展到底有多迅速且庞大，在很多人头脑中并不清晰。
　　张恩迪首先告诉记者一组数字：“浦东的面积占上海的1/10，人口占1/7，国内生产总值却占到整个上海的1/4。1990年，新区的国内生产总值是60亿元，到2007年底，据不完全统计。达到2750亿元，相当于每年增长17％，浦东新区因为城市化进展，农业的比例一直比较低，不到1％。最近几年，浦东更注重经济增长的质量，第二产业的比例从70％左右降到49％，第三产业在2007年达到51％，这是第三产业第一次超过了第二产业。”
　　经济的快速发展离不开吸引外资。还在浦东开发初步规划的时候，小平同志就曾说，中国在金融方面取得国际地位首先要靠上海，而上海的“金融聚焦”无疑在浦东。2007年，浦东新区金融业增加值增长37.1％，成为拉动第三产业快速增长的最主要因素。
　　面对浦东新区势头良好的经济发展，张恩迪认为“这是坚持改革开放，而且是全方位开放的结果。在建立外向型经济的同时，浦东同样关注社会事业和民生方面的快速发展。实践证明，只有通过扩大开放才能带来经济上的快速发展”。
　　行政领导岗位之外，张恩迪还是拥有剑桥大学生态学博士学位的国际知名动物生态学专家，他深刻懂得洁净安宁的城区环境对于经济正在超速发展的浦东新区有多么重要：“健康的浦东最起码应该具备这样一种状态，那就是生态环境接近和达到发达国家同期的水平，人们对健康环境的认识达到一定的水准。”
　　虽然城市化进程很快，但浦东在建设过程中非常重视环保，浦东的高速发展并不以牺牲环境为代价。浦东的人均公共绿地面积已从上世纪90年代初的0.54平方米增至2000年的24.29平方米。
　　浦东人笑称，这是从“小桌”到“大厅”的巨变。
　　2006年1月15日，上海市十二届人大四次会议提交审议的《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要(草案)》提出了上海“十一五时期”经济社会发展的奋斗目标：到2010年，生产总值将达1.5万亿元，国际经济、金融、贸易、航运四大中心基本框架成形。
　　创业艰苦，成就巨大，前景亦广阔。将建成上海“四个中心”核心功能区的浦东新区，不仅需要带动上海发展，还要影响辐射全国的改革开放，成为示范区。谈到浦东新区这个目标时，张恩迪表现得非常理胜：“很不容易，任重而道远。”
　　
　　先用心，后用力
　　
　　1992年，浦东最高的建筑只有两个：陆家嘴的港务大厦和浦东消防队的观察楼。而在中国的南海边缘，其时开放近12年的深圳早已不满足于高楼大厦，小平南巡更首肯了特区改革的深层思路：构建一个类似香港的自由港区；把第三产业作为支柱产业来抓；逐步推进特区外的农村城市化。
　　作为南巡的最后一站，1992年春节视察上海期间，小平同志语重心长地表示：
　　“这是上海最后一次机遇。现在浦东的开发是只能进、不能退，而且也没有退路。”“浦东开发比深圳晚，但起点可以更高，我相信可以后来居上。”
　　小平同志留给上海和浦东的关注与鼓励，正表明了中央对于浦东建设的高度重视，中央的战略决策成为开发浦东、振兴上海的决定性因素。
　　跨世纪的浦东开发，基础设施建设无疑是关键。张恩迪告诉记者，从最开始，根据“外向型、多功能、现代化”城区的建设目标，浦东就非常注重贯彻规划先行的理念。
　　整个新区分三步进行，起步阶段主要进行规划编制，环境整治，解决交通问题；重点开发阶段继续建设道路和公用设施，形成基础设施比较配套的大格局；2000年后，进入全面建设阶段，将整个上海建成设施配套齐全，以外向型为主的现代化基地和金融、科技、文化、信息中心。
　　比如，对陆家嘴金融贸易区进行规划时，采用国际招标，请国内外一流的大师首先规划，再经过国际咨询会议10多次讨论，优中选优，城市形态，基础设施、生态环境以及社会和经济发展的全套规划都确定后，报请市人大审定，使规划具有法规效力。
　　“先用心，后用力”，避免盲目性，一直是浦东领导者的工作准则。
　　按照当时的规划目标，到上世纪末，浦东的城市化面积要达到100平方公里。让从小在这个城市长大的张恩迪也感到十分自豪的是，浦东新区方圆570多平方公里，现在已有超过一半进入城市化进程。
　　在英国的四年，张恩迪印象深刻的并不仅仅是学府里严谨务实的治学风气，还有大城区里四通八达且通宵开放的便捷交通，他笑称“时常感觉在伦敦自己像个鼹鼠，可以在地下地面钻来钻去”。
　　但相比伦敦、纽约和巴黎这些大型现代化城市的基础设施建设，张恩迪毫不讳言“浦东的公交线路还是存在一些问题。一站大约一公里左右，稍有些长，而且没有通宵运行，晚上出行不方便。因为浦东人口密度相对比较小，以前的地铁路线也拉得比较开，现在考虑要建设得密集一些。虽然浦东的规划理念侧重生态园区，绿化也非常好，但商业网络布局也在进一步规划完善，这样普通百姓的生活会更方便一些。”
　　
　　教育的大门，向每个农民工子女敞开
　　
　　2008年1月，根据某权威机构发布的信息，2007年中国基尼系数达到0.48。
　　这个在世界范围内被广泛用来衡量收入分配的指标，最小值零表示完全均衡，数值越大表示贫富差距越大。最大值为1。按照国际公认的标准，超过0.4，也就触碰到了贫富差距过大的警戒线。
　　尽管来自央行和经济学界的各路官员与学者纷纷表示，地区价格差异以及现存体制等因素使得基尼系数并非中国真实收入差距的确切体现，但是不可否认，在实现城乡结构战略性调整、实施城市化战略的过程中，国内城乡之间、城市不同层次民众之间的贫富差距已经变得明显且不断 扩大。
　　1990年开始，开发开放的最初3年中，浦东新区动迁农民近10万人。至今，这个数字已经达到23万余人。
　　如何正视并补偿农村和农民为城市开发建设所作出的巨大贡献?如何让数十万计的农村人口从生活习惯到思维方式都转变为城市人?如何让这些离开田地与水井的人们能尽快在现代化的都市环境中更容易地谋生?
　　腾飞于农村地区的浦东新区同样面临这些问题。
　　在浦东新区的领导者眼里，难题，就是最需要解决的问题，浦东在发展建设的过程中一直致力于缩小城多二元结构之间的差距。在劳动保障方面，政府以“两个一样”的原则体现对农业人口就业的关注――城乡劳动力享受一样的就业服务，享受一样的就业优惠政策；鼓励企业吸纳农村剩余劳动力；2006年，在全区范围内统一了“新农合”标准。
　　现在的浦东，农民收入增量超过9成来自非农就业，越来越多的农民在其适合的岗位发挥着日益重要的作用。
　　提高教育水平，尤其加大对农村义务教育的投入，提高农民的素质，不仅符合浦东经济发展需要，还是促进农转非很重要的方面。在国外学习多年的张恩迪，对西方的先进教育理念体验深切，他认为浦东越是发展迅速，越要坚定不移地全力保证教育公平：
　　“教育的大门始终向每个农民工子女敞开。”
　　从2003年开始，在教育和卫生领域，浦东在全国率先实行二元并轨的发展战略。张恩迪告诉记者：“原来的教育体制，是城市学校的经费由政府拨款保证，各村镇学校的经费则由镇政府财政和区政府财政共同承担，各村镇经济发展的不平衡造成了教育资源配置的地区差异。二元并轨以后，浦东实行四个统一标准，硬件标准一致，拨款标准一致，师资配备和培训标准一致，信息服务标准一致。”
　　目前，浦东有58700多名农民工子女，55.9％已在公办学校就读，享受与本地学生一样的待遇。对于接收农民工子女就读的农民工子女学校，政府则采取适当的财政拨款，支持并规范其运行。同时也鼓励农民工子弟学校申办民办学校，确立其法人地位后更加便于管理。
　　无论教育还是医疗卫生，浦东都已经完成了硬件上的改造，浦东的决策方向已经开始侧重从软件上进行提升，比如，“怎么给予去农村支教的教师多一些政策上的帮助，浦东的做法是每月补贴1000元收入。此外，有农村支教经历的老师在职称晋升时都会优先考虑。”
　　作为浦东新区的管理者之一，张恩迪同样关注那些节假日里背着大包回乡的外地打工人群：“他们和我在机场看到的人差距很大。总体说来，浦东的贫困人口还很多，贫富差距的问题不能回避，包括城市贫困百姓，如因病致贫的，还有下岗职工，更值得关注，因为城市的消费更高。我希望贫富人口相融，不太赞成建高档小区，分富人区、穷人区，这样其实也能带动就业。”
　　“政府要确保外来务工人员基本的劳动报酬和健康方面的保障，对他们的文化也要多一些认同。”这是一位地方领导者的执政意愿，也是一个政府对社会全面和谐进步的追求。
　　
　　从“审批”走向“服务”
　　
　　2008年两会期间，广为社会各界关注的“大部委制”方案终于水落石出。上世纪80年代以来的六次政府机构改革中，国务院组成部门从1982年的100个减到2008年的27个。
　　而在上世纪90年代初，浦东新区就已经开始整合职能部门中的重叠机构，实践着“小政府，大社会”的行政改革理念。
　　“政府不是管得太少而是管得太多”，浦东新区行政审批制度改革领导小组办公室工作人员都曾有过这样的共同感受。从2001年第一轮行政审批改革以来，他们的工作就是埋首在724项行政审批事项中，剔除那些“几年也碰不到一次”、“政府根本不需要管”或者“应该由专业机协和社会团体”来做的事情。
　　清理审批项目，梳理政府职能，时至今日，浦东的行政审批改革已经进行到第四轮，行政审批事项由724项减少到200项左右，并酝酿进一步的减少，政府管理从“审批式”一步步走向“服务式”，边界日渐清晰。
　　张恩迪告诉记者：“浦东的委办局，也就是机构数量，要比其他地方少。比如我分管的社会发展局，这个名字不知全国其他地方有没有。”
　　1993年成立的浦东新区社会发展局，负责统一管理教育、卫生、文化、体育、民政、计划生育、爱国卫生等七个领域事务。这也正是浦东新区用小政府模式安排政府组织结构的典型代表。
　　在张恩迪看来，在政府职能方面的这些尝试和探索，“主要是考虑到更好地发挥政府的社会管理和公共服务功能”。
　　作为上海市的一个行政区，“小政府，大社会”的行政管理体制改革也很容易受到各方面制约。比如，“集成”后的机构数量越来越精干，所以浦东新区的一个政府部门经常要应对上级几个委办局，从网站设置、公章使用、报告文件内容和沟通方式等多个方面都需要适时调整。
　　针对这种“多级放大”现象，张恩迪希望“浦东的改革能争取到更多人的理解。改革后的政府工作中，会存在一些不利的地方，比如人手总显得不够，但其实机构都是有自我膨胀倾向的，应该更多地看到机构内部的资源配置和政府行政的流程改造。”
　　张恩迪为记者详细解释了浦东为回归政府本来职能而设置的“四项制度”：
　　一是自上而下的问责制，因为权力和责任应该是对等的，权力可能没有成本，但如果权力行使得不好，就需要付出代价，因此权责要一致。如果决策错误或执行不利，政府会启动自上而下的问责制；
　　二是体制内的监察制，包括电子政务。行政过程在监控之下达到透明，特别是在预算的制定和执行方面，充分听取人大意见并受其监督。浦东很多行政政策都问之于民、听之于民。比如陆家嘴地区换一条公交线路，会事先开听证会，听取老百姓的意见，意见上网后进行网上办公。每月第一周周一晚上有一个网上办公会，听取网民意见，让老百姓决定议题放到网上，企业也可以将碰到的问题提到网上，所有相关的局长都到场。目前来看。网上办公已经开始真正起到解决问题的作用；
　　三是体制外的、自下而上的投诉制；
　　四是利用社会力量的评估制，对政府的行政效能管理进行评估。
　　“这四项制度的实施，对改革政府还是很有利的。”
　　
　　综改试点：涉入“深水区”
　　
　　2005年6月，国务院正式批准浦东成为第一个国家综合配套改革试点。
　　综合配套改革所面临的挑战和难度，并不亚于当年的浦东大开发。
　　2007年4月26日，上海市人大常委会表决通过了《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》。此举意味着浦东综合配套改革迈入一个关键的时期，新区政府在现有的法律法规下，拥有了更大的变通执行权力，一些具体的改革措施还可以获得上海人大的立法支持。
　　很多人都猜测，作为全国第一个综 改试点，国家肯定给了浦东很多“特殊照顾”，但张恩迪告诉记者：“国家一没给项目，二没给资金，三没给政策，只给了浦东三个‘着力点’，就是：着力转变政府职能、着力转变经济运行方式、着力改变城乡二元结构。国家给予浦东的最大权力就是允许先试先行，允许改革。是一种在制度创新方面先行先试的优先权，而不涉及任何财政上的补贴和让渡。”
　　浦东正是朝着这三个方向不断努力，才有了今天不凡的面貌。
　　3年时间里，10多个中央部委，围绕行政、金融、科技、涉外管理等方面的体制机制创新，在浦东开展了20多项改革试点。
　　国内很多地方，开发区与周边郊区在管理体制上都实行城乡分治，开发区发展的同时对周边经济发展的带动和辐射作用十分有限。为了改变这种状况，浦东创造性地建立了功能区域管理体制，先后成立了张江、金桥、陆家嘴、外高桥、三林、川沙共六个功能区域，实现“开发区、城区，郊区”三区融合，原来游离在开发区之外的街镇联合起来进行产业集群发展，开发区的经济效应被放大，城乡差距大大缩小。
　　在张恩迪看来，建设功能区域也是浦东的新尝试：“每个功能区域都有100平方公里左右，作为区政府的派出机构，根据分管地区的地理位置、产业特征、人口情况行使规划等职能。进行综合经营和发展。如陆家嘴功能区主要是发展金融，北边外高桥功能区主要为外高桥保税港的发展服务，金桥出口加工功能区意在形成高端制造业，三林世博功能区则主要立足于世博会相关的产业发展。从现在来看，区域上的经济发展非但没有掉下来，反而有提升。”
　　东边的陆家嘴金融城和中部的张江高科技园区，则是近期浦东规划发展的重点：“陆家嘴金融城着重做好金融方面的建设。张江高科技园区的品牌做好科学城，发展微电子、中医药、软件和文化创意产业，进行科学和艺术结合。2007年，张江高科技园区的产值已达到50亿元。”
　　2007年7月，浦东环林东路478号，东明路街道办事处的办公楼里，一块标注“经济科”的标牌被取了下来，科室里十几个人分流到东明路街道所在三林世博功能区的投资促进中心。
　　街道剥离招商引资职能是浦东综合配套改革中的重要环节。在新区财政保证街道运作经费的前提下，街道全面退出直接招商引资，将工作重心转移到提供社区就业，养老及改善综合环境等社会事务，新区政府在街道层面实现了转变政府职能、推动“小政府”管理体制从“精兵”深入到“简政”的改革创新。
　　有专家曾指出，如果说中国1992年以前的增量式改革中，有人受益而无人受损，那么之后的改革局面其实已经发生改变，一部分社会群体为改革付出了代价，特别是1993―2005年间，随着各种深层次社会矛盾的日益凸显，改革应向利益格局的再调整和改革推进的系统性和全局性倾斜。
　　在浦东，在这个不仅要为自己争取更多发展动力，更要为全国更多地区的改革创新提供样板的综改第一区，面临的改革环境同样更加复杂，难度更大。2008年两会期间，有关天津滨海新区开发开放的综改方案获中央批准，成渝试验区和北部湾开发开放也都已经沸沸扬扬，更多的声音在讨论着浦东的“夹缝”处境，或者几年之后将被超越的危险。
　　面对这些话题，浦东的执政者们总是显得谦虚而开放。张恩迪说：“地区之间的竞争是有益的，要以平和的心态来看待这些问题。改革就是改变过去体制机制上不符合现今经济发展的部分，有来自外部的压力，也有来自内部的需求。作为长江流域的增长极，浦东的改革发展对于长三角的联动有促进作用。浦东的改革始终立足于自身的实际进行，注重在竞争中保持自己的优势。改革的最终目的都是让百姓获益。”
　　“抓紧浦东开发，不要动摇，一直到建成”，开发之初小平同志发出的号召依旧在上海改革开放以来变化最大的这块土地上回响。开发开放18年之后，浦东新区将面对更多的挑战与博弈，也会有更多新的奇迹值得期待。

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