国际公约推动中国深入反腐|深入推动一带

　　2005年12月14日，《联合国反腐公约》在中国正式生效，中国反腐走上国际合作轨道，用国内、国际两个“轮子”推动深入反腐。 　　国务院总理温家宝在提请审议批准公约的议案中说，批准这一公约“有利于我国开展国际合作，遣返外逃腐败犯罪人员，追缴被非法转移国外的资产，有利于我国建立健全教育、制度、监督并重的腐败预防与惩治体系。”
　　国务院经审核认为，公约作为旨在预防和打击腐败、加强国际合作、促进跨国流动的腐败资产追回的反腐败国际法律文件，为中国逐步解决涉外腐败犯罪案件中的“调查取证难、人员引渡难、资金返还难”提供了国际法依据。
　　“公约要求成员国把腐败分子引渡回国，并将非法所得从逃逸的去处追回，归还给受害国。”12月18日，北京大学国际法研究所所长饶戈平接受记者采访时说，公约在法律制度上将有助于中国打击惩治腐败行为，推动中国深入反腐。
　　
　　中国反腐有了国际法依据
　　
　　《联合国反腐败公约》于2003年10月经第58届联合国大会审议通过，去年10月10日中国外交部副部长张业遂代表中国政府签字，10月27日十届全国人大常委会第十八次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《联合国反腐败公约》的决定，12月14日正式生效。
　　“在国际法上，签署只代表一个国家对公约内容的认证，是‘初步同意’态度的表达。”北京大学国际法研究所所长饶戈平教授接受记者采访时说，“批准则意味着一国承担《公约》义务，接受《公约》拘束。”
　　饶戈平教授说，一旦全国人大常委会审议批准了《联合国反腐败公约》，中国就会按照公约行使权力、履行责任。为此，中国的银行监管、外汇监管体系，财政、分配体系，以及打击走私、贩毒、洗钱的机制、国际合作的机制等都将出现一些调整。“当然，不可能先都调整到位了，然后才批准《联合国反腐败公约》，而是有些准备工作要做在前面。”
　　腐败现象存在于全球的各个角落，据世界银行全球治理研究所所长丹尼尔?考夫曼的计算，腐败每年给各国经济所造成的损失达1．5万亿美元，占世界GDP的5％。人们对腐败深恶痛绝，反腐呼声不断高涨。截至去年9月15日，已有30个国家批准了该公约。
　　“对于一个国家说，腐败不仅是道德沦丧，而且能够造成政治经济上的严重恶果。从政治上说，它破坏了公众对政府的信心和社会的稳定；从经济上说，它滋生了社会蛀虫，破坏了市场公平竞争环境。”有媒体分析说。
　　腐败对国家的戕害，已引起中国政府的注意。一直以来，中国政府重视国际反腐协作。公安部资料称，自1998年以来，中国检察机关在国内外有关部门的协助下，成功抓获了潜逃国外的腐败犯罪分子70余人。另外，从1993年到2005年1月，通过国际刑警组织的配合，中国已先后将230多名外逃嫌疑人从30多个国家和地区缉捕回国，也将从外国潜逃至中国的一些嫌疑人遣送回其本国。
　　但是中国的国际反腐合作并不容乐观。据公安部资料显示，到去年底，中国外逃的经济犯罪嫌疑人尚有500多人(其中多为贪官)，涉案金额达700亿元人民币。目前通过双边司法协助、国际刑警组织等手段被遣返并追回财产的只有很小一部分。
　　“公约为各国国际反腐提供法律支持，对中国政府的反腐工作有着积极的作用。”中国社会科学院法学研究所国际法学专家刘楠来教授接受记者采访时说，“中国政府可以依据国际法的一些基本原则进行跨国反腐合作，公约能震慑和抑制腐败行为。”
　　
　　公约给引渡带来良好期待
　　
　　同世界各国一样，腐败也伴随着经济的增长，侵蚀着中国政府的肌体和诚信，尤其是携款潜逃国外的腐败官员，给中国形象留下黑色的斑痕。而由于各种原因，“调查取证难、人员引渡难、资金返还难”成为中国查办涉外案件遇到的三难问题。
　　浙江省建设厅原副厅长杨秀珠于2003年4月，携女儿、女婿和外孙使用化名假称探望母亲，从上海浦东机场先到新加坡，后逃到美国。杨秀珠在纽约黄金地段置办了至少5处高级房产，其中一幢五层楼的公寓价值就超过4亿元人民币：全国头号走私嫌犯赖昌星一直赖在加拿大，等等。
　　“案值大、身份高的外逃贪官，大多逃往美国、加拿大、澳大利亚等西方发达国家。这些国家在法律、制度方面，特别是司法协助上跟中国存在差异，引渡阻碍特别大。”国际法学专家吴楠来教授介绍说，美国奉行“政治犯不引渡”，加拿大则坚持“回国后有可能被处死刑的不引渡”。
　　“《公约》没有强制会员国履行必须引渡义务。即便两国签订了双边引渡条约，引渡也只能由会员国以‘可以’或‘不可以’做出决定。即是说《公约》对于条约前置主义国家没有当然的约束力，他们仍然可以以不存在双边引渡条约为理由拒绝开展引渡合作。不过，《公约》中说的腐败分子不属于政治犯罪，在司法协助问题上，《公约》淡化了双重犯罪原则，也就是说，即便有些犯罪根据被请求国的法律，不属于犯罪，被请求国也应当尽量提供司法协助。”刘楠来教授分析说。
　　按照国际惯例，引渡必须订立双边引渡条约。截至去年底，与我国签订双边引渡条约的只有18个国家。一些被案犯视为避难所的国家，大都与中国没有引渡协议，没有双边引渡条约。“对于外逃的贪官，只能采取‘友好合作’的方式遣返。”
　　正如刘楠来教授所说，美国联邦执法机关的执法人员于去年4月在北京首都机场与我国警方办理了案犯移交手续，将从中国外逃至美国的犯罪嫌疑人余振东交给我国警方。余振东原为中国银行广东开平支行行长，1993年至2001年间贪污挪用达4．7亿美元之多，后携款逃往美国。中方经过大量的外交努力，中美两国执法机关密切合作，2001年12月美方没收了余振东转往美国的部分赃款，并于2002年12月将余振东拘押。2003年9月美方将所没收的赃款全部返还中方。2004年4月16日，美方将余振东驱逐出境，并押送至中国。“美方的这一做法是完全符合《公约》精神的。”媒体报道，此案例表明美国对腐败问题的积极合作态度。
　　
　　公约确认性贿赂犯罪
　　
　　腐败的内容中，贿赂是一个特别重大的领域。在中国国内法中，就行贿罪的构成要件而言，是以谋取不正当利益为目的的行贿行为才构成犯罪贿赂；而就受贿罪而言，我国刑法规定的受贿对象只能是财物。而日趋严重的性贿赂，一直排除在法律范畴之外。
　　在中国落马的高宫中，几乎都有包二奶的败迹。而二奶献身的目的无非是从贪官身上捞取钱物等不正当好利益。特别是社会上传说的深圳市罗湖公安局原局长安惠君“接受年轻英俊男警员的性贿赂”一事。深圳市检察院反贪局表示，检察机关只调查贪污 受贿行为，“是否涉嫌接受性贿赂不属于检察机关侦查范围，没有调查，也没有最后证实”。社会特别学术界都建议把性贿赂定为犯罪，使接受性贿赂者被绳之以法，可至今仍然隐于无声。
　　吴楠来教授介绍说，《公约》规定的受贿对象是不正当好处。不正当好处包括了财物以外的各种不应得到的利益。中国政府没有保留《公约》规定这一内容。
　　刘楠来教授认为，在中国国内法中增加性贿赂犯罪内容，还有待进一步观察和论证，但还必须经全国人大通过。“一般来说，所谓各种不应得到的利益，当然包括性贿赂。由此推理，在修改刑法内容以跟《公约》衔接时，按理说性贿赂应该在增加之列，以适应国际国内的要求，对中国是有益无害，至少能使性贿赂者没那么明目张胆。”
　　
　　公约致力于反洗钱
　　
　　反腐败必须反洗钱，反洗钱就是反腐败。这几乎成了当下反腐的响亮口号。在中国，贩毒、走私、恐怖活动、黑社会组织犯罪四种犯罪违法所得及其产生的收益被界定为“黑钱”，对这些非法所得及其收益进行转换、转账等行为便是洗钱。而贪污、受贿所得并不被界定为“黑钱”，对贪污受贿所得及其收益进行转换、转账等行为，也就不能确认为洗钱。
　　而贪污贿赂恰恰是腐败现象最激烈的表现。“从事实上说，贪污贿赂等腐败犯罪已经与洗钱犯罪形成了事实上的犯罪链条，互相牵连。如果洗钱的管道很畅通的话，反过来也会刺激大量的贪污受贿犯罪。”中国社会科学院法学所一位不愿透露姓名的刑法学专家如是说。
　　中国国内法规定的洗钱罪，其“上游犯罪”的界定主要指毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪和走私犯罪。“没有把由于腐败官员贪污受贿、侵占、挪用公款得到的不义之财包括在其中，让很多犯罪分子钻了法律的空子。涉及跨国犯罪的就更少了。”
　　而《公约》所规定的洗钱罪的“上游犯罪”，在范围上与国际反洗钱标准基本一致。被认为国际上反洗钱标准的是国际反洗钱特别工作组(FATF)关于洗钱罪上游犯罪的范围至少包括20多种犯罪的建议，即除了我国刑法已经规定的四种犯罪外，还包括腐败犯罪、人口犯罪、国边境犯罪、证券犯罪，以及一些传统犯罪如诈骗犯罪。
　　“反洗钱也就是反腐败，仅限于中国刑法规定的四类上游犯罪，会放纵许多罪犯及赃款流失。中国政府应该把范围拉宽，向国际标准靠拢才是最好的做法。”这位不愿透露姓名的刑事法学专家认为。
　　在反洗钱操作上，《公约》要求银行落实“了解你的客户”措施，实施大额交易和可疑交易的报告制，这些措施都能有效地预防非法资金的外流问题：对某些担任重要职务的公职人员以及他们的亲属和有密切关系的人员，实际银行账户的强化审查。
　　有学者认为，《公约》中有些预防洗钱的规定是具有相当大的难度的，而且不符合法律的公平原则；但北大国际法研究所所长饶戈平教授接受采访时则指出：“反洗钱不可能一蹴而就。现在正在制定的《反洗钱法》是在《公约》规定的反腐标准框架下所做的法律制订。”
　　
　　提起民事诉讼追回赃款
　　
　　去年发生的加拿大留学生在渥太华唐人街“富豪”OK厅被枪杀事件，年仅20岁的两名被害人皆是高官子女，这一新闻让媒体人士对腐败产生极大的法律联想。联想的结果是这样的一些问题：高官子女在国外过着奢侈的生活，国内最高的反贪部门是否能调查高官子女资金的来源?对于众多贪官出资让亲属去国外做生意或读书，向国外转移赃款。反腐公约对其是否有相关规定?
　　而当这位媒体人士就这个问题向北京师范大学刑事法律科学研究院黄风教授采访时，黄教授说，现在确实存在着一些华人青年在国外挥金如土，住着豪华公寓，开着豪华汽车，而他们本人以及他们的亲属并没有任何贸易背景，这些钱是从哪儿来的，这是一个需要研究的问题。
　　“有一批资金是从国内非法转移出去的，而且是来源于腐败行为的，对于这个问题，我国的司法机关负有调查的责任。对于被非法转移到国外的资产，如何追缴这是《公约》第五章所特别关注的问题。”
　　黄教授说，《公约》第五章规定了两大类方法来进行这种追缴。第一类叫做直接追回方式，比如如果能够证明在外国的资产属于非法所得，那么我们可以到资产所在地直接提起民事诉讼，证明这些财产属于国有资产，从而收回对这些资产的所有权。另一类方式叫做通过国际合作追回财产。比如，我们的司法机关可以对有关财产作出没收的决定，然后请求外国司法机关予以承认和执行。也可以直接提请外国司法机关在当地对非法转移财产的人员提起刑事诉讼，没收他们的财产。在这方面，“《公约》包含很多比较先进的理念和制度。”
　　《公约》生效之前，中国还没有行之有效的追回赃款的途径，赃款追回不尽如人意。“由于中国和很多国家在制度上存在较大的差异，所以签署跨国协议的对象比较狭窄，只限于一些小国、弱国，也仅限于双边机制，这就导致追回赃款的效率比较低。”中国社会科学院法学所不愿透露姓名的那位刑法学专家说。“而《公约》生效，无疑给中国政府追回赃款提供了国际法律支持。”
　　
　　注重预防乃公约反腐基本理念
　　
　　“中国政府签署并依照法律程序通过批准使《公约》生效，显示了中国政府的反腐决心，对铲除腐败有着积极作用，但《公约》的作用毕竟有限，我们不能过于乐观。”刘楠来教授接受记者采访时说，“要最大限度地消除腐败现象，最有效的方法还是从源头上下功夫，扼杀腐败于摇篮之中。”
　　据介绍，《公约》草案除序言外，还包括总则、预防措施、刑事定罪、促进和加强国际合作、资产追回、技术援助、实施机制、最后条款等8章，共71项条款。草案涉及预防和打击腐败的立法、司法、行政执法以及国家政策和社会舆论等方方面面，是一个重要、全面、综合性的反腐败国际法律文书。
　　外交部副部长武大伟去年10月22日在向全国人大常委会就公约作说明时说，国务院经审核认为，公约提出的预防与惩治腐败并重的主旨与中共中央确定的标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐方针基本一致，《公约》具体内容与中国国内法基本一致。
　　“公约在强调打击腐败犯罪的同时，更强调用立法、司法、行政等多学科、多层次、多领域手段综合预防腐败犯罪。这一基本理念，应当在我国今后的反腐败实践中得到借鉴和体现。”针对《公约》的基本原则及具体规定，法学专家陈正云作了深度解读：
　　――《公约》要求缔约国根据本国法律制度的基本原则，制定、执行和坚持有效的预防性反腐败政策，以促进社会参与，体现法治，妥善管理公共事务和公共财产，促进廉正、透明度和问责制(acountabmty)。“我们应加紧制定我国有关预防性反腐败的法律、政策，并保证落实和定期评估，以保证其有效性。同时要加强预防性反腐败机构和人员的建设，整合有关职能和职权，增强预防腐败犯罪的能力和效果。因为《公约》要求缔约国应确保建立一个或者酌情建立多个机构，并赋予其必要的独立性和专门的人力、财力资源，以对预防性反腐败法律、政策的实施进行监督和协调，并积累和传播预防腐败的知识。根据《公约》的要求，我们还应加强对行政管理模式、方式的研究，提高其公开性、透明度和效率。加强对公务员的管理，尤其是对公务员的任用、晋升管理、公务员职务行为的管理，制定并落实公务员职能利益：中突的标准和重大事项报告制度，以预防腐败。”
　　――在预防腐败的过程中，《公约》规定要鼓励公共部门以外的个人和团体积极参与进来，确保公众有获得信息的有效渠道，并进行预防腐败的公共教育和宣传，除非有法律的规定并为必要的限制外，要尊重、促进和保护有关腐败的信息的寻找、接收、公布和传播的自由。“针对这项要求，我们应积极研究社会参与的有效途径，尤其是发挥新闻媒体的舆论监督在预防腐败方面的积极作用。”
　　――在当前，腐败活动往往与金融活动联系在一起，腐败犯罪分子会千方百计利用金融活动进行腐败资产的转移或洗钱。“《公约》已充分注意到了这一点。为此，我国金融机构也应加强研究和建立验证客户身份、保持交易记录和报告可疑交易的制度和措施，加强金融情报机构的建设，以收集、分析和传递关于腐败活动或者潜在洗钱活动的信息，遏制和监测可疑资金的跨境转移。”

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