上海合作组织塔什干峰会的特殊意义|上合组织塔什干峰会有何看点

　　2010年6月11日，上海合作组织第十次领导人峰会在乌兹别克斯坦首都塔什干举行，会议发表了《上海合作组织成员国元首理事会第十次会议宣言》和《成果新闻稿》，签署并通过了一系列重要协议。塔什干峰会的举行，对推动上合组织框架内的多边合作，增强组织凝聚力和扩大对外开放，以及在复杂背景下进一步提升其国际影响力，具有独特作用和重要意义。
　　
　　特殊背景下的一次峰会
　　
　　与以往的元首峰会一样，塔什干峰会对2009年叶卡捷琳堡峰会以来上合组织各个领域开展合作所取得的成就和常设机构的工作进行了回顾和评估，对国际和地区形势发展以及上海合作组织面临的机遇和挑战进行了分析，协调和表明成员国的共同立场，重点围绕维护安全稳定、联合打击“三股势力”和毒品走私等跨国犯罪活动、开展经济和人文交流、完善组织的机制建设等问题深入交换意见，并对未来一年继续深化在政治、经济、安全、人文等领域的具体合作，做出了全面的规划和部署。
　　近一年来，国际形势发生了一系列新的变化，全球性的金融危机阴霾未散，各国发展经济的任务仍然繁重；大国关系出现深刻调整，竞争与对抗出现了新的态势；局部地区的热点问题更加突出，冲突的隐患难以消除。上合组织所在地区和周边的形势也是风云变幻，地缘政治和地缘经济格局进一步趋于复杂化：
　　一是外部势力的竞争由过去以经济领域为主转向军事政治领域一方面对地区的稳定不利，另一方面也促使一些大国出台更加明确的相关政策，除注重经济利益以外，对本国的军事安全利益，包括意识形态渗透也越来越重视。例如，2009年美国和俄罗斯围绕在吉尔吉斯斯坦军事存在的博弈，体现了在传统安全领域大国关系的复杂性。
　　二是能源开发具有了更多的地缘政治意义。中亚国家为尽快摆脱经济困境，加大能源开发的力度，除了油气的开采与输出以外，对电力、铀矿的开发也表现出前所未有的兴趣。因为自身缺乏资金投入，都积极争取国外的投资，引发了新一轮的能源竞争。一些重要的能源项目在中亚地区相继启动，对中亚国家和邻近大国的现实利益都有直接影响。能源问题也使中亚的地缘政治形势难以稳定下来，在该地区投入较多的大国都想控制或分享中亚能源的生产和运输。中亚国家能源输出的“多元化”能否实现，也进入了一个比较关键的时期。
　　三是阿富汗问题没有出现转机。塔利班的活动区域扩大到阿富汗国土的80％，恐怖和自杀袭击频繁发生，连过去相对平静的首都喀布尔塔利班电经常光顾。美国和北约开始向阿富汗大举增兵。随着美国奥巴马政府对阿富汗政策的调整，中亚国家的地缘战略作用再次得以凸显。但是，2009年阿富汗总统大选中出现的问题和波折，2010年的和平支尔格大会又受到恐怖威胁，都预示着阿富汗形势短期内不可能趋于好转。美国的新战略也没有给地区国家和自己的盟友带来信心。阿富汗反恐问题逐渐国际化，越来越难以解决。
　　四是中亚国家内部的政治风险增大。2010年4月吉尔吉斯斯坦发生导致政权更迭的大规模骚乱，一天之内政权易主，原总统巴基耶夫逃到白俄罗斯。由反对派领导人组成的临时政府成立后，对局势的掌控能力有限。巴基耶夫的支持者在南方不断制造混乱。6月南部地区又发生恶性暴力事件，带有当地吉尔吉斯人和乌兹别克人族际冲突的色彩，短短几天内造成数千人伤亡，数十万人流离失所，至今局势仍然未能得到有效控制。因为吉尔吉斯斯坦发生政权更迭，此次峰会在上合组织成立9年来第一次出现6国元首未能全部与会的情况，吉尔吉斯只派了临时政府的外交部长作为代表参加。
　　五是中亚国家间的矛盾更加突出。中亚国家由于历史积怨、资源分配和贸易纠纷等原因，在经济形势不断恶化的背景下彼此更加难以合作，特别是乌兹别克斯坦与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦甚至哈萨克斯坦的关系趋于复杂。水资源、非法务工和债务等问题困扰着中亚国家间曾经密切的政治经济关系。由于国家间的矛盾上升，对一些经济和安全的难题缺乏应有的重视，比如极端主义、恐怖主义和跨国犯罪的问题在新的形势下更加不容易解决，给地区安全造成的破坏增大。中亚国家的一体化进程受阻，彼此间的分歧越来越多，在经济上、政治上都很难充分合作，实际上是当前中亚国家关系的一个反映。乌兹别克斯坦与上游的塔吉克斯坦因水电站建设矛盾激化，塔什干峰会前因乌方扣留过境的塔吉克斯坦车皮物资甚至剑拔弩张。
　　随着国际局势的变化，成员国的内外政策出现了一些明显的调整和变化。俄罗斯与西方继续博弈，在独联体地区不断巩固和强化自己的战略空间；哈萨克斯坦就任欧安组织轮值主席国后，强调其外交的欧洲方向，还准备把哈方倡议的“亚信会议”2010年元首会议放到土耳其举行；乌兹别克斯坦利用担任上海合作组织主席国的机会积极与美国和北约改善关系，主张邀请美国代表参加塔什干峰会。在这样的背景之下，上海合作组织面临的压力增大，挑战增多。但塔什干峰会的成功召开，直接破解了关于上合组织发展的种种疑问，体现了各成员国和观察员国对多边合作的积极态度和坚定信心，通过峰会向外界传达了一种信息，上海合作组织有能力解决一些新的紧迫问题，在维护中亚国家的政治稳定，帮助各成员国克服面临的困难和现实威胁，寻找新的合作途径开展对外交流等方面发挥积极作用。
　　
　　成果充分体现务实，开放的原则
　　
　　塔什干峰会上主要的成果针对困扰组织发展最重要、最现实的问题，体现了务实、开放的原则，对组织的下一步发展非常重要。各成员国领导人都对峰会的组织和成果给予了很高的评价，提出了一些具体的建议。如乌兹别克斯坦总统卡里莫夫在发言中表示，上海合作组织已经发展成为国际舞台上的一支重要力量，希望成员国能够加强团结协作，深化各领域的务实合作，突出安全和发展两个重点；俄罗斯总统梅德韦杰夫和塔吉克斯坦总统拉赫蒙都希望各成员国充分发挥潜力，重点推进能源、交通运输、农业、高技术等领域的合作；希望加大反恐力度，构筑有利于本组织发展的安全环境。梅德韦杰夫还建议通过2011年到2016年的上合组织反毒战略，为构筑“反毒带”提供具体支持。
　　胡锦涛主席在会上发表了题为《深化务实合作、维护和平稳定》的重要讲话。提出了具体的建议：第一，巩固团结互信，夯实本组织发展的政治基础；第二，加大反恐力度，构筑本组织发展的安全环境；第三，深挖合作潜力，增强本组织发展的持续后劲；第四，扩大友好交流，巩固本组织发展的人文基础；第五，完善内部建设，健全本组织发展的决策机制；第六，秉承透明开放，营造本组织发展的良好环境。中方除表示要积极落实上次峰会宣布的对其他成员国的100亿美元贷款外，还建议尽快召开卫生部长会议，推动国家行政学院院长论坛的机制化，为其他成员国的汉语教学提供更多师资和培训等帮助。这些措施都有助于开拓新的合作领域，进一步夯实上合组织发展的基础。
　　比较来看，塔什干峰会具有一些鲜明的特色： 　　首先是议题更加宽泛。峰会包括了成员国领导人参加的小范围会谈和所有代表出席的大范围会议，分别商讨了当前的地区形势变化和重大的国际问题，对恐怖主义、核不扩散等问题表明态度，就吉尔吉斯斯坦政治动乱和阿富汗问题提出应对的方案与合作的原则。
　　其次是组织的机制化建设更加成熟。峰会通过了《上海合作组织程序规则》，重点是解决主席国、常设机构及各种会议作出决定的工作程序，使内部活动机制和决策机制规范化、合理化。这份文件有助于完善内部的机制建设，提高上合组织的工作效率。
　　第三是扩员问题有了新的突破。《上海合作组织接收新成员条例》是塔什干峰会上备受关注的一项成果。这份框架性的文件历经两年的时间由各方专家商讨完成，充分尊重所有成员国的意见，将为接纳新成员奠定必要的法律基础。正式启动扩员进程，对上合组织提升地区影响力，扩大合作的范围有很大益处。根据该文件，候选国应该属于欧亚地区，同所有成员国有外交关系并且拥有上合组织观察员国或者对话伙伴国地位。此外，候选国还要赞同与各成员国开展积极的经贸和人文合作，而且不处在联合国的制裁之下，同其他国家没有武装冲突。从现在来看，巴基斯坦、伊朗、印度表达了明确的愿望。但伊朗刚刚受到联合国的制裁，显然已经不具备条件。巴基斯坦和印度历史上发生过军事冲突，其中巴与俄罗斯的关系也需要进一步改善。由于扩员还要细化一些程序规定，制订有关具体的法律文件，在没有条件合适的候选国的情况下，不可能在短时间内吸纳新成员。
　　第四是组织的开放性得到更加充分的体现。2010年4月5日，在塔什干签署《上海合作组织秘书处与联合国秘书处合作联合声明》，明确了两个组织合作的基本原则和方向。上合组织还准备与伊斯兰会议组织建立联系，说明上合组织的国际声望与日俱增。参加峰会的除成员国元首和代表外，还有观察员国蒙古总统额勒贝格道尔吉、巴基斯坦总统扎尔达里、印度外长克里希纳、伊朗外长穆塔基、作为主席国客人与会的阿富汗总统卡尔扎伊、土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫以及联合国、独联体、欧亚经济共同体、集体安全合作组织、东盟等国际组织的代表。他们在峰会上表示，上海合作组织在国际和地区事务中作用日益重要，准备进一步发展与上海合作组织及其成员国的伙伴关系，致力于通过合作打击恐怖主义及毒品走私，促进地区经济发展，愿意为此发挥更加积极的作用。峰会表示愿同其他国际和地区机构在解决阿富汗毒品生产与走私方面相互协作，呼吁国际安全援助部队在禁毒领域同上合组织成员国开展合作。
　　峰会上成员国还就进一步加强组织内部的信息情报交流，落实能源、交通、电信和高新技术项目，稳定吉尔吉斯斯坦局势，启动上合组织大学教学计划等达成共识。元首们审议并通过了秘书长关于上合组织过去一年活动的报告以及反恐机构理事会的报告，峰会上还签署了上合组织成员国政府间农业合作协定、上合组织成员国政府间合作打击犯罪协定等文件，启动了建立禁毒合作机制。塔什干峰会特别关注吉尔吉斯斯坦国内局势，重申“反对干涉主权国家内政，反对任何有可能引发本地区局势紧张的行动”，“任何分歧均应通过政治外交途径以对话协商方式加以解决”的原则立场，表示愿向吉尔吉斯“提供必要的支持和帮助”。显示了上海合作组织具有维护成员国稳定和发展的决心和能力。
　　
　　确定未来多边合作的重点和方式
　　
　　上合组织已经具有了较好的合作基础。全球金融危机导致中亚的经济和安全形势恶化，上合组织成员国的共同利益更多，可以在应对危机的过程中进一步加强合作。成员国之间在能源、交通等领域的项目合作取得很大进展，安全领域的机制建设也受到前所未有的高度重视。2009年以来，上合组织启动了公安内务部长会晤机制和科技部长会议机制，召开了最高法院院长、紧急救灾部门领导人会议，举办了阿富汗问题国际会议、上合组织工商论坛、首届上合组织国家行政学院院长论坛等大型活动。
　　上海合作组织进一步发展的任务很重，在成员国经济实力、资源禀赋差距很大，国内政策和国际利益差别较大的情况下，推进区域合作的障碍比较多。在机制化建设逐步完成以后，要更加积极地开展多边合作和扩大对外联系。随着吉尔吉斯斯坦南部事态的恶化，上海合作组织能否有所作为，帮助吉走出经济危机，顺利完成新宪法的公决和议会选举，实现国家政治和经济生活的稳定，将考验上合组织的行动能力。塔什干峰会上通过了《上海合作组织2010年至2011年行动计划》，确定上合组织下一年度工作的优先方向。2011年将迎来上海合作组织成立十周年，除了举办隆重的庆祝活动以外，在合作上还会作出全面的总结，提出更加长远的发展规划。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫表示，哈作为上合组织的下任主席国，将为深化成员国各领域合作作出实质性贡献。
　　应该承认，新形势下上合组织面临不少新的困难：一是成员国的地缘政治目标差异更加明显，特别是中国、俄罗斯和哈萨克斯坦之间。俄罗斯热衷于在独联体地区恢复传统影响，想把上合组织变成地缘政治工具；哈萨克斯坦已经不满足只作中亚的“领袖”，谋求“欧亚大国”的新地位。俄、哈对上合组织的态度“虚”多“实”少。二是区域合作的资金更加难以落实。中国单方面投入的状况没有改变，其他成员国都无意为上合组织框架内的经济合作投入资金，建立上合组织基金乃至发展银行的目标更难实现，落实重大项目也缺乏保证。三是成员国的安全利益出现越来越大的分歧，出现了有的国家相互敌视的复杂局面。四是西方加大在中亚和阿富汗的影响，美国奥巴马政府对穆斯林地区的“亲善”政策，欧盟出台中亚新战略，使上合组织面临的外部竞争压力增大。
　　上海合作组织还无法在阿富汗和平和重建进程中扮演关键角色。美国从不掩饰对上海合作组织的担心，在地区事务中排斥上合组织。在美国总统奥巴马公布的对阿富汗问题的新战略中，奥巴马试图把阿富汗问题上升为地区乃至全球安全问题，美国将探索一个“新外交机制”，例如联手联合国搭建一个“关联小组”以及地区安全和经济论坛，把与巴基斯坦和阿富汗地区安全有关的国家动员起来，包括俄罗斯、伊朗、印度等。而阿富汗外长斯潘塔在2009年3月在莫斯科也明确表示，阿富汗近期不存在作为观察员参与上海合作组织的可能性。从目前来看，让上海合作组织主导阿富汗的和平与重建进程也不现实，只能是在多边和双边领域提供一些力所能及的帮助，更多的还是鼓励成员国在双边层次上为阿富汗的政治稳定和经济发展作出贡献。中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国都为阿富汗提供了力所能及的经济援助。阿富汗问题是塔什干峰会的核心议题，强调支持成员国为阿富汗提供帮助。峰会上多数国家都希望更多地关注阿富汗的政治和解与经济发展，并提出具体建议。如俄罗斯建议在阿富汗开展禁毒合作，通过发展能源项目，在阿富汗创造不少于200万个工作岗位，启动培训阿富汗警察的项目等。
　　峰会上成员国领导人对上海合作组织的未来发展及合作的重点领域，形成了比较广泛的共识：
　　首先是要努力维护上合组织内部的团结，化解各种矛盾。其次是致力于中亚地区的和平与稳定，在解决有关国家内部政治危机方面有所作为。第三是深化各个领域的务实合作，特别是在经济和安全上取得具体的成果。第四是扩大对外开放，提高组织的国际影响力。第五是完善内部的机制和法律建设，提高常设机构的工作效率。
　　此次峰会的成功举行，标志着上合组织将以更加开放、更加自信的姿态迎接各种挑战，通过增进成员国之间的政治互信，深化旨在维护中亚稳定的安全合作，积极参与阿富汗问题的解决，稳步开展区域经济合作，在国际舞台上扮演更重要的角色，展现出良好的发展前景。塔什干峰会为上海合作组织注入了新的动力，有助于该组织挖掘出更加巨大的合作潜力，在地区和国际事务中发挥建设性的作用，体现出前所未有的号召力。
　　
　　(责任编辑：王　栋)

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