部分国际大都市处理社会分化的经验与启示:国际大都市

　　改革开放近三十年来，中国城市面临着全球化背景下城市职能的分工与协作，不断走向国际化。城市社会已从简单一元化向复杂多元化进行社会分化，社会利益结构发生了变动，形成了不同的利益群体。在这个过程中，社会成员在改革进程中受益的程度和速度是不均衡的，由此引发的各种利益矛盾和冲突也日益显现，影响了城市和谐。中国城市面临的社会分化矛盾在世界许多国际城市中都或多或少出现过或仍然存在着，它们在处理这些矛盾中积累的经验与教训，值得中国城市的关注和借鉴。
　　
　　纽约的经验
　　
　　纽约无疑是世界上最富有、最发达的城市之一，它在处理城市社会分化过程中贫富差距、社会管理者与被管理者之间的矛盾时，有如下经验值得借鉴：
　　第一。建立完善的社会保障体系。在纽约，穷人虽然收入少，但收入如果低于贫困线，社会就会提供相应保障，生活质量也不会太差。比如住房，纽约政府规定，只要符合低收入条件，就可申请政府廉租房。申请一旦获准，则不仅房租低于市价，而且只需缴纳不超过家庭收入30％的租金，差额部分可凭住房券向政府兑取现金。纽约还建立了较为完善的医疗保障体系，贫困阶层在保障之列。在纽约，持有“穷人证明”者，医疗费用可全部报销。纽约专门设立了一个儿童保健计划，专门资助低收入家庭的儿童。纽约穷人还可以申请诸多的免费保险。此外，城市有各种名目的福利项目，譬如残障福利金、中小学教育补助、高等教育补助、养老补助、失业补助等等。完善的社会福利制度，覆盖了穷人生活的各个领域，很好地缓和了贫富差距矛盾。
　　第二，用民主解决行政管理者与被管理者的矛盾。纽约在城市管理中，建立了较为完善的权力相互制衡、市民享有诸多权利的政治体系，这种体系能让社会向纽约市各级政府施加压力，迫使政府的公共政策不能不更多地向民众倾斜，各级公务员受到较完善的监督，必须依法行政，切实为纽约市民服务。
　　第三，建立多种非营利组织救助穷人。纽约建立了非常活跃的非营利性组织，虽然其形式多种多样，但救助穷人及其他弱势群体则是其主要功能。如针对老人的志愿者组织“轮子上的饭菜”，主要任务是骑着自行车给独居老人送饭。还有定期或不定期地探望老人的一些志愿者组织。服务于盲人和其他残疾人、服务于囚犯子女、服务于失业者、服务于无家可归者的特定志愿者组织也很多。给人的感觉是，但凡穷人和其他弱势群体有什么新的需求，很快就会自发产生一个相应的民间组织，为之提供定向服务。
　　第四，建设一种博爱文化。纽约城市具有一整套慈善公益文化。纽约人认为即便在最严格的市场秩序规范下产生的财富分化，也并非天然合理。再严格的规范也不可能绝对公平，自由竞争的胜出者不能把胜出的功劳完全归于一己，而应回馈社会，与社会弱势群体分享财富，穷人必须受到照顾。正是以这样的共识为基础，为纽约建立各种慈善组织，公益活动提供了思想基础，也很好地缓和了贫富差距的矛盾。
　　
　　东京的经验
　　
　　东京集中了日本十分之一的人口，既是世界著名的国际大都市，也是全世界生活费用最高的城市。东京在其社会分化过程中非常注重社会的均衡发展。社会均衡发展策略的核心在于通过二次分配等各种手段使不同层次社会群体、不同行业的收入水平和生活质量不产生太大差距。
　　第一，注重与日本其他地方的均衡发展。在经济方面，虽然东京整体工资水平相应比日本其他地方高，可也只有10-20％的幅度，但其生活成本要比其他地方高。在教育方面，东京不管孩子出生在哪个偏远农村，都有权利接受和东京市民儿童一样条件的教育。只要是公立学校，条件都是一样的，这样避免了因东京与其他地方的差距过大导致城市扩张的压力，维持了东京与日本其他地方的相对和谐。
　　第二。注重城市各行业之间的均衡。除了医生、律师等少数行业外，各行各业的工资收入没有太大的差别。在东京，各大企业的社长(即总经理)的收入高于普通员工的倍数也是发达国家城市中最低的。
　　第三。注重建立完善的社会保障体系达到城市的均衡。东京除通过医疗保险、养老保险等普通社会保障体系使不同层次社会群体不产生太大的差距外，还不断通过创新来完善社会保障制度。如东京从2000年开始建立的护理保险制度，针对对象是虽无明显的疾病症状，但因身体衰弱而部分或完全丧失生活自理能力的老年人。他们的护理费用因无法用医疗保险支付，给个人带来很大经济负担和压力。护理保险制度实施后，弥补了原有医疗保险制度的不足。东京市民年满40岁就要在缴纳医疗保险费的同时，缴纳护理保险费。到需要护理时，所有护理费用个人只需承担10％，其余部分由护理保险基金和各级财政按规定比例承担。
　　
　　首尔的经验
　　
　　首尔是韩国的首都，也是韩国城市的典型代表，它在解决社会分化面临的各种矛盾时，最有特色的是“社会福利服务”计划。
　　第一，促进社会福利和经济增长的均衡发展。社会福利离不开经济发展，而经济发展又离不开社会稳定。一些发达国家的城市片面追求社会福利，而负担福利政策支出的经济能力却衰退，从而陷入严重的财政危机之中。首尔则较好地克服了以上矛盾，如首尔把社会福利政策与劳动政策结合起来，通过人力开发、技术培训等挖掘经济增长的潜力，搞好收入分配，提高劳动者的生产积极性和企业的投资积极性，推动经济发展。
　　第二，做好城市居民的基本保障。首尔政府认为基本收入保障、基本医疗保障、基本教育保障、基本居住保障是城市居民生活的基本要求，四项中缺少一项都会影响其他几项的保障效果。近年来，首尔政府认真抓好这四个基本保障，为解决社会分化矛盾取得良好效果。
　　第三。建立“家庭般的社会”。韩国实施要保障所有人的基本生活水平，通过社会的共同努力，满足国民的物质和非物质的需要，“提高生活的质量”的国家战略。韩国社会是以家庭为中心的儒教传统的社会，孝敬父母的传统在韩国福利模式里是“家族保护的福利”。因此，首尔政府鼓励以家庭为单位实行社会福利。老年人和残疾人等弱势群体不是由相关机构收容救助，而是提倡由各个家庭负责。政府对这样的家庭在居住、税收等方面给予优惠，而且为防止家庭破坏，实行夫妇优待制度，对独身则不优待。
　　
　　巴黎的经验
　　
　　巴黎作为法国的首都，集中了法国七分之一的人口，是世界著名的大都市，它为解决严重的贫富分化问题提出了“城市更新计划”。
　　巴黎在城市发展过程中，居住上曾出现界限分明的富人居住区和穷人居住区。巴黎西部的富人区，街道和社区宽敞整洁，而东部和北部穷人区的许多街道狭窄、肮脏，甚至没有路灯。由于“富人区”与“廉租区”泾渭分明，富人不敢到“廉租区”来，也不对穷人进行帮助，而住廉租房的穷人则仇视富人，往往“以自己的方式”解决生存问题。这种“贫富分居”激化社会矛盾，暴力、吸毒、走私等社会问题层出不穷。2005年，巴黎发生严重骚乱， 2006年巴黎再次发生焚烧车辆和袭警事件，给巴黎甚至整个法国社会带来了巨大损失。为此，巴黎政府推出“城市更新计划”，实现居住上的贫富混居，来解决城市的和谐稳定问题。
　　“城市更新计划”规定：城市必须建立一定数量的廉租房，其比例大致为总住房面积的20％，而且要把廉租房建在普通住宅区，使低收入者与高收入者“同在一个屋檐下”。这项计划的目的有两个一是不同社会层次住宅掺杂，不再人为分割富人区和穷人区，让他们生活在共同氛围内；二是实现街区里多种多样经济文化生活融合。在实施“城市更新计划”的过程中，巴黎政府还针对一些经济能力稍好的中下层民众想要“自己房子”的愿望，推出“十万元住宅”计划作为“城市更新计划”的补充。按照计划，巴黎今后将大量推出售价只有10万欧元的商品房，这些房子装修相对简易，但房屋面积和舒适程度并不亚于普通商品房。在这个过程中，政府扮演开发商的角色，基本上以成本价将所建房屋卖给民众。这一措施在一定程度上缓解了房产供求压力。
　　此外，为解决贫富差距矛盾，巴黎政府还出台了各项向低收入者倾斜的政策，让他们以最少花费享受与高收入者完全相同的待遇。比如，巴黎政府规定，学生按照家长收入的高低交纳学杂费和伙食费，富人的孩子交的钱比较多，而穷人交的钱很少甚至不交，但是所有学生都可以享受同样的书本、师资、服装以及伙食。在这种政策的影响下，穷人虽然在收入上与富人存在差距，但在心理上却可以找到“平衡”感觉。
　　
　　国外经验对中国的启示
　　
　　1、建设有序、集约、可控的城市体系
　　在国际化的背景下，城市对外辐射、影响力范围已从区域扩展到全球。任何一个城市都和世界其他城市发生着各种联系，存在着空间交互作用，这种联系和作用要求城市在地区内的区域整合和区域协调发展。因此，中国要建设有序、集约、可控的城市体系，协调城市职能分工，整体配置城市资源，增强市场竞争机制，参与全球竞争与协作。
　　
　　2、集中力量发展社会生产力
　　发展社会生产力是解决社会分化中各阶层利益矛盾的基础。大力发展生产力能增强中国城市经济实力，政府才有物质基础调节和处理社会阶层的利益矛盾，达到中产阶级结构不断扩大，贫困阶层人数减少，实现社会稳定。同时，大力发展生产力还能增加城市就业水平，提高市民收入，加强广大市民对城市发展的信心，促进城市社会和谐。
　　
　　3、加强城市民主法制建设
　　民主是解决城市社会分化中各阶层，特别是社会管理者与被管理者利益矛盾的最佳途径。一方面，民主为民众提供了利益的表达机制和决策的参与渠道，为政府科学决策提供依据，使社会资源的分配最大可能地趋于公平；另一方面，民主为民众监督政府提供了可能，使政府权力行使必须按法定程序进行，防止政府工作人员滥用职权，遏制权力腐败。同时，协调城市各阶层的利益矛盾还必须健全法制，使城市立法反映社会发展的需要和广大民众的要求，实现城市有序发展。
　　
　　4、健全城市社会保障制度
　　建立中国特色的社会保障制度。首先，要扩大社会保障覆盖面，让全体市民参加到社会保障体系中来，特别是非公有制企业的职工和农民工。社会保险费用由政府、企业、个人三方共同负担。其次，完善失业保险制度，使待业人员和下岗人员可以从失业保险中得到救助。同时，还要扩大社会保障基金来源，加强对其有效管理。
　　
　　5、推进收入分配制度改革
　　政府应从效率优先，兼顾公平原则出发，整顿和规范分配秩序，加大收入分配的调节力度，重视解决城市中部分社会成员收入差距过分扩大的问题。以共同富裕为目标，扩大中等收入者的比重，提高低收入者收入水平。政府还要加强对垄断行业收入分配的监管，健全个人收入监测办法，强化个人所得税征管，完善和规范国家公务员工资制度，推进事业单位分配制度改革，规范职务消费，加快福利消费货币化等。
　　
　　(责任编辑：王栋)

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