领海基线,告别“私定终身”|领海基线

　　在海洋法术语里，一国拥有完全主权的“领海”是指大陆和内水以外一定宽度(通常是12海里，1海里=1.852公里)的带状水域。为了扩展本国的海洋管辖范围，一些国家在标示领海起始线的“领海基线”上大做文章，即利用1982年《联合国海洋法公约》(以下称《公约》)中相关规定的漏洞和含糊，选择有利于己方的适用标准。
　　这种做法愈演愈烈，大大减少了其它国家和整个国际社会可以使用的海域，引发纷争不断，因而在司法实践中产生了对其作限制使用的判例，并将在今后《公约》修订中得到反映。包括中国在内的东亚各国，宜及时在本国确定领海基点和基线的实践中采纳国际上正在逐步统一的新标准，以罢诉息争，共同搞好海洋划界工作。
　　
　　“私定”的领海基线
　　
　　如果陆地上的海岸线相当平坦，确定领海基线的工作应当不难，人们可以选择海岸的低潮标或高潮标作为基线。然而，现实中许多海岸线曲折反复，或者有海湾穿过，或者附近具有岛屿、沙滩和港口设施等。假如完全依照海岸确定领海基点和基线，那么领海的外部边界很可能是锯齿形或无规律的，不利于实施划界操作。因此，在海岸极为曲折或紧接海岸有一系列岛屿的地方，《公约》引入了依据海岸地理特征的“直线基线法”。
　　因《公约》并未对应用“直线基线”的标准作出统一划定，各国在实践中“划线”标准乖离过大，特别是东亚沿海国宣布的直线基线趋于过长，有的本该是正常基线的地方却划出了直线基线，有的一般方向线大大偏离了海岸，也有的本是大陆国家却划出了直线群岛基线。诸如此类的做法。违背了《公约》相关条款的原意，妨害到别国航行、海洋划界等权益。因此，统一领海基线标准，防止沿海国的过分主张，是十分必要的。
　　根据对《公约》原意的理解和近年来各国实践及法院判例的旁证，海洋法专家普遍认为，一条直线基线的最大长度以不超过24海里长为宜。目前世界上宣布建立直线基线或颁布立法欲建立直线基线的沿海国中，有一半以上国家的领海直线基线过长，或基线走向大大偏离海岸一般方向。许多国家最长直线基线超过了50海里，有的甚至达到200海里以上。不少海湾封口线超过规定的24海里长，违背了《公约》10(5)条款精神。有的直线基线，如在泰国湾内的柬埔寨的一条线段，居然能与海岸一般方向线偏差达到70度，而厄瓜多尔和缅甸的某些直线基线，与海岸一般方向线偏离的角度也达到60度。
　　其它资料还表明，在一些案例中，开展划界的某些国家单单反对对方直线基线系统的某部分，却不反对适用的整体原则，甚至造成如瑞典和丹麦互相反对对方一部分划界的情形。更为荒诞的是，在某些划界案例中，一方当事国所划的过长的基线却被另一方不加反对地接受了。这种情况出现在朝鲜／前苏联、哥斯达黎加，厄瓜多尔等划界案例中。而另一种情况是，1992年6月越南在与马来西亚就开发大陆架上的石油资源确定合作区时，由于越南领海基线与国际海洋法相违背，其基线在划界中没有起到任何作用。韩国1977年沿其海岸划出的一部分直线基线，在其与日本划分大陆架北部边界时没有被运用。
　　当前在150多个沿海国中，已有80多个沿着它们的海岸位置划出了直线基线，并且有的国家颁布了立法，公布了基线坐标或海图。据报道，亚洲和太平洋区域某些国家所划的直线基线的许多线段都与国际法不相符，比如“可容许线段长度”过长。我国及周边国家的直线基线最大长度是：朝鲜245海里，越南161.8海里，中国121.7海里，日本85.2海里，韩国60.3海里。缅甸划出的一条穿过莫塔马湾的直线基线，为其获得了约1.43万平方海里的海域(相当于丹麦国土的面积)作为内水，明显损害了国际利益。
　　
　　全球“划界”实践趋同
　　
　　国际法院于1951年判决了英国诉挪威渔业案，这是国际上首例有关领海基线问题的判决。判决支持了挪威的领海划界制度：挪威北部海岸因韦斯特峡湾而深凹进去，而沿海岛屿和岩礁星罗棋布，在这种情况下，领海从“与本土连成一体”的沿海群岛的外侧线开始测算，而将该连线的内侧水域作为内水。此线可以是本土同岛屿适当地点相连接的直线，挪威1935年公布的敕令规定了47条直线线段，其中一些线段的长度超过10海里，有8条超过24海里，3条长于39海里，最长的达44海里――这便是“直线基线”的最初应用。
　　1982年《公约》承认了这种领海基线的划定方法，却并未对其使用条件加以严格限定，而国际法院其后也并未对直线基线的最大长度作出限定。但在2000年以后，国际法院对领海基线的确定标准采取了严格的姿态，例如在卡塔尔，巴林案例中，法院坚持巴林国应当按照其海岸和岛屿的地理事实来确定基点，认为巴林无权应用直线基线方法；在厄立特里亚，也门案例中，法院拒绝接受在一个不千礁的珊瑚上设立领海基点。
　　《公约》于1994年11月16日生效，根据其312和313条款的精神，自2004年起人们对《公约》诸条款就可以提出具体的修正案，但需要召开有关国际会议，以平衡各方主张。国际上许多海洋划界专家提出，要修正和简化有关用于“海岸线曲折”和“海湾”情形的直线基线的规则，以便解决目前存在的诸多不合情理的状况。人们特别建议起草新的直线基线规则，限制它的最大长度。《公约》的许多部分还需要进行重大的修正或改进。
　　按照《公约》精神，不少大陆沿海国早已放弃了大于12海里领海宽度的主张，改为12海里。至1997年，世界上主张12海里领海宽度的沿海国已达到132个。目前更多。随着《公约》的生效，领海宽度(12海里)、专属经济区宽度(200海里)的标准在各沿海国的实践中日趋一致。由当代世界几十位著名划界专家所著的《国际海洋划界》和其它大量资料显示，在国际法院与仲裁法庭的现代判例中以及国家实践中，海洋划界的理论与方法正趋向统一，海洋边界采用了单一边界(或称：单一线，即专属经济区和大陆架用一条边界划出)的做法。如今，韩国、英国、美国、意大利、荷兰、挪威、芬兰、澳大利亚和加拿大等国的许多著名海洋法专家均主张，世界各沿海国“领海基线”的确定标准应正规化和统一化，划界应使用单一线。
　　针对美国政府长期坚持正常基线为领海基线的政策，澳大利亚著名海洋划界专家维克托?佩雷斯科特说：“美国国务院一直是建立精确直线基线标准的积极倡导者。美国许多沿海各州一直试图说服美国最高法院在适当的地点划出直线基线，或者因各种目的由联邦机构划出直线基线，而最高法院无疑认为直线基线可以有选择地划出，但却认为只有国家联邦政府才有资格去划。作为战略的一部分，美国避免使用直线基线，以减少这种基线在全世界范围内的使用。”美国至今没有加入《公约》，其态度也就不用多管。 　　
　　中国“划线”应与国际接轨
　　
　　领海基线不仅是一国的领海、专属经济区和大陆架甚至外大陆架等界限的起始线，而且，在考虑“海岸构形”并以“海岸线长度与获得海域成比例计算方法”划分海域时，按照合法的领海基线计算出来的“海岸线长度”将是最重要参数之一，因此，我国应从增加目前所定领海基线的合法性出发，争取《公约》框架内的最大权益。
　　目前，世界上大多数沿海国已通过立法宣布了本国的领海基点和基线，并上报到联合国有关机构。我国政府也在1996年作出关于领海基线的声明，宣布全国部分领海基点77个，其中大陆直线基线基点49个，西沙群岛直线基线基点28个。公布领海基点后，我国有关部门于2004年开始花巨资在东南沿海离岸较远的小岛和西沙群岛个别小岛上设立领海基点石碑。2006年9月，我国在东海领海基点岛屿立碑工作完成之后，外交部发言人说，领海基线与海洋划界争议无关，基点标志碑的设立只是宣示主权。2007年1月，外交部另一位发言人肯定了在西沙群岛基点上立碑的合法性。
　　实事求是地说，上述两人的说法是不妥当的：基点和基线的设立不只是宣示主权，它还具有国际性的一面；而我国属于大陆国家，不应当在西沙群岛划出群岛国直线基线。笔者还留意到，中越在没有确定北部湾领海基线的情况下就划分了北部湾的海洋国界，这是不符合常理的，而中国在西沙群岛确立的直线群岛基线以及越南沿海的过分长度的直线基线，由于不符合国际法规定，都不能被应用于划界。
　　正像加入WTO需要各国的法规统一那样，中国与周边邻国进行海洋划界的理论和方法必须与国际接轨。只有国家相互之间具有统一和客观的领海基线标准，才会减少各国之间的争端；否则，谈判者们就可能无休止地争论下去。基于国际海洋法仍在不断发展，海洋划界实践也在推陈出新，专家认为，海洋划界新的条约解释、法院与法庭新的判例与国际实践，将对目前的海洋划界起到重大影响。海洋划界应当在一个合理期限内解决。当前，包括东亚各国在内的每一个1982年《公约》签字国，都有法律义务使本国的领海基线和海洋划界主张与《公约》所大致制定的、在实践中不断发展的客观标准相符合，而不应当继续相违背。

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