气候谈判_气候谈判,如何绕开美国阴影

　　当气候法案在美国参议院已步履艰难的情况下，一份需要让美国的减排接受国际核查和监督的气候协议即便能够在参议院得以通过，也可能耗时良久。鉴于此，任何过于倚重美国之强制承诺的国际协议都会面临极大的不确定性。
　　当4月11日深夜的会谈结束时，聚首德国波恩的180多个国家的气候谈判代表们确认，到今年底的墨西哥坎昆峰会之前，联合国还需要再举行两轮各超过一周的会谈以推进“后京都协议”的谈判。然而，日程之外，一些更实质性的问题，如气候谈判的方向和关键性议题等，更是各国代表明争暗斗的焦点。
　　面对美国国内气候立法进程迟滞所造成的谈判困局，各方应在双轨制的格局下，尽快完成《京都议定书》轨道的谈判，保证议定书的顺利延续，同时在《联合国气候变化框架公约》(简称UNFCCC)长期行动工作组这一轨下，作开放性努力，以保障在2011年南非峰会之前完成“后京都协议”框架性淡判。
　　
　　“双轨”不是退回过去
　　
　　波恩会谈前后，各方争锋的首要焦点是谈判的“双轨制”问题，即未来的谈判是继续“双轨制”(《联合国气候变化框架公约》长期行动工作组和《京都议定书》工作组两轨)还是并为一轨。对此，发展中国家一直坚持，“双轨制”的谈判模式在《巴厘路线图》中就已经明确下来了，是未来谈判的基础。如果放弃“双轨制”，就意味着放弃《京都议定书》下“共同但有区别的责任原则”。因此，接下来的谈判应该围绕更具法律约束力的《京都议定书》和《巴厘路线图》展开。然而发达国家，尤其是美国。则不停地抛出双轨合并的提议。在2月份提交给联合国的谈判立场文件中，美国就表明，希望以并不具有法律约束力的《哥本哈根协议》为谈判的新起点，疾步过渡到“所有的主要经济体”都承担有法律约束力之减排目标的“单轨”模式。
　　美方的提议看似“进步”，其实只会令谈判再多空转一年时间。和2009年初国际社会的热切期盼相反，现在少有代表对今年底能在坎昆峰会上达成协议抱持很大的信心，大多数人直接把目光投到2011年的南非峰会。代表们的悲观情绪可以从今年2月初各国提交联合国的立场文件中找到根源。从文件看，主要国家的立场差异并没有明显缩小的趋势。用位于华盛顿的“忧思科学家联盟”成员奥尔登?梅尔的话说，“没有人相信2010年能达成一个全面的气候协议；各方的鸿沟实在太大了”。UNFCCC执行秘书长伊沃?德波尔也直言，在今年底的坎昆峰会上不可能达成一个最终的气候协议。
　　德波尔建议，近期内，各国应把重点放在帮助穷国适应气候变化和保护森林等切实的行动上，而不应仅仅盯着能否达成有法律效力的协议。如果各方能够在谈判的双轨制上达成一致，那么接下来，那些已经有明确共识的领域可能在今年的谈判中取得实质性进展。这些领域包括启动《哥本哈根协议》中提出的气候适应基金，推进森林碳汇REDD项目，为小岛国和最不发达国家提供适应气候变化的能力建议和技术援助等。这样，坎昆峰会可以达成一个操作性框架，指引各国的减排工作。
　　
　　美气候立法雄心受挫
　　
　　作为世界上最大的温室气体“存量”排放国，美国如能重返发达国家强制减排行列，将是达成“后京都协议”的最有力保障。而各国把200g年哥本哈根峰会达成“后京都协议”的目标推迟到2010年的坎昆峰会，一定程度上也是考虑到美国国内气候立法的进展，期望它能够在2010年完成立法，以便于美国在国际上承诺强制减排目标。
　　然而，从美国国内气候立法的动态和其国内政治体制来看，短期内让美国重返强制减排行列的可能性比较小。
　　2009年3月，气候法案进入美国众议院的议程。到现在，一年多时间过去了，气候法案还在美国参议院“徘徊不前”。而从2009年6月众议院通过的气候法案到现在参议院版的法案。其核心内容如美国近期的减排目标、碳交易(cap-and-trade)市场的规模、受减排约束的行业等都大幅缩水。
　　在众议院通过的气候法案中，美国85％的行业和领域被涵盖，基本上包括所有的电力企业，以及每年二氧化碳排放当量超过2.5万吨的主要工业企业。同时，一个全面的碳交易市场将在2012年正式启动。法案还划出20亿吨的碳补偿贸易空间用于补贴美国国内和发展中国家的减排行动。在该法案通过之初，国际气候谈判领域大受鼓舞，斯坦福大学法学院教授汤姆?海勒甚至将之评价为“美国在气候变化政策基调上的根本性转变”。
　　然而，气候法案去年7月进入参议院议程之后，不仅面临着在日程上被医保法案挤压而步步退缩的窘境，而且在法案的实质性内容上也一再缩水。到了今年的3月底，根据法案撰写人之一、参议员林赛?格雷汉姆透露的消息，在4月底即将公布的参议院最新版气候法案中，只有电力行业还将保留市场化的“碳交易”模式，从2012年开始进行配额交易；石油化工行业将通过对终端产品如汽油和柴油“征收碳税”的方式促进减排；其它行业，如钢铁、水泥、造纸等，在2016年之前都不会受到碳排放的限制，在2016年之后才可能加入到碳交易框架中来。如此一来，美国在短期内的减排目标会大大降低，碳市场规模也可能大大缩小。在3月底的纽约绿色交易峰会上，有专家估计缩水后只剩下电力行业的美国碳市场每年仅需要购买8000万到1.5亿吨的碳减排指标，只及众议院气候法案中划出的每年20亿吨碳指标购买空间的1／10。至于对石油化工行业征收的碳税，根据华盛顿一些能源分析机构的估计，这将会使每加仑汽油提价10到20美分；考虑到美国现在2到3美元一加仑的油价，征收碳税预计对美国家庭的影响甚微。
　　从美国现在的国内政治气候来看，奥巴马总统和民主党主导的参议院对气候法案做出这样的大幅调整也是形势所迫。自从美国房地产市场发生次贷危机以来，公众对大规模的金融创新产品有着很强的抵触情绪。因此，“气候法案将创造出一个新的万亿金融市场”的说法在美国一直是众矢之的。而去年底哥本哈根气候峰会的黯然落幕也使得气候变化这个议题在美国公众的视野中逐渐暗淡下来。因此，在近期的立法游说中，奥巴马总统及参议院的民主党领袖们都刻意强调气候法案在应对能源安全和提供就业机会等方面的优势，而淡化“应对气候变化”这样的提法。这些担心也最终促进了民主党在气候立法上的策略性转变，如降低近期的减排要求，缩小碳市场的规模，支持美国本土的石油开发以及发展核电等。即便如此，气候法案要想年内在参议院得以顺利通过，胜算也不大。
　　
　　以先行减排倒逼英国?
　　
　　进一步来看，即便美国参议院今年最终能够完成气候法案的立法工作，国际气候谈判也能够如期在今年或明年底达成协议，但这份协议能否改写《京都议定书》的命运、在美国国会得到顺利批准，又是巨大的未知 数。根据美国国会的规定，美国政府签署的国际条约只有在国会投票通过后才能对美国生效，其中参议院的要求是2／3多数通过，即需要67票，这比美国国内的立法如气候法案的通过所需要的60票还多出7票。现在，当气候法案在美国参议院已步履艰难的情况下，一份需要让美国的减排接受国际核查和监督的气候协议即便能够在参议院得以通过，也可能耗时良久。
　　在这样的政治体制下，任何过于倚重美国之强制承诺的国际协议都会面临其命运的极大不确定性。
　　而国际气候谈判却无法继续承受这种不确定性。从气候谈判的程序来看，在气候协议达成之后还需要通过谈判来制定一系列的执行机制，并且还需要各成员国国内的批准。而从现在到2012年《京都议定书》到期只剩下3年的时间，那么，很有可能到2012年结束时我们还没有一个新的、完整的机制来延续《京都议定书》――当初，从《京都议定书》1997年达成协议到2003年左右完成执行机制的设计，到2005年生效，中间用了8年。因此，在未来的3年中，任何进一步的拖延，对现有的国际气候机制能否顺利延续都生死攸关。
　　在这样紧迫的国际形势下，各国的谈判代表们应该更切实地面对美国的拖延造成的谈判困局：在双轨制的格局下，尽快完成《京都议定书》轨道的谈判，保证议定书的顺利延续；在《联合国气候变化框架公约》长期行动工作组这一轨下，考虑到美国的任何承诺都可能因为国会的“刁难”而缩水或放弃，因此，美国和发展中国家的承诺目标都可以保留更多的弹性空间。在这样的前提下，如果各方能够在2011年之前完成框架性谈判达成协议，将给国际联合减排行动带来极大的促进。而即便从美国国内政治最糟糕的情形――美国国会仍不批准“后京都协议”的角度来分析，以《京都议定书》达成后的这十来年时间为参照，一个没有美国有力参与的国际气候协议仍然可能有效地推动全球的减排行动，仍有可能带来全球经济和社会的历史性转变。那么，10年后，当其它的发达国家和主要的发展中国家着手制定新一轮的全球气候战略时，如果美国仍然在全球减排体系的边缘游离，到那时候，也许这些发达国家和主要的发展中国家可以考虑一起制定针对美国的“碳关税”政策了。
　　2009年3月，气候法案进入美国众议院的议程。到现在，一年多时间过去了，气候法案还在美国参议院“徘徊不前”。而从2009年6月众议院通过的气候法案到现在参议院版的法案，其核心内容如美国近期的减排目标、碳交易市场的规横、受减排约束的行业等都大幅缩水。

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