重新洗牌电影【行政权力强推广告业洗牌】

　　政府不能用违法的手段来执法。无论政府的用意是否正当，背后是否有其他利益考量，程序正义是建设法制社会、维护社会公正必须遵守的。 　　2004年3月2日，成都市武侯区、高新区和双流县的城市管理执法人员集体出现在成都机场高速路两侧，强制拆除路边所有的广告牌。他们的理由是：“改善城市面貌，整治乱建乱设的广告牌。”
　　但此次政府行为并没有得到十几家广告牌业主(公司)的配合，双方由讲理发展到争吵，最后演变成一场“拆迁与护卫”的冲突。
　　事情经全国众多媒体的“轮番轰炸”后，人们以为当地政府即便没有“伤痕累累”，多少也会有所顾忌。然而2004年4月6日，成都市城市管理执法局的一名官员对记者说：“无论如何，对广告牌的整顿拆除工作都将继续，我们拥有必胜的勇气和信心。”
　　在长达12公里的成都机场高速公路两旁，原有的70多座立柱式巨幅广告牌多数已经被拆除或者捣坏，仅剩的几座广告牌上不可思议地“住”着一些广告公司的员工。他们说：“我们已经这样坚持了一个多月，如果政府真的要强行拆除，我们誓与广告牌共存亡。”
　　
　　广告牌强拆令
　　
　　“我们的58座广告牌都是经政府各部门层层审批，办理过合法手续才建设的，现在怎么变成了违法广告呢?”一名广告公司的员工说，“对于政府的无理行为，我们将联合进行抵抗。”
　　一名广告公司经理介绍“机场路旁广告市场的繁荣是我们大家经过多年艰辛培育才形成的，第一块广告牌建于1996年，而现在的高速公路是2001年才修通的。”高速公路的贯通，使得部分土地所有权单位发生变化，改由交通局运政部门统一收取土地租金和管理费，其标准为每根柱子每年6．5万元。由于各公司广告牌所处的位置不同，还有少部分广告公司除了缴纳规定的6．5万元外，每年还得向当地村、镇缴纳2至3万元。
　　机场路的广告牌也并不是容易竖起来的，广告商需要往返于工商、土地、交通等部门缴货盖章，办完各种手续后，再花20余万元的建设成本才能在指定的地方竖立广告牌，投资据估算3年左右可收回。工商部门每年一次到现场对广告牌竖立的位置和发布的内容进行审查，两项审核通过才准许发布广告。
　　由于市场前景较好，成都市的许多广告公司先后都在机场路旁建设了广告牌，当然其中不乏“有能力”之人，无需有关部门的批准。于是到了2001年，机场路上已经拥有了约78座广告牌，而且座座年年都有广告发布。一名广告人员说：“事实上有合法手续的仅有58座，我们一直不知道另外的10多座是如何经营、生存的，反正一直也没有政府部门干涉过他们。”
　　2001年公司年审时，广告公司们突然被告知：由于政府职能发生转换，工商局不再对广告牌竖立的位置进行审批，这项工作转到了新成立的成都市市容环境管理局。
　　“但是，市容环境管理局却没有及时给我们进行审批，他们表示市里要重新进行城市规划，审批暂停。”一名广告公司经理说，“几个月过去了，他们既不说批也不说不批。”
　　当时，有的广告牌立起来不到一年，成本远未收回，而且很多广告公司和客户签了几年的合同，一旦停止发布广告就要承担违约责任。被逼无奈的广告公司为了生存只得“铤而走险”，在没有审批的情况下继续发布广告，继续和客户签订合同，而交通局的路政部门也仍然按照以往的标准继续收取土地租金和管理费。
　　两年后的2003年6月，成都市政府突然出台了96号政府令，其中对机场高速公路两旁设立的广告牌进行了规定：在间距不小于800米的情况下可以进行规划，设立柱式广告塔。
　　“当时我们对未来充满了期望，觉得政府有了明确的措施出来，迟迟没有答复的审批应该很快就能批下来，而且那些非法广告牌也就能够被清除出去了。”一名广告公司的员工说，“但是半年后，我们却意外地等来了一纸强拆令。”
　　2004年1月4日，成都市市容环境管理局、城市管理行政执法局、规划局、工商局和交通局五部门在《成都商报》上联合发布了《关于清理和规范机场高速路沿线两侧户外广告及其他设置的通告》，将机场高速路沿线两旁的所有户外广告均认定为违法广告。并指出，所有这些违法广告，其所有权人和使用权人必须于2004年1月15日前自行拆除；逾期未拆除的，市城市管理行政执法局将组织武侯区政府、高新区管委会、双流县政府及其行政执法部门依法予以强制拆除，所需费用由设置者承担。五部门的理由是――两年以来广告牌都没有通过市容环境管理局的审批。
　　“这些广告牌并不是没有手续，而是手续到期了，审批权转给市容环境管理局后，你们自己拖了两年。”对于广告公司的辩解，市容环境管理局的解释是：因为市里的城市规划一直没有出来，他们没有办法进行审批，所以才耽搁了这么久。
　　广告商们的意见却是“这两年没有审批导致的混乱局面，责任在于市容环境管理局行政不作为，而不在于广告公司，所以后果不应该由广告公司承担。”
　　从2001年至2003年这两年间，成都市市容环境管理局为什么不对这些广告牌的设置做出明确答复呢?管理局的一名官员解释，这段时间成都市一直在搞户外广告规划，对市区范围内许多广告牌进行了拆迁和整顿，所以对户外广告审批暂时停止。这是符合《广告法》的。
　　
　　广告牌保卫战
　　
　　2004年1月9日，机场路沿途16家广告公司以“拥护、支持政府拆除非法广告，保留合法广告，反对粗暴执法”等理由，向成都市公安局提出了集会和游行的申请。同时还将有关情况向四川省委、省人大、省政府作出了书面报告，并申请成都市政府有关部门对此举行听证会。
　　当日，成都市公安局就作出回复：“所反映的问题应该通过其他途径解决，不宜举行集会游行。”
　　“我们必须团结起来讨个说法，如果在这样不明不白、没有任何经济赔偿的情况下失去了广告牌，我们将面临公司倒闭、员工失业的结局。”某广告公司经理说，“我们与电视台、报社和电台等拥有自己广告媒介的机构不一样，众所周知它们都是斟家垄断经营的，我们根本没有机会涉足，户外广告牌是我们生存的最主要依靠。”
　　1月10日，成都市政府改变以往强硬的态度，决定于1月13日下午召开专门的座谈会。当日下午，市政府副秘书长张学爱出面组织了五大局与16家广告公司的法定代表人进行而对面的交流。
　　张学爱在会上表示，根据市政府的统一规划，机场高速公路两旁的户外广告为“零规划”。有广告公司问：“2003年6月1日，市政府出台的96号令已经明确了机场高速公路两侧每800米立一个广告柱，怎么又成了‘零规划’呢?”张学爱回答：“政府的规划是可以改变的。”
　　“张副秘书长的回答让我们感到困惑。”一家广告公司的法律顾问说，“因为市政府的96号令一直没有被废除，为什么会同时存在这样截然不同的政府决定呢?”
　　1月18日，成都市政府又组织五大局召开了一个“新闻发布会”：16家广告公司的58座广告牌必须在2004年3月1日前拆除，其他18座违法广告牌必须马上拆除。此次“新闻发布会”没有邀请任何新闻媒体的记者到现场。
　　“其实政府对城区进行规划，我们都持理解和支持态度，毕竟我们也是这座城市的一分子，谁不愿意自己的家乡越来越漂亮、繁荣呢?”获悉这个决定后，广告公司们纷纷表态，“但是我们为了建设广告牌花费了大量的时间、精力和金钱，为什么政府根本就不提应该对我们进行适当的经济赔偿呢?而且这么多年以来，交通局等有关部门一直都在向我们收取费用。”
　　据一名不愿意透露姓名的官员说“事实上当初批准设立58座广告牌、后来也一直在收取有关费用的交通部门，曾经表示过应该对广告公司的损失进行适当赔偿，因为多数广告牌的批准使用期限还未到期。但是这样的意见遭到另外一些官员的强烈反对，认为广告公司这些年已经获取了不少经济利益，甚至还违规多经营了两年，所以赔偿的事情就没有人再提了。”
　　2004年3月2日清晨，双流县和高新区的执法人员到机场高速路两旁开始了大规模拆除广告画面的行动。多数广告公司立即采取了护卫措施，或者派人在广告塔下守候，或者派人爬上广告塔抗议。因为广告塔很高，且塔身每次只能容纳一人上下，如果拆除人员强行上去，难免发生意外事故，因此执法人员只能望塔兴叹。
　　后来，执法人员采用“偷袭”的办法，趁守塔的工人吃饭或者上厕所的瞬间，拆迁工就迅速爬上塔，首先用刀子将广告画面划破，然后再拆除。执法人员还采取声东击西的办法，一边巡逻，一边组织拆迁工上塔。到3月4日，76座广告牌上的画面完全被拆除。
　　随后，施工人员开着吊车、拿着工具强行拆除了两座广告牌，并且表示：如果广告公司不自己拆除，政府将完全“代劳”，但是至少价值2万元的材料将被没收。在这种软硬兼施的情况下，许多广告公司不得不自行进行拆除，“能挽回一点损失就算一点吧。”
　　但是也并非所有广告公司都表示出屈服，在对政府执法人员“文攻武卫”均无法奏效的情况下，许多人决心“以生命捍卫广告牌”，爬到上面“安营扎寨”，表示“没有合理的解决办法，永远不下来”。
　　“由于担心发生严重的意外事件，我们决定暂时停止拆除工作。”执法队的一名官员表示，“但我们是为了城市利益，代表政府执法，不存在私利，所以不害怕有人对我们刁难和抵抗。”
　　而就在机场高速旁边的成雅高速路两旁，却一直完好地竖立着许多同样的广告牌，近在咫尺却命运相异。知情人士解释说“成雅高速两旁的广告牌是由四川省交通厅批准建设和管理的，成都市管不了，所以动不了。”
　　
　　广告业变局已定
　　
　　在2002年，应成都市交通局下属的成都机场高速公路有限责任公司要求，16家广告公司中的多数与其签订了《关于在成都机场高速公路沿线建设使用高立柱广告牌的合同》。合同约定：机场高速公司保证16家广告公司的长期使用权，由于非机场高速公司的原因或者拆迁广告牌时，机场高速公司应按照广告牌建设成本的1．5倍和当年经营损失对这16家广告公司进行赔偿。对58根单立柱户外广告的收费标准，《合同》依然规定每根柱子每年为6．5万元。在《合同》上，成都市交通局机场高速公路路政执法大队同样盖有印章。
　　对这58份合同，市容环境管理局作为当时的户外广告设置的管理部门并未提出异议，并且将其应该进行的审批工作停滞了两年。因此四川省有学者分析指出，正是因为市容环境管理局的“行政不作为”，才造成了后来的状况。
　　就在双方不断斗争，广告牌一座座倒下时，国内许多媒体记者先后赶到成都，以不同方式对此事件进行了采访报道，并且无一例外地把批评的矛头指向成都市政府。
　　国家行政学院应松年教授对此评论：“现在政府是我想怎么着就可以怎么着，可是在法治社会中不应该这样。政府的一切行为都必须有法律依据，没有法律依据的事情是不能做的。必须要有一个程序，如果需要强制执行，也要申请法院拆，政府不能自己动手。”
　　应松年表示：2004年7月1日国家《行政许可法》将正式实施，可以使类似每个政府部门各自为政的现状得到有效改变。像这一类事情，应该不再是一个部门一个部门 地去办理，应该统一办，而且在45天内必须给出答复。他还说：“(否则)每个政府部门都有自己的游戏规则，那政府统一的形象怎么树立?”
　　由于新闻媒体的广泛介入，从2004年3月：日开始的强拆活动，4月2日突然停了下来。此时原有的76座广告牌还剩下8座(其中一座一直没有任何政府手续)。
　　“我们的工作只是暂停下来，让大家都冷静一下，避免出现意外情况。”4月6日，成都市政府一名执法官员说，“但是政府的决定我们一定会不折不扣地完成，我们不会让广告公司的抗拒行为存在太久。”对于目前双方针锋相对的情况，这名执法官员认为：“看现在的复杂事态，可能最后的解决办法只能是上法庭了。”
　　“当然只会是广告公司告我们，我们不可能、也不会主动去告他们。”他强调。有分析人士指出：在这个事件中，其实诉讼这一步应该是最先行的，而不是等到双方闹得不可开交后才考虑进行，出现了许多本可以避免的麻烦和成本支出。
　　事实上，成都市广告业正在面临的清理远不止机场高速路地区。2004年4月初，成都市政府再次发布了《关于开展2004年城区户外广告清理整顿的实施意见》，整顿和拆除范围几乎涉及到成都市现有的全部户外商业用广告牌。“市领导的态度十分坚决。”一名执法官员说。
　　“可以说政府决心将成都的户外广告牌全部推倒重来，成都的广告业已经到了重新洗牌的时候了。”一名即将受影响的广告人士分析，“但是很遗憾这个力量来自政府权力的介入，而不是市场正常竞争，令人不服气。”
　　人们依然记得，2004年1月，成都市市容环境管理局一名官员曾表示：“拆除以生的广告位，政府将通过拍卖方式，进行有偿出让。”
　　“这样政府将每年都获得巨额收入，而多数广告公司将面临毁灭性的打击。政府是在利用自己的特权与我们广告公司争夺利益，我们实在不能接受。”许多广告公司表示，“很难想象政府为什么要把我们这些本土的广告公司赶尽杀绝，中国在加入世贸时都还考虑要保护自己的民族工业啊，为什么成都市政府如此不尽情理，对本地企业没有丝毫支持的行为?”
　　据成都市一名不愿意透露姓名的工商官员说“尽管政府一再表示要把整顿后的户外广告牌位全部拿出来公开拍卖，但到目前为止也只对春熙路上少数地方进行过这样的活动，同时却还有一些有特殊关系的广告公司不断在获得新的广告审批，有关部门并没有一视同仁。”
　　“对这个问题，政府与广告商各有考虑。孰是孰非，历史自有公断。”成都市一名官员说。
　　
　　变局背后的猜测
　　
　　2004年3月2日，在机场高速路的执法现场，广告公司员工问一名执法人员：“你们此次执法的依据是什么?为什么不发给我们《行政处罚决定书》?”执法人员反问：“难道你没有看到《成都商报》上的《通告》?”
　　记者向有关法律人士咨询的结果是，报纸上的《通告》不能作为执法依据。根据《行政处罚法》第39条规定“行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书”。由此可见，成都市政府不能草率地以《通告》替代法定的《行政处罚决定书》，不能以权代法。同时按照《行政处罚法》的有关规定，接到《行政处罚决定书》后，当事人有权进行陈述和申辩，还可以提出行政复议和行政诉讼。
　　“在执法过程中，政府完全剥夺了我们的这些法定权利。”某广告公司经理说，“然而我们又能够怎么样呢?如果太公开地与政府对抗，谁能保证我们以后不会受到刁难和报复?”
　　“政府不能自以为有正当理由就可以为所欲为，不按照法定程序办事。”因有所顾忌而不愿透露姓名的广告公司经理抗议说，“政府不能用违法的手段来执法，即便是破产，也应该让我们输得心服口服。”
　　令许多人奇怪的是，到目前为止被拆除了广告的客户没有一家起诉相关的广告公司，要求违约赔偿。一名广告公司经理说：“客户开始也对我们很有意见，后来看了媒体的报道后，纷纷对我们的处境表示理解。而他们越是宽容，我们对市政府的行为越是感到失望。”
　　也许有一个猜测可以解释许多人心中的疑问。
　　2003年12月23日，据成都当地一家媒体报道，香港富豪李嘉诚特使、TOM集团CEO兼执行董事王?与兼任TOM户外传媒集团董事长的TOM集团首席投资官谢岷访问成都时，“对成都机场高速公路沿途路牌广告表示出强烈兴趣”。
　　因此有人传出“机场高速公路两侧广告设置和发布权将有偿出让给李嘉诚”。另外有报道称：“从2001年起，TOM就对四川展开频繁攻势，先后斥巨资收购了腾龙、金舟、西南国际三家广告公司，其中西南国际拥有成渝高速公路360公里沿线户外广告资产。”2004年1月6日，TOM首次在成都举行了户外传媒集团总经理年会，会议透露从2004年起将在四川户外广告领域投资过亿。
　　有关人士分析：如果这些预测成为事实，李嘉诚随后肯定还会在成都进行更多项目的投资，这对成都的诱惑是无比巨大的。但是目前成都市官员在公开场合都否认这一说法。“政府只是在依法办事。”一名政府官员说。
　　“如果政府把高速路强行拆除后将计划新立的33个广告位打包公开拍卖，那么所有的本地公司都没有实力和TOM竞争，新的垄断将打击现有的广告行业，并使投放广告的客户失去选择。”成都市有关人士指出，“如果成都市政府真是因为这个原因而这样做，而李嘉诚买下机场高速路旁所有的广告牌后，他难道不担心影响麾下企业在当地的形象吗?”
　　“损失最大的很可能是成都市政府，那将是一种无形的损失。”一名广告公司经理说，“南方一家著名的药厂了解到自己发布的广告被拆除的具体经过之后，生气地打电话问我们：这些行政部门是不是疯掉了?实际上觉得政府不可理喻的不仅仅是我们，更有大量的广告客户，他们全都是国内外的大公司、大品牌，以前对成都的广告和销售市场一直充满好感。”

相关热词搜索：行政权 广告业 洗牌 行政权力强推广告业洗牌 行政权力 质询