公共图书馆服务标准中的资源效益观 公共图书馆标准

　　[摘要]《全国公共图书馆评估标准》(简称《标准》)是我国公共图书馆评估的纲领和依据，对整个评估的效果和作用有着直接和巨大的影响，但《标准》整体设计理念与现代的图书馆评估的理念有一定的差距，通过对比分析我国和英国公共图书馆评估在图书馆建设等方面的指标，重点分析《标准》过于注重图书馆投入的资源而忽视资源所产生的效益和当地的具体需求的问题，并从英国公共图书馆服务评估标准中汲取值得我们在制定公共图书馆评估标准时借鉴的经验。
　　[关键词]公共图书馆评估资源效益观英国
　　[分类号]G251
　　
　　1　引言
　　
　　文化部社图司于1993年主持制定了《全国公共图书馆评估标准》(以下简称《标准》)，并于1994年、1998年、2003年按照此标准对全国县以上公共图书馆进行了三次大规模的评估定级。经过这些年的努力，依据《标准》对公共图书馆进行的评估定级活动，确实起到了规范各级公共图书馆的业务工作和管理活动的作用，推动了我国图书馆事业的发展。同时，随着评估活动的不断深入，来自基层图书馆的工作人员、参与评估的馆员以及图书馆学的专家学者提出了对《标准》的优点和不足的讨论，其中既包含了《标准》对图书馆业务工作规范化的推动作用，也可以充分暴露图书馆实际工作中存在的问题，引起领导重视，有的也指出《标准》更加重视体现社会效益和加强网络化、自动化建设，更加注重高素质复合型人才发挥的作用以及馆藏质量和数量的均衡等优点。意见主要集中在部分评估指标偏重数量而忽视质量要求，设置不合理、不符合当地现实情况，如“在办馆条件中的111项建筑面积，只是数量上的指标，对其内在功能区域的划分以及各功能区域占全部馆舍的比例、阅览坐席与服务人口的比例等等均未反映出来”，“设定分值档次的多少应考虑评估考核的细化程度，尤其是存在东西部地区差异的情况”。还有关于某些指标要求过于细致如目录设置，有些指标不够明确如开馆时间，项目名称不规范、不统一以及对评估中实际问题的考虑欠缺等具体问题的讨论。这些评论也在推动《标准》进一步的完善。
　　
　　2　中英公共图书馆评估标准对比
　　
　　我国幅员辽阔，各地区人口密度和经济发展水平都有很大的差异，要想使《标准》的指标充分发挥调动各地各级公共图书馆的积极性，获得资源最佳配置，就需要将指标与图书馆服务覆盖地区的人口密度等各项情况紧密结合起来。国外的图书馆服务评估指标在这方面已经有比较成熟的经验和成果供我们借鉴，尤其是由英国媒体文化及体育部制定的《英国公共图书馆服务标准》，和我国《标准》相似，它也是由政府统一制定的面向全国各级图书馆实体的标准，需要适应各地的不同情况，这不同于美国由各个州的图书馆协会负责制定标准和实施评估，并没有全国的统一的标准。虽然中英两国的基本国情和图书馆事业的发展水平都有较大的差距，但是通过分析《英国公共图书馆服务标准》，还是可以为我们今后公共图书馆评估工作提供很多有意义的借鉴和指导。
　　我国针对省、县、地图书馆和县少年儿童图书馆提供了不同的评估标准，而《英国公共图书馆服务标准》针对各个行政区等级给出了不同的指标标准。在此鉴于篇幅有限，将以我国省图书馆评估标准为代表，与英国的标准在图书馆建筑、开馆时间、流通人次、馆藏增加数量等方面的指标进行对比分析，以期从英国的公共图书馆评估标准制定方面得到值得我国学习、借鉴的经验。
　　
　　2.1　建筑评估指标的比较
　　我国《省级图书馆评估标准》馆舍建筑面积指标(见表1)规定是省级图书馆馆舍建筑面积2，5万平方米以上的得到20分，面积缩小分数相应递减。
　　
　　《英国公共图书馆服务标准》的相应指标规定了固定图书馆在规定的距离所覆盖的住户比例，对英国的五种行政区域类型加上人口稀疏区都有具体的指标规定(见表2)，比如在内伦敦区，距离固定图书馆的距离在一英里之内的住户比例应为100％；在外伦敦地区、都市区、自治市镇、大城市区、县郡的指标规定也依此类推，还分别规定了在一英里、两英里和人口稀疏区的指标。
　　这里涉及到英国行政区划的体系问题，英国行政区划首先将整个英国(包括英格兰和威尔士)切割为3500万个1公顷的区块，作为空间分析的基本单位，再把个人居住地址纳入其所属的区块中，换算成该方格的住户密度，采取住宅邮件投递点的数量为单位，亦即每一公顷拥有多少邮件即投的信箱数量来代表该方格的住宅密度，进而利用地理信息系统呈现出每个方格的住宅土地使用情形。再将第一层基本空间单位所计算出的住宅密度，与人口普查的资料相结合，然后根据不同的地区中人口的分布进行分类。在英国的指标中提到的人口稀疏区指的是聚落所坐落的宽广环境以及分别透过半径10km、20km、30km为基准的面积下所求得的平均家庭住户密度进行衡量。如果一个地区在以上四项距离量测当中，都满足最小密度准则的话，那么这个地区就可以被视为“人口稀疏区”。因为英国采用的是两层式城乡分类架构，对于人口规模大于10万人的地区，不再进行二元划分城乡，所以内伦敦、外伦敦、都市区没有再划分人口稀疏区，而自治市镇和县郡为了防止忽略了都市与乡村地区均可能有人口稀疏或较为集中的现象，就又设置了人口稀疏区。英国的这套行政区域划分体系可以将当地居民取得各项社会服务，或是公私部门在于提供各项服务与财货时，所需克服的空间距离与需花费的潜在成本加以广泛地表现出来。
　　
　　2.1.1　制定标准角度的差异从两国关于公共图书馆建筑评估指标中就可以看到很多中英两国在公共图书馆评估方面的差异。首先从我国和英国对图书馆馆舍建设指标的对比可以发现两者制定标准的角度不同。我国的《标准》是从图书馆的立场出发，从衡量资源的角度来制定指标，馆舍建筑面积越大得分就越高，而没有考虑读者需要多大的馆舍和利用馆舍的情况。这忽视了读者的需求和图书馆对读者和社会的服务效益，单纯的衡量投入资源的数量而不去评价这些资源所发挥的效益和读者所得到服务的数量和质量。而《英国公共图书馆服务标准》是从读者的立场出发，从图书馆服务的角度来制定指标，没有规定一定需要多大的建筑面积或者一定区域内设置多少的图书馆，考察的是所有的读者是否都可以方便的充分的使用图书馆服务。将图书馆的馆舍等的资源投入转化成读者从图书馆所得到的服务，将图书馆的馆舍建设的重点放在居民能在合理的距离范围之内享受到图书馆的服务，这才是以读者为中心的图书馆服务和建设的理念。
　　2.1.2　结合当地实际需求的差异我国的《标准》在评定馆舍面积的指标虽然针对省、地、县图书馆和县少年儿童图书馆制定了各自的评估指标，但是仍欠缺针对性。比如人口密度高的经济发达地区的图书馆，馆舍建筑面积比较大得分也就高，但是相对于当地的服务人口的数量来说，满足服务需求的比例并不一定高。这就是标准没有考虑到地区需求差异和服务人口数量的问题，只是按照行政区划等级和馆舍面 积来评定。在资源竞争日益激烈的现代社会，如果图书馆忽视经济学资源投入产出的效益的基本原则，只看到资源和物质的输入而没有考虑到读者的需求和有效服务的输出，是无法得到普遍认可的。
　　再来看看英国的指标，通过以上关于英国的行政区划原理的介绍，可以看到英国对图书馆馆舍建设的指标表面上看是针对行政区域的实际上是基于人口的分布，内伦敦区、外伦敦区、都市区、自治市镇和县郡这5个行政区划的人口密度是依次降低的，所以图书馆所需要服务的人口数量和当地社会需求也就相应降低，指标就依次降低。而且指标设计时进一步将伦敦区分了内伦敦和外伦敦，城市区和自治市镇又有1英里和2英里的指标，自治市镇和县郡还有人口稀疏区的2公里的指标，这样细分区域目的是：一方面图书馆尽可能为居民提供方便可及的服务，让读者可以在最短的距离到达图书馆使用图书馆的服务；另一方面又考虑各地的具体情况和人口分布，在乡村和郊区等人口分布稀疏的地区就扩大服务半径降低指标，让图书馆资源配置达到最优。
　　
　　2.2　开放时间指标的比较
　　我国省图评估标准中每周开馆时间规定达到72小时以上为15分，开放时间减少分数递减，另外凡周六和周日闭馆不得分。英国的标准有关开放时间的规定是：“所有图书馆每千人总计预定开放时间为128小时”。因为在这一条标准中人口数目是一个非常关键的变量，标准也对如何计算图书馆服务人口给出了详细的说明：“‘人口’指的是此行政区域内的常住人口。考虑到日常流动的通勤者和前往该地区的旅客，伦敦的有关单位可利用的一项‘增加’人口的方法。增加人口，是服务人口的衡量方法，它是在计算标准支用评估系统的措施。增加人口为以下各项之和：常住人口；平均每天净流入人数乘以0.25；一年内过夜的旅客的数目乘以0.5除以365；一年内白天的旅客数目乘以0.5除以3再除以365。另外在这里的图书馆服务时间包括各种服务点的开放时间之和，有固定的、流动的图书馆和‘其他服务形式’(至少要具备有馆员服务的信息点、借还书的设施和连接到互联网的终端)都被计入其中。流动图书馆的开放时间为只包括他们在每一个停靠站点的预计时间，不包括行车时间等，其他服务形式也应只包括预定的提供图书馆服务开放时间”。
　　可见中英两国在评价图书馆开放时间的指标上也是大相径庭，我国的指标是要求开放的时间越长越好，也就是需要投入更多的人力和物力资源，而较少考虑实际的需求和这些资源所发挥的效益。英国的指标没有硬性的规定所有的图书馆都要达到同样的开放时间，而是通过准确的定义和计算服务人口、开放时间，力图使用最少的资源发挥出最大的效益，达到最佳的服务效果，这就是资源效益观的很好的体现。
　　
　　2.3　其他指标的比较
　　关于流通人次、年增馆藏量等指标，我国省图评估标准基本上是年流通人次总量和馆藏资源年入藏数量与评估得分成正比。而英国的标准则在年流通人次方面规定每千人访问图书馆的次数预计目标：在内伦敦区达到7650(或者按照增加人口的计算方法达到6800)；在外伦敦区达到8600；在大都市区达到6000；在自治区达到6300；在县郡达到6600。年入藏量指标规定每千人的年度馆藏增加量216件。
　　可见，在这两个指标上同样存在我国的指标过于注重资源投入的绝对数量，而英国的指标则侧重于投入资源和所发挥效益之间的关系。无论是评估流通人次还是年增馆藏，都不应该只注重数量，这样势必会引导图书馆盲目追求读者到馆率和增加购书经费，虽然这些工作可能提高了图书馆服务，但是不一定符合当地读者的需求，比如人口稀疏的地区图书馆无法达到指标中的流通人次，或者新增加的馆藏并没有读者借阅等。而英国的标准就是在考虑投入每一份资源所能收到的效益的基础上，计算出最经济的资源投入比例，这样各地的图书馆也就有了非常明确的目标。两国的标准中还有很多类似指标的差异，在此就不一一列举了。
　　
　　3　对我国《标准》的启示
　　
　　虽然没有全面比较中英公共图书馆评估标准，但是通过分析我国和英国在公共图书馆建筑、开放时间、流通人次、年增馆藏量等评估指标的差异，仍然可以看出我国图书馆评估指标过于强调投入资源数量，忽视了投入的多少与图书馆能否利用这些资源切实为读者服务之间的关系，也就是忽视了资源数量和产出效益的评估。造成这样问题的主要原因是在制定公共图书馆评估时没有秉承资源效益观，也就有可能会引导那些服务需求量原本较少的图书馆盲目的追求指标要求，带来资源的浪费；而对资源规模已经达标的但是当地读者需求较大的图书馆来说，评估就无法起到激励他们提高资源使用的效益提升服务质量的目的了。在这样的情况下，图书馆的评估工作也就失去了调动全国各级图书馆的积极性提升服务水平和质量，合理配置图书馆资源的作用了。
　　当然，英国作为当代西方行政改革的先驱，也是公共部门绩效评估应用最广泛、技术上最成熟的国家之一，其整个政府管理和公共服务体系的水平高于我国，他们的图书馆评估标准是建立在相当发达和科学的行政区域管理和人口地理信息系统之上，这就为英国的公共图书馆评估指标的制定提供了很大的便利，可以将人口、地理空间和行政区整合于一体制定图书馆的评估指标。我国虽然不可能在短时间内改革现有的行政区划或者建立全国范围的人口地理信息系统，但是在制定公共图书馆的评估标准的时候还是应该将资源效益观作为制定评估标准的指导思想，结合当地的服务人口和社会需求，不照搬他国模式，主动吸取和利用国外先进科学的方法和经验融入到我们今后的评估指标中。
　　
　　3.1　在《标准》中全面体现资源效益观
　　这就要求明确图书馆服务对象的需求，从实际的读者需求和当地的情况出发，通过科学的方法计算服务人口和系数，制定可以反映图书馆资源投入和产出的效益率的指标。比如，在评估馆藏总量、馆藏年增量的时候，不根据绝对的馆藏数量多少给分，而是按照当地的服务人口的数量和需求(可以采用英国标准中的计算服务人口和增加人口的方法)，只要投入资源都充分发挥了效益，满足了需求，就应该得到肯定，甚至在达到收到同样效益的情况下应力求投入更少的资源。将图书馆拥有资源的绝对数量和资源所产生的效益对比才能对这个图书馆做出客观公正的评价，评估也才可以起到规范资源的投入规模，引导图书馆充分发挥资源的效益，实现资源的合理配置和使用的作用。
　　
　　3.2　指标设置突出读者服务
　　我国公共图书馆评估内容的重心应由图书馆投入的资源转向读者所能得到服务，从图书馆利用资源所得到效益的角度出发设置图书馆的评估体系。这一点也是现代图书馆服务和评估理念的重要部分，也是我国的公共图书馆服务观念所欠缺的。比如，我国的标准可适当增加一些类似英国标准中的考虑读者使用图书馆效果的指标，比如当地的居民可以在很方便的距离(比如2公里)到达图书馆的比例，和读者预约或者向图书馆提出的请求在一定时间(比如7或者15天内)解决的比例等，这些指标可以反映读者使用图书馆服务情况，同时也能督促图书馆充分利用所拥有的资源为读者服务。
　　
　　3.3　适当增加比例性质指标
　　我国的标准需要增加比例性质的相对量化的指标。这比使用僵化的图书馆实际资源的数量的绝对量化指标来评估更加具有灵活性和针对性，因为各地的人口总数和密度分布各不相同，指标无法提供各个地区图书馆服务应该覆盖的读者数目，但是却可以使用满足读者需求的比例来评估各个地区图书馆。同时还要注意比例性指标的科学使用，比如我国在读者满意率方面使用了比例性指标，但是满意率和得分是均匀分布，科学的读者满意率的统计应给达到90％以上的读者满意最高得分，而满意率未达90％的得分急剧减少，也就是给上四分位数很高的比重。科学使用比例性指标可以大大提高指标在全国范围的适用性，让评估工作真正起到在整个国家合理调配图书馆的资源，更好的为当地的社会的经济文化发展和群众的精神物质生活服务。

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