前世今生【驻京办:始自汉朝的前世今生】

　　自2005年起,“驻京办现象”开始受到政府和社会各界的高度关注,引发社会舆论关于驻京办改革方向的热议。2010年1月19日,国务院办公厅出台《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》,在随后的半年内,数千家驻京办将被撤销完毕。此事件正在把驻京办的改革推向风口浪尖。在驻京办存废去留的关键时刻,对其前世今生和来龙去脉进行梳理是非常必要的。
　　
　　悠久的前世:留邸、进奏院、提塘、会馆
　　
　　驻京办,是驻京办事处的简称。
　　驻京办最早可溯至汉代,时称邸。汉代是郡、国交错,一些刘氏宗亲封为藩王后,离开长安去就国,为了维持和京城的联系,会在长安设一个“留邸”,留几个小吏长期候着。唐中期开始,藩镇势力扩大,各节度使纷纷在京设立办事机构――进奏院。进奏官由节度使派遣并支付费用,只对节度使负责。宋初,各州设进奏院,由各州自行管理,曾经多达200多个。职责主要有三:一是收受和传递官府文书;二是在封建政府机构内部传递信息;三是负责接待来京都办事的地方官员,另外还承担着一定的窥测朝廷的“职责”。
　　明、清两代,中央集权登峰造极,地方官不敢公开在京城设立“留邸”,改由其他机构代行驻京办功能。其一是地方大员派幕僚、下属进京长期打探消息,或者让自己在京的关系网向自己通报京城情况,打通与朝廷各种关系。清代皇帝上谕中提到的“提塘”,即是各省督抚派驻京师的联络官。在实际工作中,除投递文书外,“提塘”还承担了很多任务,比如夏冬两季奉送“冰炭费”,打点各衙署官吏;再如“串通军机处写字之人”传递内幕信息,发回供本省督抚判断高层动态及政治风向。故被督抚们倚为亲信,待遇丰厚。其二便是会馆,会馆并非纳入官府系列,它要么是地方商会出钱、要么是地方在京大员捐款修建的,乃一种民间机构。迄今所知最早的会馆是建于永乐年间的北京芜湖会馆。嘉靖、万历时期趋于兴盛,清代中期最多,有大小会馆400余所。京城会馆的功能主要是沟通家乡与京城之间的联系,接待来京出差的地方官员及进京赶考的家乡学子,维护家乡人民在京的合法权益等,维系同乡、同宗、同行业的关系。由此可见,会馆具有明显的地缘、血缘、业缘特征。
　　截至1949年,北京市有会馆550余座,成为全国会馆最多的城市。进入民国之后,会馆开始走下坡路,而各省都督、省长、军阀等有实力的人物,先后在北京、南京设立驻京办事处,负责交际、筹饷,“驻京办”一词正式出现在历史舞台上。
　　
　　曲折的今生:在中央利益与地方利益的博弈中摇摆
　　
　　新中国成立之初,一些具有民间团体性质的会馆,有些成为敌特势力潜伏的场所。因此北京的大多数会馆的财产都遭到了没收或收购充公,仅存的会馆也失去了原有的职能,成了一种纪念性质或旅游的胜地,取而代之的是各省区市政府驻京办事处和地市县驻京联络处。
　　1949年3月,新中国第一个驻京办――内蒙古自治区政府驻北平办事处成立。大多数驻京办集中成立于1958~1959年间,当时全国共有28个省级驻京办。为了加强地方与中央有关部门的工作联系与协作,1958年6月国务院成立各省市自治区驻京联合办事处来统辖管理。
　　驻京办是中央利益主导下的历史产物。计划经济时代,地方利益主体地位不明显,地方利益基本上被内化为统一的中央利益。当时,中央利益的实现既需要通过地方来了解各地信息以合理做出分配计划,又需要通过各级政府来具体实施中央计划,这就需要中央与地方政府间形成一种密切的联络机制;再加上当时的交通和通讯都不发达,为实现地方政府与中央的随时联络,于是地方政府派驻北京的办事机构――驻京办就应运而生了。这一阶段,各地驻京办主要负责加强各地政府与中央之间的联络、接待当地来京办事官员,并配合当地政府参与各类生产资料和生活资料的采购、中转、储运和调拨工作等。
　　从1960年开始,国家的非生产性建设均已停止,一切工业产品和国家调拨材料的分配都完全按照计划办事,不能随便采购,各省、市、自治区驻京办事处的任务就不多了。1962年4月25日国务院批转《国务院机关事务管理局关于各省、市、自治区驻京办事处撤销和保留意见》,各省、市、自治区驻京办事处(不包括西藏),除新疆和内蒙的继续保留以外,其它各地的陆续撤销。“文革”开始后,在以阶级斗争为纲的历史背景下,驻京办更是失去了其生存的土壤。而且驻京办受“文革”波及,被指责为“搞特务活动”、“到中央、国家机关到处收集情报和刺探消息”。1966年12月27日,国务院决定撤销各省、市、自治区人民委员会驻京办事处。“各办事处原有的必要的业务,由省、市、自治区主管部门同中央有关部门联系解决。”当时除了西藏驻京办由中央另行处理外,其余27个驻京办全部撤销。这样一来,驻京办暂时性地退出我国的历史舞台。
　　十一届三中全会后,党和国家的工作重心又回归到经济建设,驻京办存在的现实性基础也相应地回归。根据国务院发布的《关于恢复各省区市驻京办事处的通知》,地方政府又陆续恢复了驻京办。进入90年代后,伴随着市场经济的迅速发展,进入到快速发展阶段。据不完全统计,目前在北京,除54家副省级以上单位的驻京办之外,还有520家市级单位驻京办、5000余家县级单位驻京办。如果加上各级政府部门设的联络处、国有企业和大学的联络处,各种驻京机构超过1万家。
　　改革开放时期各省市纷纷设立驻京办的动力主要来自地方利益的巨大推动,有着深刻的体制背景。其一是中央政府为调动地方的积极性所推行的“放权让利”的行政分权化改革。在中央与地方的利益博弈中,地方政府往往首先考虑的是地方利益,在地方执行中央政策的过程中,地方利益也相应地取代中央利益的主导地位,驻京办存在的必要性已更多地转化为地方利益的需要。其二是当时的财政体制改革。我国1994年实行分税制,中央特别是各部委在财政转移支付资金的管理和审批上具有很大的弹性空间,地方政府对中央财政有着非常大的依赖,在地方利益的促动下,代表地方政府向中央争取财政转移支付等政策资源成为各驻京办的时代使命,驻京办由此获得“地方经济大使”的美誉。
　　
　　存还是废:名废后能否实亡
　　
　　新世纪以来,驻京办在快速发展的同时,出现了无序扩张、监管处于真空状态、权力法外运行、信息黑箱运作、腐败等严重问题,自2005年起受到社会各界和政府相关部门的高度关注,引发了社会各界关于驻京办存废或改革方向的热议。这与2005年末国家审计署审计长李金华直斥“驻京办的目的乃跑部钱进”、2006年1月时任中央纪委书记吴官正要求“防止和解决一些地方和企业驻京办事机构存在的请客送礼等不正之风”、2006年2月国务院机关事务管理局的廉政工作会议中关于由中央纪委负责调研、由国管局具体酝酿拿出驻京办改革方案的决定、2009年1月潍坊市第一个撤销驻京办等一系列事件的推动密切相关。
　　在对驻京办的去留争论四年后,2010年1月19日国务院办公厅出台《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》(国办发〔2010〕8号),这将把驻京办的存废之争推向新的风口浪尖。理顺中央和地方的关系,寻求双方的共赢,达成彼此利益的均衡点,是驻京办改革中要面临的核心问题,也是继续深化我国体制改革过程中必须面对的重大课题。“跑部钱进”的问题,不是撤了驻京办就能解决的。再有“维稳问题”,在目前“一票否决”的机制下,即使驻京办撤了,也会有XX办、XX公司变装上阵。驻京办作为矛盾焦点的具像被“拿下”,但问题是否就会迎刃而解呢?

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