《公务员法》的突破与创新_新公务员法

　　国家行政学院法学部主任、教授 应松年 　　 　　一，从西方公务员制度的发展看我国的公务员制度 　　 　　从世界各国来看，全世界的公务员管理都是法律管理。《公务员法》最早是从英国开始的，早期形成的是一个公务员制度，后来变成法律。西方公务员制度可概括为：公开考试，择优录用，无过错长期任职，不与政党共进退。
　　公开考试、择优录用，是指公务员不是由谁天生恩赐的，而是经过一个公开、公平的考试后，符合一定的职业标准及具备一定素质水平的人。无过错长期任职、不与政党共进退，实际上是把国外公务员分成了两类。一类是政治类公务员，一类是业务类公务员。政治类公务员，就是与政党共进退，一般说的《公务员法》就不适用于他们；无过错长期任职的公务员，一般都是考进来后开始从事办事员工作，一直到常务副部长，政党的政治官员一般担任部长。这种制度适合于西方政党的制度，因为按西方的办法，政党是在不停地换，很可能会引起政策上的不连贯，为了不至于因为政党轮换而由此导致的政策连贯性缺失和严重腐败，在人事领域里，西方很多国家实行聘任制度（聘任制度实际上是经过协商之后，带有合同性质的协议）。包括请谁来当公务员、任职时间、担负工作的性质，以及工资的多少等等。很多国家，如瑞士、瑞典 、新西兰等国的公务员，已经全部实行聘任制度。聘任制的公务员，有些是要经过考试后再订合同，有些专业技术水平很高的人，可以直接签定聘任协议。美国部分的地区、州，已经全部采用了这种制度。
　　西方的公务员制度给我们一些值得借鉴的地方。在公务员管理中，一个核心的问题，就是怎样提高公务员的素质水平。公务员的队伍，必须是一支能担负起管理国家重任的精英队伍。随着市场经济的发展及人事管理方面的不断变化，我们要根据发展形势的需要做适当的调整、改革和创新。从中国的国情来说，实际上我们在上个世纪80年代开始，就已经研究把人事制度的管理纳入法制轨道。法律的管理是一个统一、公平的管理，已为历史所证明，分类管理是非常重要的一条，只有分类管理，才能达到科学的水平。
　　
　　二，《公务员暂行条例》到《公务员法》
　　
　　1993年出台的《公务员暂行条例》,经过了十几年的时间不停地创新,上升为法律的条件得以成熟。实现从《公务员暂行条例》到《公务员法》，从法的效率及法的层次上是一个巨大的进步。《公务员暂行条例》为《公务员法》提供了成功的基本框架和基本制度。根据十几年来的国情将已被实践证明的、行之有效的一些新的公务员管理制度,归纳到新的法律中,实现了《公务员法》的伟大发展和创新。《公务员法》是多年改革的结晶。
　　《公务员法》共分为18章107条，主要阐述《公务员法》的立法宗旨、公务员的范围、公务员的管理原则、相关名词的解释等。其立法宗旨一共有六个方面：
　　第一，规范公务员的管理。也就是说，公务员的管理应该是一个法律规范的管理。全国统一、同时公平实施，公务员管理才能够有力量。
　　第二，保障公务员的合法权益。公务员不仅是被管理的对象，同时也是权利主体。
　　第三，加强对公务员的监督。把监督制度化、法定化。
　　第四，建设高素质的公务员队伍。公务员的素质水平决定整个国家的管理水平，这是各国立法的重要目标之一。
　　第五，促进勤政廉政。管理制度的设计，必须有利于公务员勤政，否则再高的素质也无意义。如各项激励机制、考核、奖励、职务升降、工资、福利、保险等。管理制度的设计，还必须保证廉政，否则一切努力都没有意义，如惩戒、回避、辞职、辞退、法律责任等。
　　第六，提高工作效能。国家事务管理必须强调效能，最少投入，最多产出，更多从科学角度考虑，这不仅是发展的需要，也是人民群众的要求。
　　
　　三，《公务员法》四大机制的创新
　　
　　公务员是指依法行使公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资、福利的工作人员。公务员的权利、义务、管理适用本法,法律另外有规定的,从其规定,包括机关中领导人员(不包含机关中的内设机构的领导)的产生、任免、监督，适用于《组织法》。法官、检察官等的权利、义务和管理,适用于《法官法》和《检察官法》。
　　公务员的六个管理原则：
　　一是基本原则。以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻社会主义初级阶段的基本路线,贯彻中国共产党的干部路线和方针,坚持党管干部原则。
　　二是公开、平等、竞争、择优的原则。依照法定的权限、条件、标准和程序进行。
　　三是监督约束与激励保障并重的原则。
　　四是任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。
　　五是实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。
　　六是公务员依法履行职务的行为受法律保护。
　　
　　四，《公务员法》创新的地方，体现在：
　　
　　第一，分类管理机制的创新。
　　分类管理机制是一个重大的机制。它的纵向是你所从事的行当，它的横向是你的职务级别，它的坐标是职位。你所在的职位有一个职位说明书，专门说明你在这个岗位上所承担的是什么责任、权限、职责、工资待遇等。美国曾经将它分的很细，不利于工作的开展。现在这个分类，以职务分类为主，在职务分类方面有许多新的突破和创新。公务员以前都是综合管理类，现在细分为综合管理、专业技术、行政执法、法官、检察官五类。因为司法工作的特点，它是作为纵列的法定第三人，它是解决纠纷解决矛盾的。所以，把司法人员单独分类出来。《公务员法》实行“双体制”、“双介质”，职务无晋升，职级有晋升的方法，有助于调动、激励公务员的积极性。今后，随着《公务员法》的改进，力争实现既有职务的晋升，又有职级的晋升。
　　第二，更新机制的创新。
　　考核是更新机制的客观依据。西方公务员制度的第一条就是公开考试、择优录用，为我们提供了很好的借鉴。通过公开考试选拔公务员，严把进口关是保证我国公务员素质水平的基础。而作为公务员队伍中法官、检察官这一特殊群体，更需要有一个单独的严格、公开、公正的考试制度以保证法律的正确实施。因此：
　　首先要重视公务员的考核制度，成为公务员法更新机制中的关键。
　　其次，加强和改善职务管理，增强公务员队伍活力是设计职务任免的立法思想。职务任免分为三种方式：选任制、委任制、聘任制。
　　三是强调分级分类培训，培训是权利和义务的统一。
　　培训的目的就是要不停的提高我们公务员的素质水平。分为初任培训、任职培训、专门业务培训、在职轮训、其他特殊培训。培训要实行登记管理制度，学习成绩作为考核、任职和晋升的条件之一。
　　四是借鉴1993年以来改革成果，既要推进公务员管理的灵活性、开放性，又要把好“进口”关，通过交流，使“岗位”找到最合适的人才，推进廉政建设。交流的方式有调任、转任、挂职锻炼等。
　　五是辞职辞退。总结1993年以来的改革，保障公务员的职业选择权和机关的用人权。能上能下，能进能出。
　　六是退休是公务员的权利，也是义务。老有所为，新陈代谢。在公务员队伍当中，包括你的思想，你的知识面，你的工作能力，也存在更新的问题。
　　第三，激励机制的创新。
　　不仅要保证和提高公务员的素质，还要激励使其有工作动力，提高积极性。
　　激励包括考核、奖励、职务升降、工资福利保险四个环节。考核为其他三个环节提供客观依据；奖励要注重奖励个人也要注重奖励集体，即以精神奖励为主，又要跟物质奖励相结合的激励；职务晋升是最大激励，选贤任能，形成一个能上能下激励的机制，保持公务员队伍的生机和活力；确立职务与职级相结合，创设工资调查制度，适应经济的发展。
　　第四，监督机制的创新。
　　凡是有权利的地方都需要有监督，包括义务和权利、纪律处分、回避、申诉与控告四个环节。
　　公务员在履行权利与义务时有双重身份。相对于公众，公务员处于强势，有义务保持与人民群众的联系，倾听意见，接收监督；相对于机关，公务员处于弱势，享有批评和建议、申诉和控告、申请辞职的权利。
　　回避是保持公务员公正廉政的必要制度。明确违纪要受处分,从程序上保证公正;既要对违纪处分,又要对改正者解除处分。
　　申诉的目的是修正不当的人事管理行为；控告是制止和惩罚机关及其领导人的违法违纪行为。有权利必须要有责任，权责必须统一。
　　（中国国家人事人才培训网卫星远程培训学院供稿。有删节）

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