行政审批制度改革 [行政审批制度改革：期待新突破]

　　 　　已经走过8个年头的地方行政审批服务中心建设，目前正进入关键时期，甚至正面临新的十字路口。 　　因此，下一步的行政审批改革必须依赖行政体制的综合改革和整体推进。
　　
　　抱怨：“没娘的孩子”，谁都管，谁又都不管
　　
　　2006年10月31日～11月1日，“苏浙皖沪行政（审批）服务中心第九次联席会议”在浙江省温州市举办，参会者主要是来自三省一市的36个市（区）的行政审批服务中心负责人，记者也全程参加了本次会议。
　　这是一个连续6年举行了9次的区域性的行政审批中心联席会议，会议的主题是交流经验、探讨问题；不过，2006年的这次会议除了原来的主题和内容外，不少参会者表达了更多的担忧和期待；而对于一些不了解实情的外人来说，甚至会误认为“经验交流会”变成了“牢骚抱怨会”。
　　“我们不在政府部门序列中，既不是政府直属机关，也不是政府特派机构。在政府组织框架中，我们叫‘其他一类’。”
　　“可就是这个四不像的行政审批服务中心，却被赋予了管理和监督地方政府中的发改委、工商、环保、税务、质检、规划、海关等职能部门的权力，这听上去有点离谱，但事实就是如此，由此可以想像我们的工作难度有多大。”
　　“我们中心更惨，忙了多年，现在却要归并到政府其他部门去，这简直就是公开抢夺我们的改革成果。”
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　　一个地区间的松散型交流平台，为何能持续6年不间断地组织了9次联席会议，且参与者越来越多，举办频率也越来越高？
　　“原因很简单，一是当初的行政审批改革，是以试点的形式在地方开始的，地方之间为了互相沟通信息和学习经验，需要一个交流平台；二是随着改革的不断深入，遇到的问题和难题也越来越多，相互间的交流变得更为重要和迫切。”一些参会者向记者介绍说。
　　不过记者在采访中了解到，除了上述原因外，还有一个较为重要的原因――制度性原因：作为地方试点平台的行政审批服务中心，多年来其体制一直不明确，发展缺少目标，“所以大家都想找个同盟军，相互间寻求一些支持。”
　　据了解，类似这样的地区间自发组织的交流平台不止一个，如四川、辽宁等省市间也有一个类似的区域性交流会议。
　　在温州举行的这届联席会议上，参会者针对行政审批中心的体制性缺陷进行了交流和讨论。
　　“说得难听点，行政审批服务中心的工作是随着领导注意力的改变而改变，如地方的投资环境恶化了，上级领导关注甚至不满，我们的工作就被重视了；或者，当需要体现地方政府在提高政务效率、创建服务型政府方面的业绩的时候，我们便被当作花瓶拿出来‘秀’一下。”
　　
　　欣喜：国务院审改办与改革实践者“首次亲密接触”
　　
　　“苏浙皖沪行政(审批)服务中心联席会议”，“默默耕耘”了6年之后，在2006年的第九届会议上，首次出现了国务院相关机构人员的身影――国务院审改办审核督察组副组长彭忠义前来参会，并作了专题演讲。
　　彭忠义副组长在其演讲中说，行政审批中心原本是为了改进地方政府工作方式、提高行政工作效率和为群众提供便利服务的一个集中办公场所，但在地方政府大力推行的数年间，它逐渐成了促进地方政府职能转变、减少行政成本以及实现“服务型政府”目标的重要实践，如今它更被很多行政学专家评价为“行政体制改革的突破口”，这些成绩充分体现了地方同志们的努力探索和不懈追求。
　　他说，他同意很多参会者的观点，即目前行政审批改革已经进入深水区，很多地方的改革已经完成了减少审批项目、改变服务态度、提高办事效率等的初期摸索和试验阶段，进入成熟发展期；但与此同时，一些制度性矛盾也暴露出来，如各审批部门之间的冲突、法律自身的矛盾等，这些问题的解决不是依靠地方政府或审批服务中心的主观努力就可以解决的，需要整体推进。
　　“对于试点来说，地方联席会议这种形式很好，发挥了积极作用。”他说，对于地方实践者的一些抱怨，应该以积极心态来对待，“表面上看是抱怨，其实反映的是改革中存在的真实问题，也是一些有效的建议。”
　　
　　困惑：可能走回头路吗
　　
　　对于参加此次联席会议，彭忠义副组长最初的想法较为简单：深入改革一线，接触一线实践者，了解和掌握最真实的改革现状。但对于地方行政审批服务中心的负责人们来说，彭副组长的到来却没有这么简单。
　　一些参会者介绍说，行政审批改革进入深水区后，“组织”的意义已经远远超出了单纯的心理归属感，有无“组织”不仅关系到下一步改革的方向和目标，更关系到改革成果能否保住，甚至事关行政审批要不要走回头路这一根本性问题。
　　他们的这种担心似乎并非杞人忧天。据介绍，目前，某些地区的某些部门，已经提出了退出行政审批服务中心和服务大厅的要求。其中，某一部门退出的要求依据是，国家相关部委的相关司局的一纸内部复函。该复函称，行政许可事项属中央事权，不宜进入地方政府所设行政服务中心办理，同意将此项许可事项从当地的行政服务中心退出。据称，该复函出台后，间接支持了很多地区相关部门要求退出行政服务中心的行为。
　　“作为国家部委，这种做法甚为不妥，”某市行政审批中心主任对记者说，“各地行政服务中心的建立，体现了地方政府在加强党风廉政建设，以及为打造服务、高效政府而在行政管理体制改革上迈出的重要一步，是一种大胆尝试和实践，各级政府及其职能部门理应重视、支持，共同呵护这一来之不易的改革成果。”
　　该人士分析说，目前行政服务中心的发展还面临不少困难。其中，一些政府部门思想不通、管理不善、作风不变、利益不放、廉政不抓是阻碍服务型政府建设的重要原因。为此，一些地方政府为支持行政服务中心的建设，规定未经当地政府批准同意，不允许擅自退出行政服务中心。“然而，一些政府部门为了自身利益，在‘块’上无计可施，就在‘条’上想办法，利用中央部门的权威来给地方政府施加压力，保护本系统、本‘条条’的利益。”
　　因此，他认为，中央部委在出台涉及地方政府相关改革措施的意见时，“应与地方政府沟通协商，不能不顾实际，发表一些不利于服务型、高效型、廉洁型政府建设的意见。少一些官僚主义、部门主义，多一些服务意识，大局意识。”
　　
　　突破：省政府将试设“行政许可局”
　　
　　尽管目前行政审批改革面临不少困难，但各地的改革实践者对未来依然充满信心。
　　据介绍，继天津、安徽、四川、陕西、吉林、西藏等省级行政审批服务中心成功建立运行后，目前其他一些省份也开始计划设立省级的行政审批组织机构。
　　这些省级的行政审批组织机构名称不同，如“行政审批管理办公室”、“行政许可局”等，但职能基本相同，即作为市（区）、县行政审批服务中心的上级主管单位，负责对全省行政审批工作及管理机构的指导、协调、管理和监督。
　　据介绍，浙江省人民政府正在筹备设立“行政审批管理办公室”，此项工作由浙江省发改委牵头组织，并已向全省各相关部门和各市人民政府下发了“关于征求《浙江省行政审批服务管理条例》（草案）修改意见的函”。
　　省级行政审批中心的建立，标志着地方行政审批改革又进入了一个新的更高层次的探索阶段，“省级行政审批管理机构的设立，不仅让原有的市、县行政审批中心有了自己的组织，更重要的是初步形成了自上而下的管理机制。”一位参会者评价说。
　　也有一些地方行政审批中心的负责人提议说，不论是从地方改革已经积累的经验和取得的成效看，还是从地方改革面临的一些现实困难考虑，未来的行政审批改革，可以考虑由中央自上而下的进行整体推进，行政审批改革也可借此真正成为行政体制改革的突破口。
　　
　　样 本
　　行政审批改革也有“温州模式”
　　
　　浙江省正在设立省级行政审批管理机构的消息，让其他省份的市、县级行政审批服务中心非常羡慕，“浙江省很多事情都走在前面，这次又把温州的行政审批模式在全省推广，”参加四省一市联席会议的一位外省参会代表说。
　　
　　温州模式中的“三位一体”
　　与其他地方的行政审批管理方式相比，温州的管理体系中有一个最大特色：除了行政审批服务中心外，市政府设有行政审批管理办公室（下称“市审管办”），市监察局派出机构――机关效能监察投诉中心也驻扎在服务大厅。
　　三个机构共同构成了目前温州行政审批的“三位一体”式的管理体系：政府管理、政务服务和监察监督。
　　“从政府和企业的关系看，以前是政府引着企业走，现在更多的是企业推着政府走。”温州市常务副市长徐继平分析说，“市场需要一个高效能政府，而行政审批环节是决定高效能政府的重点之一。”
　　温州市行政审批服务中心副主任戴振韬的说法是：“事实证明，越是市场经济发达的地区，对行政审批的需求量也越多，服务质量要求也越高。”
　　戴副主任用市场供求理论作进一步解释说，市场经济对政府公共服务产品的需求量急剧增大，最简单的例子就是企业数量越来越多，投资也越来越大，这些都需要工商、税务、商务、发改委等政府部门提供高效优质服务。
　　因此，对于温州等市场经济发达地区来说，行政审批的需求量远远超过一般地区，而政府服务相对来讲是个“常数”，于是政府服务市场可以说是“供不应求”。
　　“如一些温州人跑到外地投资，原因之一就是，在外地，他们是政府的座上宾，政府提供最好最快的行政服务，包括行政审批服务。”戴副主任分析说，“面对供不应求的政务服务市场，温州不得不从减少审批环节、提高政府服务效率角度来努力。这也是温州的行政审批改革步子快、效率高的客观原因。”
　　
　　垄断性行业也要纳入服务中心
　　在温州现行的行政审批管理机制中，市政府副秘书长吴东同时身兼市审管办主任和服务中心主任，他在接受采访时介绍说，目前温州的行政审批改革可以用“三全”、“两化”和“六抓”来概括。
　　“三全”是指全方位服务、全到位授权和全过程监督；“两化”是指改革要从时效要求向效率质量要求深化、从程序规范向环节规范细化；“五抓”是指抓创新、抓服务、抓规范、抓监督和抓建设。
　　他还透露说，下一步温州市计划将几大垄断性部门纳入到服务中心来，也统一实行窗口服务、公开办公，接受政府和群众的监督。
　　不过，现实操作起来并不容易，如各地的房屋测量机构，原来隶属房管部门，后脱钩，但是在当地仍是“独一家”，城市规划中的测绘也同样如此，这对其服务的时效、质量等管理和监督提出了更高要求。不过据了解，温州市自2006年上半年已经将这些垄断性行业纳入服务中心。
　　对于吴东主任总结的“三全”、“两化”和“六抓”，其他城市的参会者给予了很高评价，“如果地方目前能够做到这些，行政审批服务中心就算非常成功了。”
　　
　　监察助推效能革命
　　成立于2003年的温州市机关效能监察投诉中心，其主要职能就是接受和处理对于政府服务、特别是行政审批中的投诉案件。“3年多来，中心共受理投诉21317件，其中涉及机关效能问题的投诉5796件，占28.03%。”投诉中心主任陈励生介绍说。
　　设定的投诉范围十分明确，“违反四大禁令者都会被投诉：有令不行、办事拖拉、吃拿卡要、态度刁蛮。”
　　据介绍，3年来，全市共有2237人（次）干部职工因为违反规定分别受到行政降级、降职、辞退、诫勉、通报批评等处理。如瓯海区一副区长对前来办事的群众态度生硬，受到诫勉谈话；龙湾区公安分局政治处一主任中餐饮酒，被免职；市财政局一科长对办事群众百般刁难，被行政降职。
　　“不过，现在投诉大为减少，从最初的每天100多件，减少到现在每天两三件。”陈主任介绍说。
　　但他表示，对政府服务的投诉数量尽管减少了，但潜在的问题不能忽视，“某些政府机关和工作人员也会为了应对投诉而做表面文章。更重要的是，对于群众不敢投诉的部门和不敢说的事，投诉中心只能采取定期或不定期的明察暗访。”
　　据了解，近两年来，投诉中心共组织各类明察暗访263次，查访单位1423个，对查出的问题，不仅限期整改和反馈，突出问题还予以媒体曝光。
　　铁的决心、铁的纪律、铁的手腕的做法，大大改善了政务服务状况，带来了政府的效能革命。2006年年初，温州市入选国家“效能政府”名单。
　　
　　访 谈
　　寻找新的定位
　　――地方行政审批服务中心主任访谈
　　
　　8年间，行政审批服务中心从建立之初的星星之火，发展为如今的燎原之势，对此体会和感受最深的莫过于众多的一线实践者和改革者。
　　温州市行政审批服务中心主任吴东、副主任戴振韬，芜湖市行政服务中心主任鲁小平，扬州市行政办事服务中心主任宋建国，绍兴市便民服务中心副主任沈克勤等在接受采访时，坦陈了当前行政审批服务中心建设中面临的难题，并提出了一些有效可行的建议。
　　
　　现状 四个“不统一”和“不到位”
　　行政审批服务中心的设立，符合经济社会发展要求和趋势，获得了社会各界，特别是百姓的大力支持。如绍兴市便民服务中心的设立，入选绍兴市“‘十五’期间群众满意实事”，并名列“十大实事”第三位。
　　不过，在采访各地的服务中心的负责人时，他们对取得的成就并不满意，“尽管‘服务中心’、‘一个门办事’、‘一站式服务’已成为潮流，在地方政府日常工作中也已形成共识，但是，按照国务院关于建设公共服务型政府的要求相比，还有很大差距。”一位中心主任如此表示。
　　“差距”的背后，折射的是行政审批服务中心的体制和机制不完善，概括来说就是“四个不统一”和“四个不到位”。
　　“四个不统一”，是指机构定位和职责界定不明确。
　　一是机构名称不统一。各地有的叫行政服务中心，有的叫便民服务中心，有的叫一站式审批中心，还有的叫中小企业服务中心。
　　二是机构性质不统一。有的是行政编制，有的是事业编制，有的是两种编制混合，而且这种机构性质一般属于派出机构，未列入正式的行政序列。
　　三是机构职责不统一。行政服务中心没有行政许可(审批)的主体身份，也不是法定的监督主体，遇有行政诉讼或行政复议案件时法律地位不明，体制上存在着先天性欠缺，不仅影响着中心的管理与效率，同时也不便于上级部门的宏观协调。
　　四是机构管理不统一。各地有的是政府直管，有的归口政府办公室管理，有的归口纪检监察部门管理，有的由法制部门管理，有的由发展和改革部门管理，还有的归口商务部门管理。
　　“四个不到位”，是指服务中心运行机制不完善。
　　一是业务职能和项目协调不到位。由于认识和体制原因，窗口审批功能弱、程序未优化、办事授权差，部分单位窗口办事功能弱，只起“收发室”作用，项目审批“两头受理、两头办理”，“体外循环”时有发生。服务中心由于对跨部门、跨层级的并联审批协调权限不够，难以真正发挥集中“一站式”办公的优势。
　　二是审批监管不到位。由于缺乏法律法规的规定，“中心”对部门违规审批的监管没有得力手段和措施，存在真空。
　　三是全程办理不到位。审批窗口运行，部门只能从某个科室抽调人员，由于科室工作职责所限，导致窗口人员只能办理本科室的审批事项，其余的项目只能收下来，传回部门办理；涉及到多科室的审批事项，往往拖延时间不能按期办结，影响到审批工作效率。
　　四是中介服务不到位。一些中介机构没有真正与行政机关脱钩，实质上仍是其下属机构，而且一个地方往往只有一家经营；作为行政许可前置条件的鉴定、检测、评估等结果，往往因中介机构不在“中心”而使审批链条不闭合、监管接受不力。
　　
　　建议 自上而下调整管理体制
　　作为一线改革者和实践者，各地服务中心主任的建议非常具体和明确。综合他们的建议，其主题思想是希望国务院和省级政府对行政服务中心的管理体制进行调整，明确主管部门，统一建设和考核标准。具体看有如下几点建议：
　　加强行政服务中心运作机制创新，积极推动“二集中、二到位”的工作探索，“二集中、二到位”是破解行政效率低下体制性障碍的一次破冰之举，目前全国有不少地方都在效仿。
　　把握服务中心功能定位，解决好国家、省垂直管理部门进中心服务的问题。在国家和省垂直管理部门进中心集中办事上，差异很大，多数都进得不全，既给企业和群众带来了不便，也使这些部门缺乏一种外在的监督机制。
　　加快电子政务步伐，加快实施网上审批。推行网上审批，完成资料查询、表格下载、网上申报、网上监督等功能是一个大趋势。
　　抓紧建设省级行政服务中心，做到上下对应。天津、安徽、四川、陕西、吉林、西藏等省（区、市）省级行政服务中心的成功运作表明，建立省级行政服务中心是必要的，也是可行的。建议国务院对省级政府行政服务中心建设作出统筹考虑，以推动行政管理体制改革向纵深发展。
　　省级政府，包括直辖市政府要认真总结地方政府在行政许可权政策方面取得的成绩和经验，广泛听取社会各界的意见，不断改进政府的工作方式。
　　适时成立全国性行政许可权政策的研究机构。定期召开经验交流会，促进行政许可权政策更加规范、更加符合实际、管理工作更加科学。
　　(2006年12月20日《人民日报?海外版》、《中国经济周刊》2006年第46期，作者为该刊记者)
　　
　　时 评
　　将“自我革命”进行到底
　　
　　行政审批制度改革无疑是政府的一场“自我革命”。“革命”而又是“自我”的，反映的是改革的特殊性和高难度，也说明了这场改革的阻力主要来自政府自身和政府内部。
　　简单来说，改革阻力有两个，分别来自客观原因和主观因素。
　　首先，行政管理观念转变不到位，与市场经济的管理要求不适应。
　　在市场经济体制下，政府履行管理职能的主要方式应当是制定规范，明确各市场主体的权利、义务关系，使其在参与市场活动时能够处于平等地位，通过各市场主体的相互制约来维护市场秩序；只对那些对公共安全、公共利益有重大影响的事项，公共资源开发利用，市场参与双方在专业知识、获得信息的能力等方面处于不对称地位的领域，以及对市场主体一方的职业操守需要严格约束的领域实行行政审批管理。需要教育政府工作人员加强对市场经济知识的学习，了解掌握市场经济管理的规律，了解其他管理制度和手段的运行机制和效力，站在全局角度、宏观层面看待本部门的职能。
　　其次，部门利益作祟。
　　相对于其他管理手段，行政审批能够直接显著地体现部门权力，是部门权力重要的表现形式，取消了对某一方面的行政审批往往被视为丧失了管理职能。行政审批制度改革对部门内设机构会产生一定影响。在历次政府机构改革中，为了合并部委，往往会对新部门的内设机构数量有所迁就，内设机构职能比较单一或者存在一定的交叉重叠，一个或几个行政审批项目往往就是某一内设机构存在的理由，取消了行政审批项目就有可能取消相应内设机构，裁减人员。这对部门来说，是一件困难的工作。此外，取消行政审批还会对部门工作人员的福利带来一定影响。有相当一些行政审批项目的检测、检验是要收费的，这是部门预算外福利资金的重要来源，也是一些事业单位存在的理由和经费的主要来源。取消了行政审批项目，不仅会影响到其福利，还会影响到事业单位的生存。有些行政审批项目是某一领导主持设立的，作为一项工作制度而存在，被视为领导的“政绩”，即使已经过时，也很难被废止。
　　消除部门利益给行政审批制度改革带来的阻力，首先需要改变机构改革的一些工作方式和改革工资福利制度。机构改革裁减人员时应该不搞“一刀切”、一次性强制分流，以解除后顾之忧；可以采用逐步减员的办法来解决，对精简机构后的富余人员，先调配到其他岗位或部门，在录用新人时按计划适当减少比例，在一定期限内通过退休等途径逐步消化。其次，要统一部门福利待遇。在部门工资福利构成上，统一标准，消除部门自筹资金部分；对行政审批收费实行收支两条线制度，纳入财政预算统一管理使用。总之，只有既找到根源，又找出切实有效的解决办法，行政审批制度改革才能真正到位。
　　这个过程或许是漫长的，但我们的目标和决心是不变的。（秦亦夫）
　　(2006年12月20日《人民日报?海外版》)

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