产业结构演进的一般趋势_当代欧美传播政策的演进趋势

　　摘要 本文分析了当下欧美媒介政策演进的动因，以及新媒介政策范式的主要特征等。 　　关键词 欧美 传播政策 演进 　　中图分类号 G206 文献标识码 A
　　
　　On the Evolution Tendency of the Communication Policies of the Contemporary Europe and the United States
　　Zhao Yu
　　(School of Humanity, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014)
　　Abstract The paper analyzes the dynamics of evolution tendency of the communication policies of the contemporary Europe and the United States and the main characters of new media policies forms etc.
　　Key wordsEurope and the United Statescommunication policiesevolution
　　
　　西方传媒政策经历了产业初创期和公共利益阶段之后，美国和欧洲都逐渐出现跨越旧有媒介政策范式开拓国际市场的趋势，特别是以美国为代表的去规制化、打破垄断鼓励竞争等因素成为国际媒介政策范式的主流。
　　库伦伯格（Cuilenburg）、麦奎尔（McQuail）两位教授在《媒介政策范式的转型：论一个新的传播政策范式》一文中认为：表达自由、公共利益、多样性、竞争、普济服务等是欧美国家与政府传媒政策的中心范畴，而政治福利、社会与文化福利、经济福利则是其基本目标取向。“虽然至少在文本上公共利益的宗旨依然没变，但当代欧美国家与政府传媒政策偏重于经济角度酝酿传媒政策却是不争的事实。”①
　　在库伦伯格、麦奎尔两位教授的理论分析框架下，传播政策及其范式变迁源于政府的国家利益诉求和商业/工业企业运作之间的互动，双方都期望通过特权、规定以及约束来实现各自的利益。
　　
　　一、当下欧美媒介政策演进的动因分析
　　
　　1.新的传播技术突破了旧有传播政策范式的管理边界
　　规制往往只能跟随技术的变迁，而非预测或者影响其运行，这已经在实践中得以证明。对新媒介的规制，因为很难预料其后果，政策的滞后成为惯例。而且因为新媒体诞生所衍生的复杂争议也会使得对新传播技术的管理成为政治、经济、文化场域斗争的核心。
　　在数字电视成为冲击全球媒介政策的主要技术标准之前，传播政策范式的转变就因有线电视、卫星电视等当日的新媒体技术产生巨大的规制难度。特别是有线电视，它的传播特性已经极大挑战了电视传播和通讯传播早前的壁垒分明。而业务中涉及的信号载波、版权交叉等问题最后让FCC决定对有线电视进行管理。在这个问题上出现过数次反复，皆很好地体现了新的传播技术对政策走向的影响。
　　目前传播技术数字化突破了媒介的边界，单纯用广播电视、通讯这样的分界线已经很难归类具有交互功能的广播服务、以广播形式或具视频元素的通信服务，这对规制的冲击更加巨大也更难把握。
　　
　　2. 市场逻辑的入侵以及政府对产业融合的关切导致经济福利权重上升
　　传媒政策的制定通常是以“公共利益”这一概念作为指导原则，但是公共利益是一个哲学世界和经验世界存在巨大偏离的命题。公共利益的重要性无庸置疑，但怎样的政策配置才算符合公共利益却见仁见智。明尼苏达大学教授Patricia Aufderheide在论述时代华纳和美国在线并购案时指出这一事件让新媒体政策范畴下不同公共利益定义处于显著位置（foregrounded），而96电信法案之后大公司之间的合并显示了政府政策环境更加有利于大公司（big business won out）。②在库伦伯格、麦奎尔两位教授的分析框架下，公共利益可以被分成政治福利、社会福利和经济福利三大部分，新的传播政策范式强调经济福利的特点十分显著。
　　在信息化建设过程中如何彰显国家利益，使得商业机构在新的国际竞争中增强优势成为各国政府的首要政策目标。
　　在传播政策层面，联邦政府认为广播频道属于公共资源，大众被授予特权享有该公共利益，广播管制就是基于这种主张而诞生的。但是产业融合、技术融合的趋势使得从20世纪30年代的托管模式转变到如今的市场模式，特别是1996年电信法已经俨然成为了市场模式的另一种延伸。③自由主义的政治经济学家认为市场力量的作用越大，消费者选择的“自由”也越大。④因此他们积极推行公共服务的私人化，扩大市场机制的适用范围和尺度，以增加消费者的选择。
　　在这里，政治、经济、传媒（文化）在经历一种复杂的博弈。一方面，经济主导思想的改变极大变更了传媒规制结构和目标，而传媒组织自身经济利益的彰显亦对政府形成强大的游说效果，两者在经济利益层面达成了一致。这个过程在诸多学者眼中即为市场导向支配了传媒责任的逻辑。“导致各地媒体商业化管理占主导地位的社会变化既已如此，传统上以法律和市场导向为基础的问责机制已不足以适应形势的变化了。”⑤
　　
　　3.技术、市场因素导致媒体结构变迁
　　“新萌生的媒介和传播政策范式主要受经济、技术逻辑的驱使，尽管它还留有一些规范性范式的元素。”⑥技术融合、经济自由主义都改变了媒介结构，并给媒介运营造成重大影响。
　　目前媒介结构最大的变动在于目标、运行逻辑向市场经济的显性转变。受众从市民（citizen）向用户（consumer）的地位过渡体现了原有媒介责任的转向。这种转变在左翼学者看来无疑是消极的，其中媒介集中和公共广播体系削弱成为具有危害潜力的两大指标。
　　在麦奎尔看来，自由竞争最终可能导致寡头垄断，媒介集中度不断提高。在欧洲，由政府和议会主导的视听部门去规制（deregulation）化，使得原先非媒介领域的出版商和投资者进入广电市场，从而对媒介集中产生巨大影响。其次，广告产业的新趋势特别是该行业在组织和分销领域的集中化趋势，包括广告也越来越倾向于电子传媒，同样增加了媒介的集中度。最后，盈利企业已经达到他们在国家范围内的增长极限。⑦这些都促成相关企业跨媒体、跨地区集中。
　　欧洲公共广播体系的垄断曾经是其区别于美国最重要的体制特性。自从有线电视和卫星广播诞生，保持公共广播系统垄断以确保国家广播电视的质量和统一（integrity）的理由变得无力。特别是关于先进电视（Advanced TV）的争议迫使欧洲公共广播体系采取了一种守势以保持自身的利润和受众份额。
　　总体而言，技术、经济的逻辑改变了媒介结构走向，在媒介责任、媒介目的等环节与二战后的公共服务规制范式产生巨大偏差。而媒介集中、公共广播体系地位的下降成为这一轮媒介变动的显性表征。
　　综上所述，技术上的突破进一步打破了传媒领域的力量均衡，旧有的利益纠葛在新的话语方式下纷纷找到宣泄的出口。其中，政治因素中自由主义的倾向、广播电视运营商本身（无论从商营还是公共服务系统）放松管制的需求、广告商视公共电视系统为垄断性的平台而对其的敌视、电子制造商开发新市场新服务的要求，等等这一切终于在20世纪80－90年代兴起了媒介管理范式的巨大的变迁。
　　
　　二、 新媒介政策范式的主要特征
　　
　　充分自由、公共利益、多样性、竞争、普世服务等是欧美国家与政府传媒政策的中心范畴，而政府福利，社会与文化福利、经济福利则是其基本目标取向。虽然麦奎尔等学者指出规制者面对变动迅速的新媒体陷入了“双重束缚”（double-bind）的困境，而且政策尚远未及能全盘规制数字化媒介的境地，但是诸多现存政策文本在历时性角度发生的诸多变动及共时性层面的些许矛盾都给研究者提供了透视范式转型的线索。
　　
　　1.政府干预和自由市场倡导者相持不下
　　80年代以来，改革的浪潮席卷欧美广播电视界，使各国广播电视系统发生了深刻的变化。赵月枝教授指出，这轮改革的内容主要有三方面：第一是自由化，即通过国家干预，在广播电视领域引入新的经营者；第二是商业化；第三种形式是“非规则化”（deregulation），或称“取消、放宽规则”，即国家放宽对广播电视产业结构和节目内容的限制。这三种形式互相联系，“非规则化”往往是前两者的前提，因为只有在改变现有广播电视法规之后，前两者才有可能实现。“这场改革意味着欧美广播电视管理在总体指导思想上的市场化，和政策天平上由公众利益向商业利益的倾斜。”⑧
　　 马克?惠勒在《超国家管制：欧盟的电视政策》指出，自由主义者和干预主义者之间的区分因数字化和媒体融合（电视、电信、信息融为一体）所导致的服务扩展而变得复杂化。⑨他认为，对欧共体的市场自由派人士来说，随媒体融合而出现的联合性和多样性给潜在的行业新手提供了机缘，这一趋势当然应予鼓励。由于传统欧洲电视市场皆属于公共服务系统垄断之下，自由主义和干预主义之间的紧张局面在公共事业广播公司问题上展现得非常清晰。目前通行的趋势是，在削减公营广播电视公共收入的同时，原来拥有公营广播电视的国家不仅引入了商业性的有线电视和卫星电视，而且纷纷引入私营的常规商业电视网，形成了公私竞争的局面。在法国、意大利和葡萄牙，几年的改革一下子把原来公营垄断的广播电视系统变成了以市场为主导的广播电视系统。它们的作法被称为“野蛮的非规则化”（savage deregulation, wild deregulation）。⑩
　　在这个过程中，不同的政府机构因为涉及的组织利益不同也在文本上进行了激烈的斗争。如欧盟教育和文化理事会以及欧洲议会一直支持多元主义，对公共事业广播公司业给与相当支持。但其他部门则不尽然，例如欧盟主管竞争的理事会一直对“公共事业广播公司穷追猛打”。11
　　从政策文本的解读过程中，例如美国1996电信法、《无边界电视令》、欧盟绿皮书等，大部分学者都承认商业化倾向已在媒介规制的场域中拥有了较大发言权。虽然干预主义没有在政策规制过程中完全失声，但是市场逻辑和技术逻辑的入侵已经成为不争事实。Dan Schiller指出，新自由主义的信徒力图解除政府规制对自由经济运作的限制，从而复兴维多利亚时代的自由经济。12而这一浪潮已经毫无疑问影响到了媒介政策规制，并成为推动旧有范式转型的重要力量。
　　面对干预主义和自由市场各自支持者在商业化、公益服务等命题相持不下，各国法规改革的过程是一个充满了争斗和妥协的过程。
　　
　　2.伴随去规制化的商业化及其部分纠正。
　　以往美国联邦通讯委员会颁发牌照需要经历一个繁复的过程，基本包括：①判定频率于当地的可用性；②提供材料，听证包括定位、财务、技术、节目计划、员工及所有权――基本资格（basic qualification）；③比较听证（comparative hearings）。但自从FCC以拍卖的方式授予新牌照之后，比较听证程序就名存实亡，虽然至今它仍然是牌照获取的一个重要环节。这种简化现象表明了在效率对公平的决斗中，效率占据了优势，而且商业化的操作方式被认为是追求效率、协调公平的不二选择。在1999年FCC主持了118家电视和广播频道的拍卖，这些大部分是较小市场区域的FM广播频道。国会授权FCC以拍卖的方式授予留存的非数字牌照。13
　　虽然广电主管机构在文本上采取了大量去规制化的举措，但这并非意味着他们完全认同市场逻辑，或屈服于工商界。但是在规制过程中各种力量的纠缠却会导致耐人寻味的反复，这多少可以成为透视规制范式变动过程中博弈的切口。
　　
　　3.公共服务的演变
　　阿特休尔在《权力的媒介》中曾经描绘过西方政治逻辑线索，即民主被认为是政治生活的重心，而新闻媒介被认为是促成民主的有生力量。在此信念下，即使面对自由市场的大肆进犯，越来越多追求真正的社会民主与平等的欧美传播学者认为，一个一方面独立于政府，一方面独立于商业利益的公共广播电视系统是维系和发展民主的不可缺少的社会力量。
　　最早的规制理论是从公共利益的角度审视规制的。公共利益可以被描述为尽可能的以最佳的方式配置个人和集体物品等稀缺性资源。在西方经济学中，市场机制在配置和调整稀缺性资源过程中发挥着极其重要的作用。从理论上可以阐明，在特定条件下，通过市场手段配置稀缺性资源是最适宜的。但实践中常常和理论研究中所预设的特定条件有疏离，市场配置资源并不一定能够实现最优，就需要寻找更好的资源配置的方法。14而政府规制正是辅助市场法则提高资源配置效率的方法之一。
　　麦奎尔在《Mass Communication Theory: An Introduction》指出，公共广播系统的主要特征在于：普世服务、公民视听费作为主要收入来源、公共监督服务途径以确保公平、政治中立、对社会负有民主责任、保证服务质量。15
　　在美国，1934年的《通信法》确立由联邦通信委员会（FCC）来进行对广播业务申请者的筛选工作，授予许可权力的原则是“公共利益、便利或必须”（public interests, convenience and necessity）。在此基础上诞生的托管模式作为20世纪80年代早期以前主要的广播管理条例框架，主要用于直接的内容管理和间接的结构管理。
　　在由数字电视构筑的多频道时代，公共服务系统却陷入一种恐慌，即他们若无法吸引足够的受众便会失去以往的政治、经济支持。竞争对手的增多，以及对广告和市场依赖性的增强，使公营广播电视节目的商业化倾向越来越明显。BBC目前实际被区分为两块，一是免费播放收取视听费用的服务，另外则是一系列针对国际市场由征订费或广告费来支持的商业服务节目。但公共频道节目的商业化和观众因频道增多而减少的趋势，又使各国政府更不愿或更难以增加财政投入或提高收视费，这使公营广播电视机构处于两难的境地。
　　同时，针对公共服务理念的抨击一直没有停止过。默多克在1989年的演讲《广播自由对公共服务传统》（《Freedom in Broadcasting versus the Public Service Tradition》）中批评公共广播系统是少数广播精英宣传者的意识形态，其实只要任何向公众提供他们能购买得起的节目的广播业者都属于提供公共服务者。所谓的高质量电视（Quality Television）在他看来是现今控制英国广播界人士的偏见和利益（the prejudices and interests of the like-minded people who currently control British television）。16
　　在自由主义者眼中公共服务系统已经成为媒介市场中的实际垄断者，他们对公共频道受到政策保护表达了越来越多的不满。即使是在公共服务系统不占绝对优势的国家，如美国，以往许多为保护公共利益而设置的法规也逐渐变得无力。公共服务系统面对多频道时代服务“能见度”下降、政策规制日益不利的情况下开始多方变革，BBC的节目转变及其与英国政府的竞合分外显目。但这种转变又在某种程度上削弱了公共广播体系公共利益承担者的角色，使得公共广播体系不仅在实务上也在理念上腹背受敌。而且随着公益服务的话语权弱化，诸多学者开始担忧新媒体技术下“信息沟”(information gap)问题，Dan Schiller则尖锐地指出在大多数的国家中，穷人的诉求被简单地忽略了。17
　　
　　4.媒介融合下的政策融合
　　传统媒体和新的数字传播媒体（电讯和其他通讯技术服务）的日趋混合，将使得视听产业政策和规则与其他服务条款发生关联。这种混合导致原先许多相对独立的概念如“视听服务”、“电子商务”或“在线交易”之间的界限变得模糊不清。
　　由于各种技术的集中混合使用，也使得对从中产生的新概念难以进行明确界定，这也使人们更加难以把视听服务当作一项文化产品，现在视听产业越来越被看作只是一种电子载体。18美国96电信法案算得上希望在一个政策本文中将所有电子媒介一统规制的文本，对其间的政策得失各家皆有评说。但是随着服务融合趋势的日益显著，如何在政策上应对这一趋势成为规制者、行动者和学者共同关注的问题。
　　综上，自20世纪80年代以来，新的传播技术给全球广播电视业带来了革命性的变化，从业者和政府主管部门渐感原有的政策体制严重束缚了广电业的进步。90年代后，电脑技术、数字技术将三大传统媒体和网络、手机两种新兴媒体融为一体，不同形式传媒之间的藩篱已被打破，以往分散法规和机构已经无法针对媒体的融合现象来实行统一管理，国际传播政策开始显性的偏离既有公共利益范式的特征，96电信法案、欧盟绿皮书等政策文本进一步固化和明晰了新型传播政策的轮廓。总体而言，这一过程中自由化以及由此而来的放松管制成为主旋律，诸多学者在传媒管制的边界和工具问题上论争不已。但是传播政策范式的转型远非一蹴而就，特别是源自新技术普及的不确定性导致政策走向的模糊性。在此与其概括新传播政策范式的诸多特性，不若说变动性本身就是它最大的特征，其中各种利益集团的多重博弈是最大的看点。
　　
　　注释
　　金冠军，郑涵，孙绍谊主编：《国际传媒政策新视野》，上海三联书店 2005年第6页。
　　Patricia Aufderheide: Competition and Commons: The Public Interest In and After the AOL- Time Warner Merger, Journal of Broadcasting & Electronic Media 46(4), 2002, p513-531
　　Anastasia Bednarski：“From Diversity to Duplication : Mega-Mergers and the Failure of The Marketplace Model under the Telecommunications Act of 1996”，载于《国际传媒政策新视野》，上海三联书店，2005年第311－333页。
　　彼得?戈尔丁，格雷厄姆?莫多克：《文化、传播和政治经济学》，载于詹姆士?库兰，米切尔?古尔维奇编，杨击译：《大众媒介与社会》，华夏出版社，2006年第67页。
　　Jo BardoelandLeen d’Haenens：《Media Meet the Citizen: Beyond Market Mechanisms and Government Regulations》，载于《国际传媒政策新视野》，上海三联书店，2005年，第58－84页。
　　Jan van Cuilenburg and Denis McQuail ：Media Policy Paradigm shifts: Toward a New Communication Policy Paradigm，European Journal of Communication 18(2) 2003，P200
　　, Denis McQuail and Karen Siune for the EUROMEDIA RESEARCH GROUP, SAGE Publication，P38-39
　　赵月枝：《公益、民主与欧美广播电视的市场化》，http://academic.省略/article.php?id=5017
　　马克?惠勒，《超国家管制：欧盟的电视政策》，载于金冠军，郑涵， 孙绍谊主编：《国际传媒政策新视野》，上海三联书店，2005年第112页。
　　赵月枝：《公益、民主与欧美广播电视的市场化》，http://academic.省略/article.php?id=5017
　　马克?惠勒：《超国家管制：欧盟的电视政策》载于金冠军，郑涵， 孙绍谊主编：《国际传媒政策新视野》，上海三联书店，2005年第117页。
　　Dan Schiller，《Digital Capitalism----networking the global market system》：1999 Massachusetts Institute of Technology
　　, Wayne Overbeck, 2004eidtion, 北京：北京大学出版社, 2004.12
　　Johan den Hertog著，宋华琳译：《规制的公共利益理论》。
　　《Mass Communication Theory: An Introduction》third edition Denis McQuail London. Sage Publications 1994
　　Rupert Murdoch(1989), Freedom in Broadcasting versus the Public Service Tradition, MacTaggart Memorial Lecture, Edinburgh International Film Festival, 25 August
　　Dan Schiller，《Digital Capitalism――networking the global market system》：1999 Massachusetts Institute of Technology P48
　　阿纳斯塔西娅?贝德纳斯基：《从多样到同一：美国《1996年电信法》影响下的大规模兼并及市场模式的失败》。

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