《事业单位人事管理条例》配套法规制定之路径依赖

　　摘 要 《事业单位人事管理条例》的颁布实施，为事业单位工作人员的人事管理提供了法律依据和制度规范，但由于事业单位性质各异，制定配套的法规是应有之义。我国古代行政法在人事管理方面有着丰富的经验足资借鉴。因此，本文认为《条例》配套法规的制定离不开对我国古代行政法的借鉴和扬弃，而我国古代行政法为《条例》配套法规的制定也提供了应有的路径依赖。
　　关键词 古代 行政法 条例
　　基金项目：2015年度河北省人力资源和社会保障研究课题《事业单位人事管理条例》的历史路径依赖研究（JRS--2015-0023）。
　　作者简介：李清章，河北工程大学文学院，讲师，研究方向：中国古代法制史；张京，河北省社会保险培训中心，研究方向：区域经济。
　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-148-03
　　《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）的颁布实施，为事业单位人事制度管理提供了法律依据和制度规范，也为事业单位改革提供了方向。但由于我国有各级各类事业单位110多万个，约有几百万领导人员，这些单位散布在科教文卫等公益事业中，在我国社会经济发展中发挥着重要的作用。自上世纪八十年代中期以来，事业单位的改革就成为我国干部人事制度改革的重要内容。但由于法规的不完善，这一改革的成效并不明显。2014年《条例》的颁布施行为新一轮事业单位改革提供了依据。但由于我国事业单位性质各异，且《条例》的一些规定过于原则，迫切需要制定一些配套的法规予以细化，以保障《条例》的施行。2015年6月颁布的《事业单位领导人员管理暂行规定》既解决了事业单位领导人员管理“在一定程度上处于制度的‘真空’或模糊地带”问题，也使《条例》配套法规的制定增加了紧迫性。习近平总书记说：“我们要学习和借鉴中国历史上治国理政的丰富经验” ，而且认为“治理国家和社会，今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴。”这为《条例》配套法规的制定提供了历史的昭鉴。因此本文从中国古代行政法的角度，探讨下《条例》配套法规制定的路径依赖。
　　一、我国古代行政法对《条例》配套法规制定的历史触发
　　尽管对我国是否存在真正意义上的行政法还有争议，但对在我国历史上存在行政法这一事实是无可置疑的。尤其是《唐六典》的制定，对唐代的官制设置进行了梳理和总结，为我国之后王朝所借鉴，甚而被认为是我国第一部行政法典。因此研究我国古代行政体制运行的经验，对制定《条例》的配套法规会有很大触发。笔者认为至少有以下几点足以给与借鉴：
　　（一）重法：“朝廷兴治之源，法制休明为大”
　　《条例》的颁布施行无疑为依法进行事业单位改革打下了良好的基础，但因为《条例》制定的是总原则，表达的是目的和意图，所以还需要有相应的配套法规来填充，诚如杰斐逊所认为的“好的政府要依靠法律来起到稳定民心的作用”，而古人也认为“朝廷兴治之源，法制休明为大”，配套法规的制定也将起到如此作用。从西周“礼法并用”开始，在我国古代政治中，法律就扮演了重要的角色，而且也形成了重视法律的传统。“王者所以治天下，惟在法令”，要求制定的法律，必须简洁明白，以便适用。“夫圣王之法，欲其简约而明白，使人易避而难犯。”反对法律的频繁修改，“令命屡改，甚失治体。”士大夫认为亦法律是善治的良具 “读书不读律，致君尧舜终无术。”因此在制定《条例》配套法规时必须汲取历史上行政治理的智慧，按照《立法法》和《条例》的规定，制定出“休明”的配套法规，以保障法治精神的统一，也只有把《条例》的配套法规集中在统一的管理之下，《条例》的精神的一致性才能得到保障，事业单位的改革才能真正富有历史的内涵和时代的先进性。
　　（二）择官：“人主择宰辅，宰辅择长官，长官择寮佐，此至治之要，至简之术也”
　　《条例》的亮点之一就是岗位设置和人事聘用，尽管比较原则，但给配套法规制定留下空间。在这方面，我国政治之中有丰富的选官智慧，那就是“论德而定次，量能而授官”，其功效就是“万物得其宜，事变得其应”，能“使其人载其事而各得其所宜。”之后如何建立科学的官制，在历代王朝都有所表征，并形成了共识，“驭邦之大，莫大于建官。”进而注重层级负责，量才授职，依法选人 。“人主择宰辅，宰辅择长官，长官择寮佐，此至治之要，至简之术也。”这种做法的益处就在于“责任长官，宽其资限，则责有所归也”。古代在选拔上也注重通过公开的形式，增加选官的透明性。如宋代为解决“吏匿员额，与选人为市”弊端，采纳权判吏部流内铨赵及建议，规定“阙至即牓之”。
　　而且通过制度性的规定，保持行政体制的有序运行“擢授有资级，保任有常法，亦所以抑奔竞之途”。这些历史的智慧在我们制定配套法规时是应该予以借鉴和升华的。
　　（三）考核：“百官考课，王政之大较”
　　《条例》对事业单位工作人员的考核也有原则规定，而且将考核结果作为调整事业单位工作人员岗位、工资以及续订聘用合同的依据，这既符合我国科学政绩考评体系建立的大势，“要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。”也是历史经验的总结。“百官考课，王政之大较”，我国历史上非常注重对官员的考核，“六条辨治，汉庭明黜陟之权；九等官人，唐室严弃取之法。”而且在我国历史上考核有着成熟的经验。“有考功之司，明考课之令，下自簿尉，上至宰臣，皆岁计功过，较定优劣，故人思激厉，绩效著闻。”且“考试之法，大者缓，小者急，贵者舒而贱者促。”同时制定有专门的考核法规，如宋代的《长定格》、《循资格》、《四时选条》，所以有不同的考核规定，其目的是“对身负要职的令录与不负郡县主要责任的判司簿尉加以区别，勉励地方长吏任职”。而且重视举官连带，共同负责，通过累其心的方式增加官员考核上的责任心。“择举主于未用之先，责举主于已用之后，此古今之良法也。”对我国历史上的官员考核研究也不难发现。古代考核的内容是简洁而明白的，内容是具体而微的，程序是层级负责的“以汉法况之，县课丞尉，郡课县，州课郡，公卿课群吏。县之课丞尉也，令长于秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集薄。丞尉以下，岁诣郡课校，其功多尤为最者，于廷尉劳勉之，以劝其后”。可以说古代考核的办法为事业单位工作人员的考核提供了有益的借鉴。

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