财政支农事权,支出责任划分与政府能力匹配研究

　摘要：当前，在破解城乡二元结构、促进城乡一体化发展、实施乡村振兴战略的关键时期，财政支农事权作为政府的重要事权之一，在不同层级政府间的分配对财政支农的效能有着重要影响。基于对省市财政支农投入、相关支出以及匹配度的分析，探讨如何进一步提高财政支农事权、支出责任划分与政府能力的匹配，从而提高财政支农资金效益。

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　关键词：财政支农事权 支出责任 政府能力 匹配度 随着我国中央与地方财政事权与支出责任划分改革的不断深入，尽快理顺各级政府间的财政支农责任，提高财政支农事权、支出责任与各级政府能力的匹配度，不仅是财税体制改革的重要一环，也是提高政府农业基本公共服务能力、提升支农资金使用效率、更好地助力乡村振兴战略的重要举措。

　状 当前我国财政支农事权改革的现状 （一）财政支农事权划分存在随意性。我国农业法只对政府的支农事权做出了总体规定，并未进一步区分不同层级政府的支农事权。在实践中，财政支农事权与支出责任主要通过政府的政策性文件进行划分。而这些文件制定程序宽松、法制化程度低、随意性强，一定程度上影响了事权与支出责任划分的稳定性与科学性。从全国来看，除了经常性的财政支农事权外，其他新增事权基本上以“一事一议”的模式为主。当前一些临时

　性、阶段性政策导致的支农支出责任越来越多，让人眼花缭乱，不仅难以全面统计掌控，也使地方政府被迫处于“财力上收、责任下放”的不利境地。制度的稳定性是制度有效运转的基础，“一事一议”模式只能是暂时性的资金分配方式，并不利于资金的长期运转和事权的有效履行。

　（二）财政支农事权多头管理问题依然存在。目前我国政府支农事权分散在发改委、财政、农业、林业、水利、科技、国土、交通、民政、教育、扶贫等多家单位。仅财政部门内部，就有农业财务管理（农业农村）、经济建设（农村基本建设）、社会保障（农村养老保险 、医疗保险、最低生活保障）等多个部门涉及支农支出管理。由于缺乏统筹规划，导致支农事权与支出责任不清，各自为政，支农支出盲目投放、重复支持等问题屡屡发生。目前关于涉农资金统筹整合工作已经进入整体推进阶段，但由于各地实际情况存在的差异性以及涉及多方利益格局的调整，进展比较缓慢，影响了财政支农事权改革的进程。

　（三）共同事权的增多容易引发事权与支出责任错配现象。科学的财政支农事权划分应当是基于各项支农事权本身的特质进行划分，而我国财政支农事权的划分采取“区域原则”，中央与地方各自应当履行的支出责任并不清晰，共同承担的事项较多，存在职责交叉重叠现象。特别是省以下各级财政支农事权与支出责任的划分更是呈现出“你中有我、我中有你”的格局，

　不仅难以体现各项支农事权的不同特点，也为支出责任的错配留下了制度空间。如本应由地方承担的小型农田水利建设支出，中央却承担了部分责任；本应由中央承担的跨区域性大型农业基础设施建设支出，却要求地方提供配套资金等。因此，建立和完善中央与地方共同事权及其标准、支出责任划分清单，建立“大专项与共同事权清单”相结合的体系是当务之急。

　状 市财政支农事权与支出责任改革现状 （一）近年来各级政府的财政支农支出投入情况。2004 年—2018 年，中央连续发布 15 个涉及“三农”问题的“一号文件”，持续完善支农、惠农措施，加大财政支农力度。据统计，2014年—2017 年省累计投入农林水支出 1822.5 亿元。其中：省级累计投入 511.8 亿元，地级累计投入 184 亿元，县级累计投入913.2 亿元（市级投入部分在此列支），乡镇级累计投入 213.5亿元（详见表 1）。与此同时，市政府也不断调整财政支出结构，加大对“三农”的投入力度，2014年—2019年累计投入 344.5亿元。值得一提的是，2017 年以来，随着央地之间事权的逐步调整，市农林水事业投入中，中央及省转移支付占比不断加大，已经成为支持农业和农村经济发展的主要资金来源，有力地推动了新农村建设的顺利进行，大大地缓解了地方财政的支出压力（详见表 2）。

　表 1：省 2014 年—2017 年农林水事务分级支出一览表（万元）

　表 2：市 2014 年—2019 年农林水事务分级支出一览表 （万元）

　（注：地区农林水支出包括市和双阳区、九台市、农安县、德惠县、榆树县之和）

　（二）市财政支农事权、支出责任划分与政府能力的匹配度分析。为了全面分析市财政支农事权、支出责任与地方财力

　的匹配度，我们分别从名义支出和实际支出比重两个指标进行分析。名义支出反映的是市级一般公共预算本级支出，而实际支出是将转移支付要素考虑在内，是指本级支出加上省对市转移支付，这体现了省对市级财政支出的分担。相较于名义支出，实际支出比重能客观反映出省对市财政支出责任划分的实际情况。从表 1、表 2 中可以看出，2011 年—2019 年间，市农林水一般预算支出总量中，中央及省级平均承担了 70%左右，市级（含市区）承担了 30%左右。这说明当前市财政支农事权和支出责任中省级以上财政承担了主体支出责任，省级以上政府在很大程度上分担了市级财政的支出责任，改善了省级以上政府与市之间的总体性支出责任配置。应该说，省级以上政府与市财政支农事权和支出责任划分格局的改善得益于近年来省积极稳妥地推进省以下财政体制改革的实践，使省以下财政支农事权与支出责任划分渐趋合理，匹配度逐步提升。但是，上述分析也表明，市财政支农名义支出与实际支出之间的差距较大，市级财政过度依赖中央及省级转移支付，特别是区县一级，近年来由于财力紧张的实际情况，支农支出微乎其微。长此以往，将产生两个方面的影响：一是不利于提高财政资金的使用效率。也就是说虽然省市两级政府支农支出占比上匹配度较高，但是因为共同事权（主要集中在农林水事权）占比也较高，使得好多项目明明是省级项目，却要求市县级配套并组织落实，市县一级因财力不足无法进行相应投入，有的市县即便投入了配套

　资金，因责任不清也缺乏积极性和责任感，使得整体资金使用效率不高。二是导致事权与支出责任的背离。上级政府拥有资金权，可随意出政策，而下级政府由于过度依赖上级政府，因而只能事事“按上级指示办”，几乎没有决策自主权，不仅谈不上效率，更有可能导致事权与支出责任背离。

　综上，我们认为，财政支农事权与支出责任是否与政府能力相匹配应该从两个层面考量：一是政府是否具备支付能力；二是政府是否能高效履行该项事权。对于作为农业大省省省会的市而言，要实现乡村振兴，提高农业公共用品的供给质量，除却总量规模尚待提高外，不同层级政府之间财政事权与支出责任的划分是否与政府能力进行高效务实的匹配似乎更是问题的关键。从我们调查的情况来看，近年来省市各级政府（特别是上级政府）的支农支出虽然逐年增长，但是效果并不十分理想，部分环节财政资源配置不均衡的状况没有显著改善，长期以来在“三农”问题上存在的“有效投入无效服务”问题还没有得到根本治理。面对当前脱贫攻坚战、美丽乡村建设、农村人居环境整治等支农事权频增的新局面，如果不考虑政府能力的匹配性，忽视资金的使用效率，在现有财力条件下很有可能无法实现预期目标。

　提高财政 支农事权、支出责任划分与不同层级政府能力匹议 配度的几点建议

　就财政支农事权与地方政府能力匹配而言，最终体现为农业基本公共服务的供给与地方财力的匹配上。如果不能做到二者匹配，其结果要么钱比事多造成浪费，要么事比钱多力不从心，只有匹配才是最合适的选择。而匹配的实现并非一个简单的原则推定，它需要在确定诸如公平、效率等价值的基础上进行具体的制度设计，从而搭建出合理的架构，是一项系统性工程。

　（一）以提高农业基本公共服务供给效率为财政支农事权和支出责任划分的原则。以提高农业基本公共服务的供给效率为原则划分事权和支出责任，可以从“外部性、信息复杂性和激励相容”三方面入手。具体体现为外部性（也称受益面）越大的事权，越适合由上级政府承担支出责任；信息处理复杂度越高的事权，越适合由下级政府来承担支出责任；兼具外部性和信息复杂性的事权，导入激励相容机制，可由多级政府共同承担，支出责任分担比例可根据需要动态调节。一般来说，将受益面主要限于地方的公共服务提供的职责赋予地方，即让地方提供地方性公共服务，是符合规律的。地方政府具有得天独厚的信息优势，决定了地方政府比中央政府更能了解当地人民公共服务的需求偏好。受益面为全国或全省的公共服务由中央或省政府提供，可以充分发挥规模经济的优势，符合经济效率的需求。现实中不少地方性公共服务具有外溢性，理想的做法应该是相关地方政府合作提供相应的公共服务。但是地方合作的协调可

　能并不容易。于是，更务实的选择是中央与地方共同来提供这样的服务。

　（二）动态匹配各级政府间财力与支出责任。首先，在明确省市间财政支农事权和支出责任划分后，需进行相应的财力调整，以确保省市两级政府具有足够的财力来履行各自的职责。在稳固现有省与市财力分配格局的基础上，财力应向财力薄弱、困难的市县下沉，例如提高增值税等收入的市级分享比例，逐步建立现代地方税费体系，提升市级可用财力规模。其次，省级政府通过转移支付来增强市级政府提供基本公共服务的财政保障能力，要考虑其结构是否合理，并建立动态调整机制。未来的改革方向是完善一般性转移支付增长机制，完善均衡性转移支付资金管理办法，清理、整合、规范专项转移支付。其中一般性转移支付下设共同财政事权转移支付，以完整反映和切实履行省级承担的共同财政事权的支出责任。均衡性转移支付旨在弥补部分市级履行财政事权的支出缺口，促进区域间基本公共服务均等化，不应对其用途进行限制。专项转移支付应按照财政事权与支出责任相匹配的原则分为委托类、引导类、救济类和应急类，严格规范其分配和使用，尽量减少或取消市级资金配套要求。

　（三）全力推进财政支农事权与支出责任法治化。各级财政支农事权与支出责任划分的法治化是落实财政支农责任的关

　键。为了防止支农事权划分的随意性，充分保障地方政府的权利，应当坚持法治化的理念与方式。一些西方国家的实践证明，根据不同层级的政府行为目标来划分不同层级政府的事权职责和各自承担的财政支出责任，既是建立一个规范的财政管理体制的基本要求，同时也是合理划分财力与财权的基本出发点。因此，为了保证事权划分的稳定性和可持续性，我们可以借鉴西方国家的做法，通过制定比较明确的政府间财政关系的法律规范，包括宪法、一般性法律、法规等体系，来保障各级政府可以有效地履行各自的职责。

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