县域治理中县委书记

　县域治理中的县委书记

　5 年前的 2015 年 6 月 30 日，中央隆重表彰百名全国优秀县委书记。

　这距离 1995 年 6 月的全国优秀县委书记表彰，已过去整整二十年。2015 年再次评选，是在全国 2800 多名县（市、区、旗）委书记中，选出 102 名全国优秀县委书记并给予隆重表彰。梳理发现，截至今年 8 月，102 名全國优秀县委书记中，超九成得到提拔、重用，挑起更为艰巨的发展重担。

　在中国的治理体系中，县委书记是“一线总指挥”和发展的开路人，对一个地方发展至关重要。一位优秀的县委书记，能“为官一任，造福一方”;反之，则对地方发展造成伤害。

　习近平总书记多次强调，做焦裕禄式的县委书记，始终

　做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒。

　在县域治理现代化的观察视角中，县委书记呈现出怎样的工作状态？透过县委书记的责任、考核与升迁等，看到的是基层治理怎样的图景？

　他们来自哪里？ “中国的精英在政界，县委书记是精英中的精英。”采访中，一位党建专家告诉《决策》。目前，全国共有 2800多个县级区划，主政一方的县委书记都是出类拔萃的干部，用一位县委书记的话说，“是关键少数中的关键少数”。

　从学历来看，他们多是高学历出身。有统计显示，县委书记学历以大专及以上为主，占比超过六成。在沿海发达地区，这一比例会更高。

　在 2015 年中组部公示表彰的 100 名全国优秀县委书记人选中，98%的学历为大学及以上;2016 年 8 月，江苏完成县一级的党委换届，研究生学历的占 2/3。

　县委书记岗位需要真才实干，更需要经受磨练磨砺。在2009 年中组部印发的《关于加强县委书记队伍建设的若

　干规定》中，明确要求将县委书记任命权收归省委，特别强调县委书记人选要有实际工作经验，熟悉基层情况。

　一般来说，在现行逐级提拔的制度模式下，从一个办事员成长到县委书记，需要经过必要的台阶、递进式和长时间的历练和培养，以及各种急难险重任务的摸爬和滚打。这个时间一般在 20 年左右，到担任县委书记时，正值工作经验丰富、年富力强的年龄段。

　调查显示，2016 年 8 月，江苏省县委书记平均年龄是 49.4岁，其中 40-50 岁的占了 60%左右，担任过乡镇党政正职的占 44%，由县长转任书记的占 85%。

　“由县长升任书记，这是大多数县委书记的必经阶段。”公共行政学院专家告诉《决策》。

　梳理公开的县委书记简历发现，县委书记主要有四种来源。

　一是本地成长起来的这一类占比较多。从成为公务员开始，一步一个脚印成长起来。

　二是省直机关选派的先是到基层挂职，在挂职期间经受

　锻炼，丰富经验，增长才干，进入组织的视野。

　三是省内异地交流与跨省交流。源于发展的通盘考虑，多为从发达县域交流到欠发达县域。比如江苏的苏南与苏北、浙江的浙东与浙西;2015 年，陕西两县县委书记跨省调任山西。

　四是从外地引进的。主要是中西部县域从东部发达县域引进。2010 年，贵州分两批从苏浙鲁等 5 省引进了 12 名干部担任县委书记;在贵州跨省引进优秀干部之前，重庆便已经先与山东做了场“实验”，“对调”区县一把手。

　同时，近些年来从高校引进人才，也成为县委书记的来源之一。2012 年以来，福建从清华、北大等名校引进优秀博士、硕士毕业生，直接挂职副县（区）长、副镇长等重要岗位干部，战略性培养了多位县委书记。目前，已有李腾、党帅等多人担任县委书记。

　但这些并不是他们唯一共性，要成为一名县委书记，还有更为立体的要求。采访曾经担任或正担任县委书记的官员发现，党性、责任心、事业感、公正廉明是必须要具备的基本素养。

　 “简单来说，就是 12 个字：政治过硬，本领高强，作风优良。”一位县委书记说道，可这 12 个字，知易行难。

　政治过硬是县委书记的第一属性，更是上级考察选用县委书记的第一标准。“如果没有政治站位，工作肯定做不好，这种站位是政治方向，到底是为谁工作，这是必须要回答的问题，含糊不得。”长三角地区一位县委书记告诉《决策》。

　政治站位决定高度，发展站位决定行动。浙江一位县委书记，此前担任县长 3 年，将企业管理理念融入执政中，对标对表先进县域，强力推进招商引资，县域经济实力显著增强，城市面貌焕然一新。这些成绩，至今还在百姓中留有口碑。“他有自己的想法和原则，有魄力，有能力。”与他共事过的人说。

　“为什么江浙县域发展走在全国前列？差距在发展的站位和理念上，有没有站到江浙的高度上去谋划发展，这项本领是其能否当上县委书记重要考验之一。”中部一位县委书记告诉《决策》。

　“12 个字中，相对容易做到的是作风优良，但这往往也是最难的。”这与个人的党性、道德修养直接相关，如果作风不好，基本无望。

　但即使一个候选人在“12 个字”上过关了，还不一定能当上县委书记。在中国，领导提拔是一套完善的考核体制，尤其是主政一方的县委书记，必须要通盘考虑、慎重研究决定。

　“要想成为县委书记，犹如万人过独木桥，只有一小部分的人能到达终点。”一位已离任的县委书记告诉《决策》。从这个角度来看，县委书记的确是“精英中的精英”，但这些“精英”都能干得好县委书记吗？

　“唱好将相和” “当县委书记是一种怎样的体验？一般人我不告诉他！”一位县委书记意味深长地说。

　虽然县委书记只是“七品芝麻官”，在公务员职级序列中也仅属于处级干部，但作为党和国家各项决策运行的“终点站”，县委书记的权力很大。

　最实际的便是用人权。从形式上看，县委书记对干部选拔任用拥有几项权力：一是提出干部调整意见，组织酝酿干部任免人选，指导制定干部调整方案;二是对组织部门的具体方案，具有审查和是否上县委常委会讨论的决定权;三是具有和其他县级领导干部同样的测评、推荐权;四是在县委常委会上，对已经通过诸多程序确定的拟任免人员，具有和其他常委同样的任免投票权。

　但实际上，县委书记可以对干部选任进行不同程度的把控，比如决定什么时间着手调整干部;向分管干部工作的副书记或组织部长提出他的意见;相对于其他常委，县委书记的一票非常关键。

　一位县委组织部长告诉《决策》：“县委书记的意见，很少会有人说不。”县管干部，县委书记可以决定其任免和去留;市管干部，县委书记的推荐权很有分量，上级党委和组织部门会着重征求县委书记的意见。

　除了在人事任免上的主导权，县委书记还拥有对财、物、事的最终决定权。以财权来说，一般是由县长分管，县财政局具体执行。但实际上，钱怎么用，用在哪儿，县委书记也可以把控。特别是大额资金，上县委常委会讨

　论，县委书记往往能一锤定音。

　权力越大，责任也就越大。因此，县委书记必须要驾驭好全局，发挥好总揽作用，这是其必备的执政能力和领导艺术。其中的关键是统领班子和队伍的能力，这又集中体现在如何处理与县长之间的关系上。

　县委书记与县长的关系，一直是敏感话题，颇为“微妙”。事实上，大多数县委书记都当过县长。采访发现，县委书记與县长间主要有三种状态：书记强势、貌合神离、和平相处。

　上级组织部门在考察县委书记人选时，其中重要一点就是要求认真贯彻民主集中制，民主作风好，原则性强，善于抓班子带队伍。这也是很多上级领导的谆谆教诲。

　时任云南省委书记李纪恒在与县委书记们座谈时说，县委书记的基本功是当“班长”不当“家长”，总揽而不独揽，领唱而不独唱。要妥善处理好与县长及政府一班人的关系，“唱好将相和”。

　而针对一些县委书记要求比较高、性子比较急的现象，

　时任江苏省委书记李强指出，县委书记要多从别人、他人的角度换位思考，多体谅他人难处，容人之短，容人之功，容人之过，做好“一把手”，而不是做“一霸手”。

　“合则两利，斗则两伤，很多时候都互相忍让一下，这样才能和谐。省委书记们都说这个事，因为他们知道这个事具有普遍性，教导县委书记处理好这个问题。”当过八年多县委书记的李克军说。

　一个县委领导班子有无战斗力，全体班子能否形成合力，很大程度上取决于能否“唱好将相和”，做好“群英会”。因为合力是发展的基础，唯有团结，才有稳定;唯有一致，才有发展。

　“行无定则” 县域经济发展，是县委书记们肩头最重的担子，可以说是夙兴夜寐。

　县委书记到一个地方任职，“第一堂课”是跑遍乡镇，熟悉情况，理清思路。有农业重点方向，工业长远目标，文旅产业规划等，但毕竟产业发展需要时间和过程，要想在较短时间内做出成绩，还得另找发力点。

　 “最佳入手点，是以基建和房地产为核心的城市建设。”一位县委书记告诉《决策》，这两个领域投资需求大、对GDP 拉动明显，既能“撑起门面”，又能让群众“眼见为实”。

　这些年，国内一些县大搞新城、新区等城市建设，在这场建设大潮中，各县纷纷争先前行，唯恐落后。为破解项目、土地、资金等要素制约，县委书记们可谓是“各显神通”，特别是筹集建设资金，即“钱从哪里来”。

　采访发现，资金主要有三种来源。一是向上争取，争取各类扶持资金，这尤其考验县委书记的智慧。

　县委书记要多从别人、他人的角度换位思考，多体谅他人难处，容人之短，容人之功，容人之过，做好“一把手”，而不是做“一霸手”。

　一方面要做好准备工作，及时掌握国家大政方针，做好信息收集，分析研究国家政策资金扶持方向，找准与县域发展的结合点，这样才能有针对性地进行资金争取。

　另一方面，则依靠自身的“关系”。因为向上争取资金的县域很多，符合条件的也很多，给谁都符合政策，这种情况下，“关系”变成为了竞争的“胜负手”。

　以高铁为例，每一个笑到最后的高铁站，都是“历经千辛万苦、说尽千言万语、想尽千方百计”。一位皖北县委书记告诉《决策》：“一条铁路如果经过你的县域境内，但不修高铁站，是一点价值都没有，为确定高铁站建设在本县，需要动用一切关系，跑部进京几十次。”

　二是向外要资金，也就是招商引资。招商引资是发展的必由之路，是县委书记一再强调的重点。一切替招商让路，一切为招商服务，一切向招商倾斜，是很多县域发展的不二“王炸”。

　过去，招商引资可以依靠土地、资源、区位等优势，但在新形势下，传统招商模式难以为继，很大程度上靠营商环境、金融、政策杠杆来驱动。为了完成招商引资任务，县委书记们想尽奇招。“在招商引资上，要‘用足政策，学会打‘擦边球。”一位县委书记曾在招商引资大会上说。

　因为大家都明白，一个企业落地需要千百个理由，不落地只要一个理由，哪怕只是一个不好看的脸色。

　三是向市场要资金，主要是以公开发行和银行借款为主的举债式发展。一些有“见识”、胆子大的县委书记，会想方设法运用金融杠杆，理想状态是投入 1 元钱撬动 5元钱，做大资金池。

　2017 年 4 月，审计署公布五个省的六个市县通过违规出具承诺函、融资租赁等方式变相举债，形成政府隐性债务 154.22 亿元。

　“他们并非对举债式发展的风险一无所知，只是高风险能带来高收益。”

　无论是哪种“跑要资金”的方式，都考验着县委书记的施政智慧，需要县委书记充分发挥主观能动性，常常要“灵活变通”，“顺势权变”，李克军将其总结为“行无定则”。

　这种“行无定则”的方式，也被县委书记应用于县域治理创新中，突出表现为“进与稳”：一面是改革创新的探索，一面是保持稳定的需要。

　虽然不再“以 GDP 论英雄”，但 GDP 增长，地方经济就会活跃，群众就有更多收入。

　在现实中，上层有些改革命题，常常会选择将试点放在县域。不少区县层级的干部，努力推动改革，成为明星个性官员。但是有媒体梳理发现，县级层次的改革明星，大多都成名于十多年前，如今则有县委书记感慨，“个性官员越来越没有市场，推动改革的越来越少。”

　究其原因，有县委书记个人作风的原因，也有外部坏境的变化，是多重因素综合作用的结果。

　政绩观 作为一位县委书记，最重要的评价，就是能否干出一番政绩。

　学生是以分数为导向，以考出好成绩为荣;县委书记是以考核为指挥棒，以做出政绩为自豪。干部“能上能下”，政绩考核是基本依据。

　“没有人会完全不在乎政绩，每个人都曾或多或少地为了政绩而妥协。县委书记也是人，是人就有欲望，有追求，有社会关系。而政绩就像一张大网，把所有这些都牢牢圈在其中。”李克军曾坦承。

　尽管上任县委书记前，上级领导都会与其谈心谈话，让其牢记作为一名县委书记的责任与使命。但考核机制驱动着他们尽快出政绩，他们心里也有一杆秤。

　一位县委书记曾说：“上级领导总教育我们树立正确的政绩观，还总让我们把官位看淡些。但是，实际上的政绩评价标准和用人导向，就是看谁能把经济指标搞上去，谁能把城市建设得更漂亮。”

　尽管近年来“不唯 GDP 论英雄”的呼声越来越高，上级部门也一再强调建立符合科学发展要求的政绩考核体系，增加了生态环保、百姓幸福指数等方面指标，但这些指标难以量化，考核的主要指标依然是经济数据。

　实际上，这也早已深深融入到基层治理的逻辑中。以至于在有些地方，甚至出现一种“怪相”，“如果不抓增长率，地方政府就不知道做什么;不考核 GDP，就没办法对

　地方官员的政绩做客观衡量。”

　只要 GDP 增长，地方经济就会活跃，群众就有更多收入，县委书记也有面子，各级官员会更有干劲，活力十足，搅动地方一池春水。

　江苏张家港市作为中国县域经济的一面旗帜，在实践中形成了“团结拼搏、负重奋进、自加压力、敢于争先”的精神。

　蘇南的县域经济发展便是典型。苏南先后诞生了以“团结拼搏、负重奋进、自加压力、敢于争先”为核心的张家港精神，以“敢想、敢当、敢为”“不等、不靠、不要”“唯实、扬长、奋斗”为标志的昆山之路。县域之间你追我赶、比学赶超的标准主要是经济指标。

　如今在苏州，每次市委全会都会公布十个市（县）、区的“龙虎榜”，十虎争啸，龙腾虎跃，呈现的是一股浓浓的火药味儿和逼人的紧迫感，激活了县域发展的内生动力。

　但并不是所有的县域都有苏南县域的发展基础，尤其是一些中西部的县域，急不得、快不得，这考验着对县委书记的考核、激励方式。

　部分县委书记反映，保持经济发展，致富一方百姓，应有必要的考核压力。作为一个地方的“一把手”责任不可推卸，但考核和激励方式与内容应因地制宜。

　在现行的考核机制和政绩冲动下，一些县委书记剑走偏锋，不顾县情，“患”上“政绩饥渴症”，大搞政绩锦标赛。

　贵州省独山县便是反面教材。县委原书记潘志立盲目铺摊子、上项目，搞劳民伤财的形象工程、政绩工程，致使国家、集体、群众财产和利益遭受损失。

　因此，如何在发展和出政绩之间，寻找到一个最佳平衡点，事关县域发展全局。“这个平衡点在哪？就看发展是为了人民还是为了自己？”一位中部县委书记告诉《决策》，回答了这个问题，也就道出了政绩观。

　“立足县域，既要做让老百姓看得见、摸得着、得实惠

　的实事，也要做为后人作铺垫、打基础、利长远的好事，不计较个人功名，功成不必在我。”在这位书记任上，该县始终坚持长远眼光，保持战略定力，立足实际，高起点谋划县域发展，一张蓝图干到底，各项工作取得新突破，县域排名大幅跃升。

　徐守盛在担任湖南省委书记时要求，“县级层面，决不能沉湎于今天一个大战略、明天一个大思路，再来一个大规划，提一些不切实际的口号。蓝图出来了，就要坚持到底，一茬接着一茬干。有的即使短期内见不到明显效果，但只要对长远有利，对群众现实福祉有好处，也要坚持去做，这就要有‘功成不必在我的胸怀和境界。”

　但牢固树立一个为人民谋福祉的政绩观，很不容易。同样是在湖南，郴州市汝城县是一个国家级贫困县，却大搞面子工程，被中纪委点名通报，成为不切实际的反面典型。

　“风口浪尖” “责任很大，压力很大，诱惑很大。”一位县委书记在评价这个岗位时，连说了三个“很大”。

　县委书记是县委执政兴国、一线指挥部里面的总指挥，对一个县的工作负总责，各方面的任务都是实打实的，不能玩虚的，玩空的。

　面对改革、发展、稳定的压力，上下沟通协调的压力，监督问责的压力，种种压力，可以说都是集中在县委书记的身上。以至于有县委书记说，一旦干上了县委书记，“白加黑、五加二”是常态。

　每个县，几乎都有上百项发展任务、数十项考核指标，一项工作没做好，一项考核没达标，可能就会被一票否决，特别是维稳、信访、环保和安全生产，任务艰巨，压力巨大。

　同时，外部环境也在发生深刻变化。有县委书记坦言：

　“现在群众维权意识在加强，县委书记不好当，特别是在网络时代。我们过去作风粗放一些、动作生猛一些，为了工作好像问题不大，但是现在不行了，上上下下都在强调依法行政、依法治国。”

　今年 3 月，因疫情带来的出行问题，江西九江市与湖北黄梅县两地交警在九江长江大桥发生冲突，大批居民在

　大桥聚集，场面一度“失控”。

　黄梅县委书记马艳舟来到现场，拿着喇叭向群众喊话：“父老乡亲们，大家反应的两个问题我们正在处理，市领导和县领导都已来到九江处理该问题，晚上会发布相关信息。大家聚集在桥头，既有交通安全的隐患，也有疫情传播的风险。上午打人的事情也会依法依规来处理，希望大家能够早点回去。”

　这位县委书记临场不乱，讲话有条不紊，将这个突发性的跨省公共危机迅速化解。试想如果马艳舟处理不当，后果不堪设想。

　县委书记与基层矛盾短兵相接，矛盾参与的群体性、成因的复杂性、方式的激烈性日益突出，加之网络舆论压力越来越大，维稳压力骤增。一旦出现突发性事件，矛盾都聚焦到县委书记身上，这就要求县委书记勇于承担风险，靠前指挥，不允许有丝毫顾虑与退缩。

　尽管压力很大，但在这个位置上，容不得半点疏忽和松懈，每天如履薄冰。一位县委书记描述了压力下的状态：“最大的压力不是身子上的压力，而是思想和心理上的

　压力，夜里睡着，梦中惊醒，有时精神恍惚。”

　在别人眼里，当县委书记是件风光事，但其实他们也是在“风口浪尖”上过日子。尤其是面对诱惑，对自己要求稍有不严，便会滑向腐败的深渊。

　“诱惑，一种是物质的诱惑;一种是物质的挤压，有的人会主动送上门，以各种方式去挤压你。”一位县委书记告诉《决策》。由于县委书记主政一方，会有很多人盯着他们，“研究”他们的秉性爱好、人际交往及朋友圈和亲戚圈。

　习近平总书记曾在《做焦裕禄式的县委书记》中说：“县委书记手中掌握着很大权力，所以各种诱惑、算计都冲着你来，各种讨好、捧杀都对着你去，往往会成为‘围猎的对象。”

　巨大压力和多方“围猎”下，县委书记能否做到风清气正和政商亲清，考验着他们的党性和初心。采访中得知，一些县委书记称自己面对压力时，通常会选择聊天、读书、散步来解压。

　而在诱惑面前，保持定力，摆正心态，十分重要。一位县委书记对《决策》说出了他的“守身法则”：“一是要把总书记的讲话，学深悟透做实，这是主线。二是深入群众，倾听老百姓的心声，做到理论联系实际。”

　在他看来，这是一名县委书记需要恪守的原则，更是成为一名优秀县委书记的必经之路。

　“像一根燃烧的蜡烛” 截至目前，2015 年表彰的全国优秀县委书记，共有 9 人升至副省级干部，其中，2 人起于副厅，5 年内实现两级跳，其他 7 人由正厅晋升一级至副省，11 人担任地市党政“一把手”。

　“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”经过 5 年锤炼和成长，他们走上更重要的领导岗位，肩负起更大的责任。

　时任江苏省委书记李强对优秀县委书记的前途十分看好：“但凡县委书记这个岗位上干得好的同志，放到更高的位置上往往都比较适应。”

　这主要是因为他们在带领地方发展、为百姓谋福利以及

　廉洁自律等方面，都有很好的经验和领导力。中组部在《关于表彰全国优秀县委书记的决定》中载明了他们的四个共同特点：政治坚定、业绩突出、宗旨意识强、党性修养好。

　由党建读物出版社出版、中组部干部二局编印的《郡县治 天下安》一书，记录了这批全国优秀县委书记在成长中的心得和体会。

　作为“全国最年轻的优秀县委书记”，张晓强在浙江省德清县担任县委书记时，深入调研并认定：德清发展离不开矿山整治和城西旧城改造这两条路。

　张晓强在书中坦言，他将决策权、蓝图、政策交给群众，通过充分突出群众自愿、自主、自觉的主体地位，使群众从“要我拆”转变为“我要拆”，德清成功打造 45 天拆除 45 万平方米的新速度，不仅拆出发展新空间，更拆出社会新和谐，最终带领当地老百姓走出一条“绿色发展、生态富民、科学跨越之路”。

　2020 年 1 月，张晓强从浙江台州跨省履新广东汕尾市委书记，彼时最年轻的县委书记，已成长为最年轻的市委

　书记。来到广东汕尾后，当地官员也感受到了不一样， “温文尔雅，但又不乏霸气”，特别是在经济发展上有一套。

　面对疫情冲击的 2020 年上半年，汕尾发展势头强劲，经济增速达到 5.1%，高居广东首位。有人评价说，张晓强不愧“出身于”全国优秀县委书记。

　同样是发达地区的优秀县委书记，2020 年 3 月，升任江苏省副省长的惠建林，也严格要求自己。在担任常熟市委书记时，他就提出：

　“不论在什么情况下、做任何事情，要求其他干部做到的，自己首先做到;要求同志们不做的，自己首先不做。”

　在担任常熟市委书记时，上级要求清理机关办公用房，惠建林第一个按相关规定更换办公室;规范调整机关公务员津贴，惠建林先从自己所在的市委办公室开始执行。

　2015 年全国优秀县委书记年龄、性别和民族分布情况

　他们的身上，散发着公仆情怀、党员本色和党性光辉，

　做到了为官一任，造福一方。

　也正是在表彰的那一天，习近平总书记接见了他们，并提出了新要求。

　“县委书记责任不小、壓力不小，要当好县委书记是不容易的。焦裕禄、杨善洲、谷文昌等同志是县委书记的好榜样，县委书记要以他们为榜样，始终做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒，努力成为党和人民信赖的好干部。”

　针对怎样当好优秀县委书记，习近平明确指出了县委书记要做“四个人”：政治的明白人、发展的开路人、群众的贴心人和班子的带头人。

　从“四有”到“四个人”，不同的是外延，不变的是内容。如果县委书记做到心中有党，就是政治上的明白人;做到心中有民，一定是群众的贴心人;做到心中有责，就能成为发展的开路人;做到心中有戒，才能当好班子的带头人。

　正如《求是》杂志评论的：“这不仅是对过去各个时期优秀县委书记楷模精神的深刻总结，也是对新时期优秀县

　委书记时代特质的高度概括，既是一脉相承，又有时代特征，并成为新时期县委书记的核心价值追求和体现。”

　每一位县委书记都应朝着这个目标去努力，最终汇聚起的是县域治理的澎湃力量，奠定的是治理现代化的夯实基础。

　全国优秀县委书记陈行甲曾说过：“如果说我妈妈像一根火柴，发出的微光照亮过那个山村;后来的我像一根蜡烛，燃烧自己照亮过那个贫困县。”一根根蜡烛聚拢，就是一束束火把，可以照亮更和谐、更美丽的中国！

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