行政协议司法解释助力服务型政府建设

　改革开放 40 年来，我国服务型政府建设从无到有，逐步推进。特别是党的十八大以来，服务型政府建设作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分稳步推进。服务型政府较之传统的管理型政府有着鲜明的特点：从行政目标看，管理型政府侧重于“秩序维护”，服务型政府则更加注重“服务提供”；从行为方式看，管理型政府侧重于以“单方命令”的方式维护秩序，服务型政府则还可运用“双方协议”等方式提供更多公共服务。

　此次行政协议司法解释敏锐洞察到了国家治理方式的现代化趋势，解释第一条在界定行政机关的工作目标时，将“公共服务”提升到“行政管理”同等重要的地位。解释将行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标与公民、法人以及其他组织（以下统称为“私人主体”）订立的具有行政法上权利义务的协议，一并纳入行政协议的范畴，充分体现了行政审判与时俱进，及时回应社会发展的积极姿态。

　优质公共服务的供给是建设人民满意服务型政府的重要内容。我们国家尚处于发展阶段，政府所拥有的资源具有局限性，不能全部满足人民群众日益增长的生活需要。政府需要调动包括社会资本在内的各方力量共同参与到公共服务的提供之中。目前在医疗、教育、供水、交通等各个领域，通过采用政府与社会资本合作的方式，加大了公共服务供给，提升了公共服务水平，实现了政府、私人主体与公众的三赢。不容回避的是，有合作也就难免有争议。以提供

　公共服务为目的的合作与一般商业合作相比有一个重大不同，那就是协议订立后政府要以管理者和协议方的双重身份监督私人主体是否适当履约，政府在履约过程中享有单方解除、变更等行政优益权。简言之，行政协议具有“平等订立、不平等履行”的特点。为保护私人主体的合法利益，需要对处于优益地位的政府施加更强有力的监督，而行政审判对于政府行为合法性的审查具有天然优势，这也是修订后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围的原因所在。行政协议司法解释明确私人主体可就符合该解释第一条规定的政府与社会资本合作协议提起行政诉讼，这必将有助于加强对政府行为监督，保护社会资本合法权益，最终造福于人民群众能获得更多优质公共服务。

　客观上看，行政协议的双方都有不依约履行的可能。对于政府的违约违法行为，私人主体可以提起行政诉讼进行救济。在我国，行政诉讼是以“民告官”为其本质特点的，在行政协议案件中也不例外，行政机关不能对私人主体的不履约行为提起行政诉讼。当遇到私人主体不履约时，政府该如何救济，一度成为法律难题。行政审判法官不惧困难，在摸索中前行，积累了大量实践经验。此次行政协议司法解释在吸收各地实践经验基础上，明确了私人主体一方不履约时的处理路径：第一步由行政机关催告私人主体履约；第二步私人主体经催告后不履行的，行政机关作出要求履行协议的书面决定；第三步书面决定生效后，行政机关可以向法院申请强制执行。这一路径设定，照应了我国行政诉讼制度的基本定位，体现了司法

　的智慧，有助于督促私人主体依约履行，为行政机关以协议方式实现行政管理或者公共服务目标提供有力保障。

　为建设人民满意的服务型政府提供司法支持是最高人民法院党组在 2019 年 11 月 1 日召开的党组扩大会议上对行政审判提出的工作要求。行政协议司法解释中相关内容正是落实这一工作要求的具体体现，我们全体行政审判法官当以解释出台为契机，锤炼审判技能，审理好行政协议案件，为我国服务型政府建设、为充分发挥人民法院在国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用作出我们的贡献。

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