政府引导基金对产业转型升级影响

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　 政府引导基金对产业转型升级的影响

　目录

　摘要........................................................................................................................ 1 ABSTRACT ............................................................................................................... 2 第一章 引言.......................................................................................................... 3 1.1 研究背景与意义 ..................................................................................... 3 1.1.1 研究背景 ...................................................................................... 3 1.1.2 研究意义 ...................................................................................... 3 1.2 国内外研究综述 ..................................................................................... 4 1.2.1 国内文献综述 .............................................................................. 4 1.2.2 国外文献综述 .............................................................................. 5 1.3 研究内容及研究方法 ............................................................................ 6 1.3.1 研究内容 ...................................................................................... 6 1.3.2 研究方法 ...................................................................................... 6 1.4 创新点与不足之处 ................................................................................. 7 1.4.1 本文的创先点 .............................................................................. 7 1.4.2 本文的不足之处 .......................................................................... 7 第二章 政府引导基金概述.................................................................................. 8 2.1 政府引导基金的定义与特点 ................................................................. 8 2.2 政府引导基金的作用与意义 ................................................................. 8 2.3 引导基金的运作模式分析 ................................................................... 10 2.3.1 引导基金的设立模式 ................................................................ 10 2.3.2 引导基金的管理模式 ................................................................ 11 2.3.3 引导基金的投资方式 ................................................................ 12 2.3.4 引导基金的投资条件 ................................................................ 13 2.3.5 引导基金的退出方式 ................................................................ 14 第三章

　政府引导基金的国外经验及我国实践.............................................. 16 3.1 政府引导基金对产业转型升级影响的国外经验 ............................... 16 3.1.1 美国的小企业投资公司计划（SBIC）

　..................................... 16

　 2 3.1.2 以色列的 YOZMA 计划 .............................................................. 16 3.2 我国政府基金的实践情况 ................................................................... 17 3.2.1 我国政府引导基金的发展历程与政策环境 ............................ 17 3.2.2 我国政府引导基金的现状和发展特点 .................................... 19 3.2.3 我国政府引导基金存在的问题 ................................................ 21 3.2.4 我国政府引导基金对产业转型升级的影响 ............................ 23 第四章

　我国政府引导基金对创业投资市场影响的实证研究...................... 24 4.1 研究设计 ............................................................................................... 24 4.2 相关假设 ............................................................................................... 24 4.3 变量选取 ............................................................................................... 26 4.3.1 被解释变量 ................................................................................ 26 4.3.2 解释变量 .................................................................................... 26 4.3.3 控制变量 .................................................................................... 26 4.4 数据来源、描述性统计和相关性分析 ............................................... 27 4.4.1 数据分析 .................................................................................... 27 4.4.2 描述性统计 ................................................................................ 28 4.4.3 相关性分析 ................................................................................ 28 4.5 模型选取并进行实证分析 ................................................................... 28 4.5.1 全面层面 .................................................................................... 28 4.5.2 区域层面 .................................................................................... 29 4.6 本章小结 ............................................................................................... 30 第五章 结论及建议............................................................................................ 31 5.1 研究结论 ............................................................................................... 31 5.2 政策建议 ............................................................................................... 31 参考文献.............................................................................................................. 35 致 谢.................................................................................................................... 37

　 1 摘要 近年来,我国政府引导基金发展迅速,不仅一线城市引导基金活跃频繁,一些二线城市也纷纷设立引导基金。资金不足一直是传统产业转型升级最突出的问题之一，企业在股权直接投资方面的融资需求几乎只能通过上市或引入战略投资者等有限途径实现，而现有的以风险投资为主的产业投资的模式、门类和形式都比较单一。因此政府引导基金成立时，就承载了引导资金投向、推进产业转型升级的厚望。然而,由于我国政府引导基金起步晚、发展不成熟,造成引导基金在发展过程中遇到操作主体能力不足、多重委托代理、政策性目标与商业性目标相冲突及退出机制不完善等一系列问题。解决这些问题,我国需要提高基金投资专业能力,加强监督管理,建立科学有效的考核体系,完善退出机制和健全配套优惠政策,以保障引导基金健康有序的发展。基于此，本文在概述了我国政府引导基金发展现状及存在问题的基础上，运用实证分析法对政府引导基金在产业转型升级方面所发挥的作用进行了分析研究，并据此提出了一些有针对性的意见和建议。笔者通过系统地研究了我国政府引导基金的运行现状，并运用实证分析法来研究其在推动产业转型升级方面所发挥的作用，具有重要的现实意义。

　关键词：政府引导基金；产业转型升级；实证分析

　 2 ABSTRACT In recent years, our government has led the fund to develop rapidly, not only the first-line urban guidance fund is active and frequent, some second-tier cities have also set up the guidance fund. The shortage of funds has always been one of the most prominent problems in the transformation and upgrading of traditional industries. the financing needs of enterprises in the aspect of equity direct investment can only be achieved by listing or introducing strategic investors, and the existing models, categories and forms of industrial investment based on venture capital are relatively single. Therefore, when the government guides the fund, it bears the high expectations of guiding the investment and promoting the industrial transformation and upgrading. However, because of the late start and immature development of the government guidance fund, the guiding fund is confronted with a series of problems in the development process, such as insufficient ability of operating main body, multiple principal agents, conflict of policy objectives and commercial objectives, and incomplete withdrawal mechanism. To solve these problems, China needs to improve the fund investment professional ability, strengthen supervision and management, establish scientific and effective assessment system, improve the exit mechanism and perfect the preferential policies, in order to ensure the orderly development of Guide. Based on this, this paper summarizes the development status and existing problems of the government guidance fund, analyzes and studies the role of government guidance fund in industrial transformation and upgrading by empirical analysis, and puts forward some targeted opinions and suggestions. The author systematically studies the operation status of the government guidance fund, and uses the empirical analysis to study its role in promoting the industrial transformation and upgrading, has important practical significance.

　Key words: government guide fund; Industrial transformation and upgrading; Empirical analysis

　 3 第一章 引言 1.1 研究背景与意义 1.1.1 研究背景 政府引导基金是由政府出资，吸收社会资本，以参股或者债权大方式投资于创业投资企业，然后再由专业的创业投资企业投资具有市场潜力的创业企业的专项基金。它主要目的是发挥政府基金的资金杠杆效应，吸引民间资金流向创业投资领域，然后支持处于种子期，或者成长期的创业企业，实现战略性新兴产业的发展。

　2005 年 11 月，《创业投资企业管理暂行办法》由发改委、财政部、国际科技部等十部委联合出台，办法中正式提出设立政府引导基金，并且指出可以通过参股方式或者融资担保的方式支持创业投资企业的发展。2008 年国务院办公厅向各地政府转发了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，该意见对政府引导基金各方面做出了较为细致规范的规定，明确提出了政府引导基金的政策目标，规定了基金的运作模式以及相关的管理制度和风险控制措施。意见一经出台，各地政府纷纷加快推出政府引导基金的步伐。根据清科集团旗下私募通数据显示，截至 2016 年 6 月底，国内共成立 911 支政府引导基金，基金规模达 25605．96 亿元人民币。其中 2016 年上半年新设立的政府引导基金呈现了高于往年的爆发式增长，新设立的 116 支政府引导基金，高于 2014 年全年水平，基金规模 4411．88 亿元人民币。

　从理论上来说，政府引导基金通过让利的方式可以调动社会资本的注入，促进创业投资市场的发展，进而为高新技术的发展提供巨大驱动力。从实际情况的效果来看，国外一些国家推行的引导基金计划，很好地推动了创业投资市场的发展，满足了本国创业企业的融资需求，进而推动产业转型升级。但是，政府引导基金在我国设立的时间还比较短，规模还不够大，对于产业转型升级的影响到底如何还有待研究。在这种背景下，对政府引导基金对产业转型升级的影响进行研究，即可以加深对政府引导基金在引导产业转型升级方面所发挥作用的理解，也可以检验政府引导基金运行的实际效果，还可以为政府引导基金运作的完善提供相关的理论支持和政策建议。

　1.1.2 研究意义 （1）理论意义。经过多年的探索与发展，我国政府引导基金已成为我国政府扶持新兴产业发展、支持国内创业投资，推进产业转型升级的重要策略之一。

　 4 政府引导基金在促进产业结构调整，推进产业结构升级方面发挥着重要的作用，也为区域经济的发展带来了巨大的社会和经济效益。近年来，我国各级地方政府纷纷设立政府引导基金，发展创业投资产业，破解中小微企业融资难、融资贵等问题，支持地方经济发展。与此同时，我国诸多学者也从不同的角度进行深入研究探索，不断丰富和完善政府引导基金的相关理论体系。毫无疑问，政府引导基金是转变政府财政扶持政策的有益探索。但是从目前的研究现状来看，我国关于政府引导基金的研究主要集中于其宏观发展层面，而对其实证性研究相对较少。而这也为本文的研究提供了可能。在本课题中，笔者在分析了政府引导基金发展现状的基础上，对其在产业转型升级中的作用进行了实证研究，丰富了政府引导基金的研究视角与相关理论体系。

　（2）现实意义。从国际、国内发展来看，设立政府引导基金已成为各个国家及地区普遍采用的一种支持产业发展的政策。无论是美国、英国、澳大利亚等发达国家，还是我国北上广深等一线城市，通过设立政府引导基金来吸引民间资本，已成为当地政府促进产业发展，提高政府资金的使用效率的一个重要途径。但是，有部分地方政府在尚未充分了解引导基金的前提下就盲目跟风设立政府引导基金，存在很大的隐患。事实上，与国外相比，引导基金在我国的发展时间还比较短，所以要对政府引导基金在产业转型发展中的作用进行系统科学的研究，弄清楚引导基金对产业转型发展的影响，并有针对性的进行探索改进，促进引导基金的良性发展。因此，从实证性角度来研究我国政府引导基金在产业转型升级方面发挥的作用，对政府引导基金的有效运作具有较强的现实指导意义。基于此，本文在概述了我国政府引导基金发展现状及存在问题的基础上，运用实证分析法对政府引导基金在产业转型升级方面所发挥的作用进行了分析研究，并据此提出了一些有针对性的意见和建议。笔者通过系统地研究了我国政府引导基金的运行现状，并运用实证分析法来研究其在推动产业转型升级方面所发挥的作用，具有重要的现实意义。

　1.2 国内外研究综述 1.2.1 国内文献综述 陈和（2006）从两个不同的角度分析了政府对创业投资行业发展的影响。从消极的角度来看，由于受体制、资金、能力等因素的影响，政府作为创业投资主体是不合适的。从积极的角度来看，政府又有着其他创业投资形式难以相比的独特优势，能够为创投行业的发展提供助力，有利于实现政府产业发展战略。陈士博、柏高原（2010）运用比较分析法来研究国外的三只较为成熟的引导基金，指

　 5 出引导基金都是根据各自创业产业发展的特点，运用科学合理的引导措施来吸引民间资本加入，从而保证其有效性。刘伟、潘静云（2011）主要对政府引导基金中的基金管理人相关问题进行了研究。黄俊武（2011）主要从特征、适用对象、运营及可持续性和地位等方面对政府引导基金的几类运作模式进行了对比分析，提出政府应根据每种引导基金不同的投资对象和投资目的来选择不同的运作模式。李希义（2011）则主要选择科技型中小企业创业投资引导基金进行了专题研究。他指出，政府引导基金在一定程度上较好地解决了该类企业的资金困难，培养了新兴创业投资机构的信心及社会影响力。李茂菊（2011）首先归纳了国内外政府引导基金的成功实践经验，并结合上海市静安区产业发展现状，采用 SWOT分析法对该区域设立政府引导基金问题进行了分析，并据此提出了两种运作模式方案设想。黄武俊（2012）对当前我国政府引导基金的区域分布特点进行了分析研究。他认为，当前我国政府引导基金主要集中于江浙地区，并不断向中西部及区县级地区扩展延伸，从而促进区域经济协调发展。万婷（2012）首先介绍了美国、以色列、英国、芬兰四个国家著名的引导基金，同时也对我国近年来创业投资引导基金发展现状进行了归纳分析，并针对其中存在的问题提出了自己的意见，以期对政府引导基金的健康发展提供一定的参考。

　肖洋（2015）在深入分析归纳国内外政府引导基金发展模式的基础上，根据甘肃省文化产业发展现状，从组织形式、基金设立方式、投资项目选择、基金管理等方面来探讨甘肃省文化产业政府引导基金运行的机制,以期破解其资金短缺难题，促进区域文化产业健康发展。

　1.2.2 国外文献综述 Murray，Marriott（1988）主要运用实证分析法来研究欧盟实施的欧洲种子基金引导计划的运行效果。他们认为该项目的投资收益率不能对私人资本形成足够的吸引力。OECD（1997）在其研究报告中表示，政府通过参与风险投资可以引导资金投向部分科技型中小企业，为其带来资金支持，进而产生更大的之社会效益和经济效益。Walllsten（2000）则表示，正是由于风险资本市场的低效性才令政府介入风险投资市场。Murray 和 Maula（2003）在研究芬兰 FII 引导基金时提到，如果过于追求盈利目标会影响该基金在解决市场失灵问题方面有效性的发挥。Dong-Won Son,Hyun Jeong Kim&Wonchang Hur（2012）主要利用 OLS 回归分析和生存分析进行来研究韩国的情况。

　通过对比国内外关于政府引导基金的相关研究发现，两者存在较大区别。总体来看，国外学者的研究多是基于详实的数据，并在此基础上运用实证分析法来研究政府引导基金的运行效果。而国内学者的研究受数据获取因素的限制，目前

　 6 主要集中于宏观层面的定性分析，实证分析相对较为缺乏。

　1.3 研究内容及研究方法 1.3.1 研究内容 第一章，是文章的绪论：主要介绍了本文的选题背景、研究意义，介绍了论 文的研究思路、研究方法以及创新点。

　第二章，相关理论概述。主要介绍了政府引导基金相关概念及理论，为本文的研究奠定理论基础。

　第三章，本章主要介绍了政府引导基金的国外经验和在我国的发展现状。首先以美国的 SBIC 计划和以色列的 YOZMA 计划为例，从经验角度探讨了引导基金对产业转型升级的影响效果，并在此基础上介绍了我国引导基金的发展现状及存在的问题。

　第四章，实证分析：本章以我国 31 省 2006-2015 年的面板数据，分别从全国层面和区域层面来探求政府引导基金的设立对产业转型升级的影响情况。

　第五章，结论及建议。本章首先对本课题的研究成果进行总结，然后结合自己的思考，提出完善我国政府引导基金计划的相关建议和意见。

　1.3.2 研究方法 （1）文献分析法。通过图书馆、网络等查询国外及国内专家学者近年来关于政府引导基金的以及产业转型升级的相关文献资料、数据，归纳总结政府引导基金的相关内容，并依此为依据，提升课题的理论价值，形成最终的理论研究成果。

　（2）案例分析法。主要以美国、英国、芬兰、以色列以及中国的北上广深等地的政府引导基金设立及运行情况为例进行分析研究，丰富了课题的研究层次。

　（3）总结归纳法。在收集、整理相关文献资料的基础上，加上笔者通过调查得来的数据及资料，对其进行总结归纳，进而提出自己的意见。

　（4）实证分析法。利用详实的数据资料来研究政府引导基金对产业转型升级的影响，丰富课题的研究层次，增强研究的说服力和实践性。

　 7 1.4 创新点与不足之处 1.4.1 本文的创先点 （1）本文运用理论分析与实证分析相结合的方法，使文章研究深度相对得到提升，研究的结论也更有说服力。

　（2）在实证环节，国内学者很少用实证的方法对政府引导基金与产业转型升级的关系进行探讨，本文从全国层面和区域层面分别进行了研究。

　（3）在对我国政府引导基金运行特点概括时，本文通过收集各地引导基金实施条例的细则，运用统计学的方法进行统计概括，并且通过对这些特点的概括发现了我国引导基金目前存在的问题，并在结论中提出针对性的建议。

　1.4.2 本文的不足之处 （1）本文的主要内容是论证政府引导基金对产业转型是否有影响，为此通过实证分析来乱整。但是对于引导基金的哪种模式更能有效地发挥作用，文章只是在引导基金的运作模式时简单介绍，没有做详实探讨。

　（2）在实证方面，由于我国政府引导基金实施时间不长，没有专门的机构对数据全面有效的统计，因此本文的实证环节较为淡薄，只是探索性地衡量了全国引导基金对产业转型升级是否有显著影响。

　（3）在样本方面，由于缺乏权威全面的数据，本文只能按照各地公布的引导基金实施细则来总结我国引导基金的特点。

　 8 第二章 政府引导基金概述 2.1 政府引导基金的定义与特点 政府引导基金又称为创业引导基金，在由国家发改委、财政部、商务部三部委联合制定的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》指出投资引导基金是“由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务，其宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足”。从广义上来说，引导基金是由政府设立的政策性基金，政府产业引导基金、创业投资引导基金以及科技型中小企业创新基金等都属于引导基金。狭义上的引导基金主要是指政府创业投资引导基金。数据统计显示，截至 2015 年 12 月底，国内共成立 780 只政府引导基金，基金规模达 2.18 万亿元。2015 年新设立的政府引导基金为 297 只，基金规模 1.51 万亿。

　根据《指导意见》的要求，引导基金应具备以下三个特点：

　第一，非营利性。引导基金是不以营利为目的的政策性基金，并非商业性基金； 第二，不直接参与创业投资。引导基金“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”，其本身并不直接参与创业投资； 第三，市场化、有偿方式运作。引导基金应按照市场化的有偿方式运作，而不是通过政府拨款、贴息等无偿方式运作。

　2.2 政府引导基金的作用与意义 作为创业投资领域的重要主体之一，政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要的作用，其应充分发挥宏观指导与调控职能，保障创业投资良好的外部环境，为创业投资提供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应”的发生。同时，作为资本的提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范资本市场的投资行为。

　近年来，政府参与创业风险投资的角色正在逐渐转变——由直接投资者转变为间接投资者，不再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，扶持创新型中小企业的发展。

　具体来说，政府设立引导基金的意义主要表现在以下几个方面：

　 9 （1）引导社会资金集聚，形成资本供给效应 引导基金的设立能够有效地改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。创业投资的投资期长，风险大，流动性差；不像股票等证券投资可以迅速变现、流动性好，民间资本偏好于证券市场，而创业投资等股权投资整体资金供给不足，完全依靠市场机制无法有效解决资本供给不足问题。因此，政府设立引导基金，通过政府信用，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金以及民间资本、国外资本等社会资金聚集，形成资本供给进入创业投资领域，这为创业投资提供一个很好的资金来源渠道。

　（2）优化资金配置方向，落实国家产业政策 政府引导基金的投资对象是以创新型企业为主体，从而起到引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。目前，我国创业投资者偏好于投资期短见效快的IT 类、教育、餐饮等领域项目，而对于成长期较长的生物医药、节能环保等领域项目投资偏少，这与国家科技发展规划所鼓励的方向不协调，创业投资不能有效地发挥其对产业调整和发展的促进作用。

　通过设立政府引导基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于我国产业结构的调整升级。

　（3）引导资金投资方向，扶持创新中小企业 政府引导基金有一个较强的政策导向——扶植极具创新能力的中小企业。目前，国内很多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点，多倾向于投资中后期的项目，特别是已经能看到上市前景(Pre-IPO)的企业。而处于种子期与初创期的企业具有很高的风险，正处于生死存亡的关键时刻，但却很难吸引到资金的投入。创业早期企业存在融资困难，而中后期企业资金供给相对过剩。

　通过设立政府引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的风险，引导其后续投资，用“接力棒”方式将企业做强做大，最终实现政府目标的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展，建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。

　（4）引导资金区域流向，协调区域经济发展 市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象，经济条件优越，发展条件越好的东部地区，越容易获得创投资本;而经济条件恶劣，发展越落后的中西部地区，越难获得创投资本。创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的差距。通过设立政府引导基金，引导社会资金投资于中西部地区，争取更多的中西部投资项目，有利于缓解区域间经济发展不平衡，对促进区域经

　 10 济协调发展有好处。

　2.3 引导基金的运作模式分析 引导基金在中国的出现，借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。作为政府参与创业风险投资的重要手段，引导基金以“母基金”(FOFs)的方式运作(所谓 FOFs，即投资于基金的基金，其与一般的基金不同，是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金)。引导基金通过与 GP 合作成立子基金来将资金投入到实体经济中去。我国引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式。为此，投中研究院总结了引导基金在设立、募资、管理、投资及退出等几个方面的的特性，以揭示其在中国的运作模式。

　2.3.1 引导基金的设立模式 （1）引导基金的资金来源 根据三部委联合发布的《指导意见》要求，引导基金的资金来源主要为：支持创业投资企业发展的财政性专项资金;引导基金的投资收益与担保收益;闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益;个人、企业和社会无偿捐赠的资金等。

　目前，国内的政府引导基金资金来源主要有两种：一是地方政府通过财政出资独立完成，二是政府与政策性银行联合出资设立。绝大多数已设立的引导基金资金均来源于政府财政出资，只有少数的早期政府引导基金资金来源于政策性银行，比如，由地方政府联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金、天津滨海新区创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金以及山西省创业风险投资引导基金;由地方政府联合中国进出口银行共同出资设立的成都银科创投及重庆市科技创业投资引导基金等。

　（2）引导基金的法律结构 在引导基金设立的法律结构上，《指导意见》指出：引导基金应以独立事业法人的形式设立，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。

　目前，各地引导基金的运作主体除了独立事业法人之外，亦有部分引导基金以企业法人制(公司制)设立，在不同的法律结构下，引导基金的运作模式、监管模式以及考核激励体制均有所不同。

　独立事业法人制引导基金，因其事业单位的性质，更为强调“社会服务”、“让利于民”的特点，其基金管理多委托第三方管理机构，少数成立事业编制基金管理团队，对于管理团队的考核与同级国有企业类似，相对缺乏有效的利益驱动。

　 11 企业法人制引导基金多采用公司制，由于对国有资产负有保值增值的义务，其一般会按照同股同权的原则获取基金收益，对于管理团队的激励机制相对市场化，某些地方已在实行参股激励方式，已经在向专业的市场化 FOFs 转型。

　2.3.2 引导基金的管理模式 对于引导基金的管理运作，地方政府一般会成立引导基金管理委员会(或投资决策委员会)作为基金的最高投资决策机构，行使引导基金决策和管理职责，管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作。

　管理委员会主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成，比如深圳市创业投资引导基金管理委员会主任由分管科技工作的副市长担任，市发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等作为成员单位。各地引导基金管理委员会的成员构成、职务分配等均有区别，因此其权利重心也不相同，发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色，并对引导基金的投资决策及管理模式等产生影响。但总体来看，引导基金的管理主要归口发改委和科技部门两大系统，前者主要导向是推动本地创投业发展，后者则主要致力于推动中小科技企业融资。

　对于日常管理及投资运作，各地引导基金的管理模式亦有很大差别：有的会新设引导基金管理机构，或以公司制设立并对其自行管理，有的则委托相关事业单位或外部机构管理。目前，引导基金的管理方式主要有以下几种：

　一是成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。比如深圳市创业投资引导基金，专门成立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室(市创投办)，负责引导基金的日常管理工作;南京市创业投资引导基金的日常管理运作，也是由专门成立的南京市创业投资发展中心负责。

　二是委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。比如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构，负责引导基金的运作;石家庄市创业投资引导基金委托石家庄发展投资有限公司负责具体投资运作。

　三是委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。如苏州工业园区创业投资引导基金的管理机构为苏州元禾控股集团，上海市创业投资引导基金由上海创业投资有限公司作为管理机构，广州市创业投资引导基金则委托广州市科技风险投资公司管理。

　四是成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。前者如北京股权投资发展基金管理有限公司、浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司，此类公司并非引导基金的出资主体，而仅作为受托机构负责基金管理运作;后者如上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等，由公司内部团队负

　 12 责基金管理运作，内部治理按照《公司法》执行。

　五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理。如上海杨浦区人民政府引导基金委托美国硅谷银行，金山区、闵行区创业投资引导基金委托盛世投资，绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等。此外，2009 年成立的安徽省创业(风险)投资引导基金、2012 年成立的荆州市创业(产业)投资引导基金均曾委托浦东科投作为其管理机构，也可算作委托专业机构管理的典型代表。

　在基金管理费方面，对于引导基金管理机构来说，一般会得到 2%左右的固定管理费。由于多数引导基金出于政策导向，主要以带动社会资本参与创业投资为主要目的，并无营利要求，因此，管理机构获得业绩分成的情况并不常见。

　少数引导基金为鼓励基金投向本地，会设置一些奖励机制，比如深圳市创业投资引导基金规定，按照市场通行规则，在各出资人收回对子基金实缴出资的前提下，将子基金投资净收益的 20%奖励子基金管理机构，其余 80%部分由各出资人按照出资比例进行分配。为鼓励子基金更多投资深圳本地项目，子基金到期清算时，对于来自深圳本地初创期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至50%;对于来自深圳本地早中期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由 20%提高至 30% 。

　另外，部分引导基金决策机构通常会招标或指定一家境内商业银行，作为引导基金的资金托管银行，具体负责资金保管、拨付、结算等日常工作，并对基金运作负有一定的监管职责;大部分引导基金的资金的监管、拨付等工作划归当地财政局，引导基金管理机构的资金账户仅起到资金中转的作用，如深圳市创业投资引导基金。此外，有的引导基金理事会委托第三方机构对引导基金运作绩效进行评估，日常运作中会聘请中介机构对所参股创业投资机构进行尽职调查及各类审计工作。

　2.3.3 引导基金的投资方式 根据《指导意见》要求，引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，其扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。引导基金本身不直接从事创业投资业务。

　目前来说，我国引导基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。

　阶段参股：是引导基金目前的主要运作模式，是指引导基金向创业投资企业进行股权投资，并在约定的期限内退出，主要支持发起设立新的创业投资企业。在该模式下，引导基金按照创投母基金(FOFs)的方式运作，与创业投资机构合作

　 13 成立子基金，然后子基金投向创业企业，在此过程中，引导基金不参与子基金的日常管理，仅仅充当出资占股角色。子基金中引导基金的认购比例一般不超过25%，且不能成为第一大股东。该运作方式能够通过发起设立创业投资基金引导民间资本投资初创期企业，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

　跟进投资：是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业，引导基金与创业投资机构共同投资。一般来说，创业投资机构在选定投资项目后或实际完成投资一年内，可以申请跟进投资。引导基金应按创业投资机构实际投资额50%以下的比例跟进投资，且每个项目投资额不超过 300 万元人民币。引导基金跟进投资形成的股权委托共同投资的创业投资机构管理。

　风险补助：是指引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予以一定的补助。《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金按照最高不超过创业投资机构实际投资额的 5%给予风险补助，补助金额最高不超过 500 万人民币。风险补助资金主要用于弥补创业投资损失。

　投资保障：是指创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企业”给予奖励。《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金可以给予“辅导企业”投资前资助，资助金额最高不超过 100 万元人民币，资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术研发的费用支出。

　2.3.4 引导基金的投资条件 对于参股基金，政府引导基金均要求尽量不参与子基金管理运作，尊重创投机构决策程序及市场化管理运作。但是，部分引导基金还是会在参股子基金中扮演一定决策角色，比如黑龙江省引导基金要求在所扶持创投机构的董事会或决策部门中至少须有 1 个席位，并行使相应的权利;河北省中小科技企业引导基金以及石家庄市引导基金，均要求投资对象为公司制基金，并按股东权利执行管理。

　（1）参股基金的注册地与投资策略限制 出于“政府引导”目的，引导基金对于参股基金的注册及投资策略有诸多规定。多数引导基金要求参股基金在本地注册，部分地市级引导基金仅要求基金注册于本省。基金注册资本要求在 3000 万至 1 亿元不等，上海市创投引导基金甚至要求新参股设立的创投基金规模不少于 2 亿元(种子期基金规模原则上不少于1 亿元)。对于子基金的法律形式，多数引导基金可接受公司制和有限合伙制两种，少数引导基金仅限公司制基金，如河北省中小企业创投引导基金、青海省中小企业创投引导基金等。对于基金管理公司，部分引导基金要求在本地注册，如深圳市创业投资引导基金及安徽省创业(风险)投资引导基金，多数则未作要求。

　 14 （2）参股基金的投资范围限制 首先在投资区域上，多数基金要求参股基金主要投资于本地辖区，要求投资比例不尽相同：如北京市中小企业引导基金要求投资于北京区域内创业期中小企业的资金额度不低于引导基金出资额的 2 倍;安徽省引导基金要求参股基金投向安徽省早期创新型企业的投资比例不得少于年投资总额的 50%;湖北省创业投资引导基金要求投资湖北省内企业的资金总规模不得少于注册资本的 60%。不过，由于地域投资比例要求对投资机构项目源有较大限制，因此，在实际运作中，部分引导基金在参股之后逐步放宽了投资限制。比如苏州工业园区引导基金在最初发布管理办法中，要求参股基金对园区企业的投资总额不低于引导基金出资额的2 倍，在实际上该引导基金基本实现了市场化运作，参股基金并未受限于这一规定;2010 年成立的青岛市创投引导基金，最初要求参股基金投资于青岛辖区企业不低于基金总额 70%，而目前仅求其中引导基金出资部分投资于青岛。

　（3）参股基金的投资行业限制 行业方面，引导基金的限制并不严格，包括新兴产业、高科技产业、地方优势产业等都在鼓励范围内，如深圳市创业投资引导基金要求参股基金应重点投向深圳市政府确定的生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术等战略性新兴产业及其他重点鼓励发展的产业，且每支参股自基金投资与上述约定产业领域的资金比例不低于基金注册资本或承诺出资额的 60%，投资于初创期项目和早中期项目的资金比例不低于基金注册由于这些行业与创投基金自身投资策略较为契合，因此，行业要求很少对创投基金构成障碍。

　（4）参股基金的投资阶段限制 投资阶段方面，引导基金作为政府服务功能的一个载体，其服务中小企业发展的政策导向十分明显，因此，多数引导基金对于其参股基金投资中小企业的比例有明确要求，比如江苏省新兴产业创投引导基金、浙江省创投引导基金等要求投资初创期创业企业的投资额比例不得低于全部投资额的 30%;湖北创投引导基金要求子基金投资于种子期、初创期、早中期投资对象的资金规模不得少于注册资本的 60%;北京市文化创意产业引导基金要求投资于创业早期文化创意企业的金额不低于引导基金出资额的2倍;深圳市创业投资引导基金要求投资于初创期、早中期项目的投资比例不低于引导基金出资额的 2 倍。

　2.3.5 引导基金的退出方式 由于引导基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分配的过程中，通常遵循“保障政府资金”和“让利于民”的原则。根据《指导意见》的要求，引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径实现

　 15 退出。目前来说，引导基金的退出方式主要有两种：

　一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权; 二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。

　引导基金投资形成股权的退出，应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式和退出价格。一般来说，引导基金的参股期限为 5-10 年，在被调研的 50 家引导基金中，尚无退出案例。

　 16

　第三章

　政府引导基金的国外经验及我国实践 3.1 政府引导基金对产业转型升级影响的国外经验 为了支持创业投资的发展，吸引更多的民间资本流向处于种子期的创业企业，国内外纷纷采用政府引导基金的模式。国外利用政府引导基金来支持创业投资发展比较典型的案例有美国的小企业投资公司计划（SBIC），以色列的 YOZMA基金，澳大利亚的创新投资基金（IIF），新加坡的技术创新投资基金（TIF），台湾的中小企业发展基金计划等，本文以前两个国家为代表从实践经验的角度来探索政府引导基金对创业投资影响。然后再介绍我国政府引导基金发展状况，并探讨其对我国创业投资的影响。

　3.1.1 美国的小企业投资公司计划（SBIC ）

　自上世纪60年代，美国小企业局实施了小企业投资公司（SmallBusinessInvestment Company，简称“SBIC”）计划，旨在缓解中小企业创新发展的融资压力，帮助企业渡过初创风险期，成功实现创业发展。SBIC 计划现已发展成为美国政府最大的扶持小企业创新创业的风险投资项目，有效推动美国创新型国家战略的实现。为此，有必要借鉴美国成功经验，探索拓宽我国中小企业创新融资渠道。

　 SBIC 计划作为落实美国《中小企业投资法案》的重大国家创新工程于 1958年正式启动，目的是让政府有限的财政资金最大限度撬动民间资本，引导私人股权资本和长期债权资本投向小企业， “确保民间资本最大化的参与度”，为创新型、创业型小企业提供融资支持，解决小企业创新创业面临的资金约束问题。SBIC是经由美国小企业局许可后设立的私人风险投资公司，以小企业局提供融资担保为主要募资方式，以美国本土的小企业为主要投资目标，重点投资创新型小企业，是美国创新型国家战略实现的重要助推器，对推动美国小微企业持续健康发展做出了重要贡献。

　3.1.2 以色列的 YOZMA 计划 为了推进本国高科技产业的发展，帮助国内初创期企业实现融资，促进本国创业投资的发展，以色列政府于 1993 年 1 月拨款 1 亿美元设立了 Yozma 政府引导基金，主要宗旨在于建立以色列本土风险投资市场，募集国内私人资本，同时

　 17 吸引国际投资者共同参与风险投资，从而扶持以出口为主的以色列高科技企业的成长。

　Yozma 政府引导基金由政府独资设立的 Yozma 公司负责运营管理，主要通过与国际知名的创业投资机构合资在以色列发起创业投资基金。在合资成立的子基金中，以色列政府出资额最高占比 40%，私人资本则占到 60%以上，因此政府的1 亿美元基金能够带动 1.5 亿美元以上的私人资本，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

　在投资范围上，Yozma 计划要求子基金必须投资于早期阶段的技术创新型企业，作为补偿，政府给予私人投资者一项期权，私人投资者可以在子基金成立 5年内以事先确定好的较低价格购买政府在子基金中的份额。Yozma 计划要求其参股的创投子基金投资于通信、IT、生命生物科学、医药技术等领域的企业，重点是基础设施和专利技术的企业。

　以色列政府创业投资基金的模式是“政府+民...

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