孙学玉：省直管县应注重解决的几个问题

　　强县扩权范围的扩大，省直管县市体制的推进，财税制度、市县关系、法律法规、职能范围、干部制度等一系列新问题接踵而至。改革刚刚破题，任务十分艰巨，建议相关部门深入调查研究，把准关键问题，兼顾各方利益，确保市管县体制改革平稳有序推进。

　　一、促进市县协同发展

　　实行市管县体制二十多年间，规划布局是围绕中心地级市展开的，城市对县区形成思维惯性和空间依赖，市县分置或者分治，极有可能成为限制城市发展的藩篱。因此，强县扩权、推行省直管县改革必须兼顾地级中心城市利益，确保中心城市功能不削弱、不变异。

　　在新体制下，地级市虽然不再领导县，但仍要领导其它行政辖区。市辖区作为市的二级行政区划建制是不可能由省直接领导的。因此，在改革市管县体制时，宜采取“郊县改区”等配套改革，继续发挥中心城市在工业集聚、交通畅达等方面的优势，更好地发挥增长极辐射带动作用，最大限度地预留和拓展地级市发展空间。一些发展势头好、空间受限的地市，可通过市辖区调整来拓展发展空间，如苏州、无锡、徐州等国务院批准的较大市，可加大推进“撤县(市)建区”力度，扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区。在苏北欠发达地区，省直管县后城市发展空间不足问题同样会显现出来，如苏北五市，人口占全市25%，市区面积占全市面积的16%，特别是盐城，市辖区仅有两个，而下辖县却有7个，市区面积占全市的11%，人口占全市19%。为此建议“撤县设区”工作宜发达与欠发达地区统筹考虑、同步推进。

　　二、改善省管财政体制

　　实行省直管县财政体制，对提高资金运行效率、缓解县市财政状况、调动县市发展积极性、提升县市财政管理水平等有很大促进作用。但由于“市―县财政管理体制”的惯性，省管财政体制在运行过程中还存在不少问题：一是沉淀了原有体制下的市级既得利益，用于均等化转移支付资金总量偏小；
二是转移支付资金分配办法客观性、规范性不够，人为因素较大；
三是实行省管县财政体制增大了管理幅度，使省级财政事务量剧增、成本增大；
四是实行省管县财政体制使市级政府财政积极性受到一定影响，有的地方市级事权与财权不对称问题突出；
五是县(市)财政管理水平还难以适应省管财政的要求，等等。

　　解决这些问题，一要合理界定政府间事权财权，建立与事权相对应的财政体制，完善转移支付制度，有效解决政府纵横向间的不均衡性。规范转移支付形式，加大一般性转移支付力度，完善过渡期转移支付办法，从根本上解决基层财政困难问题。二要规范转移支付分配方法，以中央对地方转移支付制度为蓝本，结合本省实际，推进转移支付法制化建设，使之有法可依。三要根据各地经济发展水平，对市级财政管理采取灵活方式。省管财政后，市级财政收入受到较大影响，但在事权责任上可根据市级经济发展水平来确定，市对县帮扶能力强的可适当扩大市级事权；
对财政收入受到重大影响的，省财政可酌情予以补助。四要加强基层政府监督，建立民主科学的理财机制。充分利用地方人大、其他监督部门和社会力量对基层财政行为进行监督，重大财政行为要采取听政会、社会参与等民主形式进行决策，同时还要建立和完善财务公开制度。

　　三、完善地方税收体系

　　建立有利于县域经济发展的财政体制，必须与完善地方税收体系同步推进，确保县级财税来源。现行分税制体制实施于1994年，对市县间的财政分税没有具体规定，各地情况不一。一是省以下分税制并未完全实现按税种划分收入，有的地方设立了复杂易变的分享，有的干脆实行包干制。二是省以下收入分配的随意性较大，市级政府可以分割县级财源，不仅影响基层财政收支，而且抑制基层政府发展积极性。三是省级“二次”集中财力、市级“三次”集中财力，导致地方各级财政收入具有明显的累退性，即越到基层，财政越困难。

　　这一问题若不加以改变，即使实行省管县财政体制，仍无法缓解县级财政困难状况，更谈不上改革市管县行政体制了。建议：第一，遵循财权与事权相对等原则，由中央设计一个全国性、规范化的省以下分税制财政体制方案，各省在这一框架下执行实施。第二，保留一定数量的共享税，实行同源课税、分率计征的方式，使各级财政收入随经济发展稳定增长，使共享税成为地方财政的辅助甚至主体税种。第三，按照“双重财政平衡”原则进行财税分配改革。省市政府除维持本级财政平衡外，还应承担辖区和跨区财政责任。当前县乡财力不足、县乡公共设施缺乏等问题，实际是科学财税体制的缺位。第四，将地方各级政府间的事权、财权关系法制化，保障各级政府依法行使职权，消除县级财政困难的制度因素。

　　四、协调府际合作关系

　　省直管县以后，尽管可以从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，调动县级的主动性积极性。但是，如果不及时转变政府职能、规范政府运作、改变绩效考评方式，省管县体制下的市县有可能会各自为政，恶性竞争，制造行政壁垒。因此，有必要组建跨界的区域性协调机构，创设半官方性质的区域协调组织，加强县与县、市与市和市与县之间的协调沟通。目前，我国承担县与县之间利益冲突协调职能的主要是地级市，这种单一垂直型的政府协调尽管存在弊端，但也有积极的一面。强县扩权、省直管县(市)后，地区间的利益关系协调主体会出现暂时性缺位，如果没有相应组织补位，各种矛盾纠葛和利益冲突将不可避免。建议借鉴美国大都市区政府协会，法国跨市镇协商会、市镇联合体、都市共同体、跨市镇合作委员会等市镇联合体，俄罗斯跨地区协调组织以及日本特别地方公共团体等社会组织的做法，协调跨界地区间的利益冲突，提高资源共享性。还可建立一些城市联合体，借鉴欧盟理念和运行机制，遵照利益共享共赢原则，定期商讨区域内的重大经济社会事务。

　　五、改革垂直管理部门

　　土地、金融、工商、税务等管理部门，是一级政府履行职能的重要载体，也是确保事权、财权统一的重要保证。当前的垂直化管理，自上而下，自成体系，行动迅速，但割裂了一级政府完整的权力体系，冲淡了一级政府对本级人大及其常委会负责并报告工作的效力。建议按照放权扩权目标要求，深入研究垂直部门的权力配置和管理方式，大力推进垂直管理部门改革，凡能改为块块管理的，一律改为块块管理，条件特殊的可条块结合、以块为主；
对于不能改革的，要对其权利和义务做出明确规定，不能任意扩大。对必须保留的“垂直管理”部门，要按照“简化程序、提高效率、服务经济、条块共管、发展县域”原则进行必要调整，给予地方更大调节权，消除行政权力条块分割对县域经济社会发展的负面影响。诸如：给县级金融部门在授信规模、审批额度等方面更大权限；
对电力、电信、烟草、盐业等垂直行业的收益进行必要调整，把留余资金用来补贴县级财政，使其更好地反哺农村、农业和农民。

　　六、调整干部管理制度

　　干部管理权的独立是强县扩权和市管县体制改革的关键。在当前扩权过程中，有效解决市县间的矛盾，首先，要改变管人、管财、管事“三位一体”管理模式，县级领导班子由省委直接任命，县级中层干部由县自主任命，市级仅享有参谋建议权。其次，要逐步改变当前县级主要领导在市委常委中的任职格局，县级主要干部的级别不能以在市委中的位置来衡量，也不能统一划齐，要根据干部能力和县规模大小做适当调整，成绩突出的可按副厅配备。此外还要加大省与县之间干部交流力度。学习时报

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