张英洪：公共品短缺、规则松弛与农民负担反弹——湖南省山脚下村调查

　　内容摘要：本文通过对面临公共品短缺的湖南省山脚下村在新农村建设中出现的大规模集资导致农民负担反弹现象进行调查与分析，揭示了城乡二元结构尚未完全破除下的农村公共产品供给所造成的现实困惑，农村公共产品投资的配套体制，为村干部在规则松弛下的自利性偏好提供了新的谋利机会，从而使新农村建设蜕变为干部“开票”而由村民“买单”的新游戏。重构以保障和扩展农民权利为中心的乡村治理结构，成为有效推进社会主义新农村建设的迫切任务和现实课题。

　　关键词：农民问题；
农民负担；
公共产品；
制度；
权利

　　一、问题的提出

　　从20世纪80年代中后期开始，农民负担问题逐渐演变为中国社会最突出最尖锐最急迫的焦点问题。进入21世纪初，国家在解决“三农”问题上出现了重大的转机。从2004年开始，随着农业税的取消以及粮食直补等一系列惠农政策的出台，中国农民负担过重的问题一举得到了历史性的缓解。以社会主义新农村建设的推行为标志，中国农村的发展进入了一个新的发展时期。为建设社会主义新农村，国家明确提出要贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，实行“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方针，着力破除城乡二元结构，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。在这种发展情势下，农民负担问题似乎已经“终结”。众多曾经密切关注农民负担问题的“三农”学者，几乎不约而同地实现了注意力的重大转移，农民负担问题的话语也烟消云散，人们很难再看到有关农民负担问题的报道、文章和讨论。难道农民负担问题真的走向了“终结”？

　　笔者最近在湖南西部农村调查时发现，农民负担问题并未“终结”。在一些地方，农民负担过重的问题卷土重来。在一些地方的新农村建设中，由于村庄公共品的严重短缺，村民群众和村干部都有强烈的改变村庄公共品短缺面貌的愿望。在投资配套体制下，一些村干部向农民集资建设新农村已形成燎原之势，农民负担之重已大大超过税费改革前的任何时期。一度减轻的农民的负担，已经出现了明显的反弹。据统计，湖南X 县仅2006年在新农村建设中共投入建设资金12788万元，其中县级财政投入6995万元，村民群众“自筹”5793万元。从该县村民“自筹”的巨额资金中，可以看出农民负担之重。看来，以向农民集资摊派的方式建设新农村，在一些地方已成为新的发展“模式”。

　　在该县山脚下村，农民负担反弹最使人惊讶。该村下辖11个组，470多户、1680多人，耕地面积1100多亩，人均耕地不足7分。村里青壮年劳力基本外出打工，留在村里的都是些老弱妇幼之人，属于集体经济“空壳村”。正是这样一个经济还相当落后的普通山村，从2008年8月到2009年3月，在短短几个月内，村里连续掀起了三次大规模的集资活动，使该村农民负担之重达到了历史之最，成为税费改革以来农民负担反弹“最牛的村”。

　　2008年4月，在第七届村委会选举中，该村“选举”产生了新的村委会班子。走马上任的村委会班子在新农村建设的旗帜下，掀起了一个又一个“集资高潮”。

　　8月，山脚下村开始修建村庄水泥道路，村干部决定向村民集资，一般各组农户需交纳人平200元的集资费，第5组因地处偏远，集资标准定为人均2000元，最高的一户需要交纳道路集资费26000元！

　　时过2个的10月，该村开始修桥，并规定村民人平300元的修桥集资费。村干部收取集资款的范围不只局限于本村户籍人口，而是将其扩展到从该村走出去的其他人口，这就使该村每家每户需交纳修路修桥集资费大都在千元以上，有的超过了几万元。

　　2009年3月，该村又搞农网改造，开始收取户平320元的农网改造集资费。在不到一年的时间里，该村频频开展大规模的“集资活动”，使该村陷入了前所未有的“集资漩涡”之中，村民承受着从未有过的大规模集资之苦。在该村，大规模集资以后，干群关系重新趋于紧张，村庄治理倒退到税费改革以前的状态之中。

　　这种让农民买单的新农村建设，并不只是山脚下村独有的现象。在该县其他村庄，以新农村建设为名向农民集资已十分盛行。这种由“干部开票、农民买单”的新农村建设，已成为新农村建设中带有一定倾向性的严重问题。

　　二、投资配套、约束失灵与“二次维权”

　　农村基础设施建设的投资配套体制是导致农民负担反弹的一个关键性因素。在湖南X 县，村庄道路硬化建设资金要求农民自费配套的比例高达40%以上。县交通部门要求村民自己先修通毛路，县里再支持修水泥路。在该县，修建村庄水泥路的费用一般为每公里16万—18万元，县里只解决每公里9万元，村里需要自筹每公里6万元以上。一段时期以来，以向农民集资的方式修建村庄公路等基础设施，是该县不少乡村的普遍做法。

　　农村的道路交通等基础设施，是政府应当提供的基本公共产品。但长期的历史欠债，使农村各项基础设施严重短缺，在该县，不少乡村患上公共品短缺饥渴症。加快农村基础设施建设，既是村干部打造政绩的首选项目，又是其借机谋利的重要渠道。同时，修路、修桥，尽快改善村庄落后的道路交通状况，也是许多村民的共同愿望。正因如此，一些乡村干部就在新农村建设的旗帜下，以改善本村道路交通状况的名义，在旧有的思维模式左右下，重走向农民强制性集资摊派的老路，从而加重了农民的负担。山脚下村现任村班子就是在减轻农民负担的大背景下走上前台的，村民们对之寄予厚望。但是，咄咄逼人的修路修桥集资开始后，不少村民认为新班子比老班子“牙齿还长些”，在向村民摊派集资上比老班子“厉害多了”。有一户村民需交修路集资费10000元，已交5000元，还有5000元实在交不出来了，但村干部在春节前后多次上门催款。这位村妇向笔者哭诉说：“我们农民又冇做什么找钱的事，哪有钱交？我娘屋妈妈捡垃圾给我借了钱，儿媳在外面打工交了钱。现在说是说国家减轻负担，其实农民还是苦。”有的村民说新干部比老干部“牙齿还长些”；
有的村民说：“虽然村里讲明气修了路修了桥，但农民被搞死了。”当地一些开明的乡村干部也认为，如果上面对农民群众自筹配套资金的比例低一点，农民群众的积极性可能就更高一些。山脚下村支书向笔者坦陈：“搞这些建设确实增加了农民的负担，可以说农民负担甚至比前几年还要重。但村干部的工作也不好搞，如果不向村民集资，路和桥就修不起来。”有的人提出，如果城市的街道改造都要住在两边的市民集资解决，也许没有市民会接受得了。

　　农村税费改革后，农民负担大为减轻。但为了解决村内兴办公益事业，农业部会同有关部门和单位制定了《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，湖南省也出台有《村内一事一议筹资筹劳办法》。“一事一议”制度成为农业税取消后基层干部向村民筹资筹劳的惟一政策口子。“一事一议”筹资筹劳除了村民自愿外，还有严格的程序和上限规定，比如湖南省的筹资上限为每年每人15元。人均上限15元的“一事一议”制度设计虽然旨在防范村庄权力的滥用以加重农民负担，但农村基础设施建设投资的资金配套比例，使人均15元筹资的上限规定无法满足投资缺额的需要。在此情况下，村干部乐于将“一事一议”制度弃之一旁不顾，而习惯性地重拾传统的向农民集资摊派的旧做法以“推动工作”。表面上设计良好的“一事一议”制度面临约束失灵的尴尬局面。

　　村民自治法规也在这种要农民买单的新农村建设中遭遇失灵的命运。村民自治已经在农村实行了二十多年，所取得的成果世人瞩目。但人们往往对村民选举过程表现出极大的热情和兴趣，而对选举之后的权力性质与权力日常运行的关切则明显不足。山脚下村的事例说明，既使是村民自己“选举”出来的村干部，如果没有相应的公共治理理念与公共规则的转型，如果村民的公民权建设长期滞后，那么，村民同样会遭受新的“选举产生的权力”的滥用之苦。这个村曾经为了减轻负担，持续上访，但新班子组成后，却以同样的强制手法加重农民负担；
这个村曾经为了财务公开，废了九牛二虎之力，但老班子被更换以后，新的班子同样没有公开财务的积极性。村干部缺乏基本的公共规则的约束，村民则缺乏基本的知情权、参与权、表达权与监督权。可见，仅仅停留在人事更替上的村庄政治，很难在政治上有所建树。张静曾指出，已进行了若干年乡村选举，虽然它建立了有别于委任荐举的权威产生途径，但没有解决新人选确定后的治理问题，在多数地方，对于如何依赖制度约束，防止乡村权威滥用权力问题，选举带来的有效影响相当微弱，就是说，选举对于乡村宪政发展的建设性贡献相当有限。[①]

　　为了减轻农民负担，以张英南为代表的山脚下村民从1990年代开始就持续上访。2001年，老班子在村民的压力下被免职。这次持续数年的减负维权活动，被视为该村“第一次维权活动”。在“第一次维权活动”中，该村涌现出了以村民张英南为代表的一批减负维权代表。今年春节期间，在广州打工的张英南回到村里后，既为村里的修路修桥等基础设施建设而高兴，又为村干部借此大规模地集资而苦恼。现任村干部既有借助新农村建设机遇修路建桥的热情，又有势不可挡地向村民集资的干劲。面对这种新的情势，张英南一时陷入了痛苦的思索之中。在他看来，以前的老村干部在改变村里面貌上“消极不作为”，现在的新村干部在改变村里面貌上却“积极大作为”。这两种看似相反的现象，却有一个共同的特点，那就是违背中央政策，加重农民负担，损害农民权益。张英南决心与村民一道发起该村“第二次减负维权活动”。

　　但维权需要付出个人巨额成本，而不维权则将眼睁睁地看到村民权益的巨大损害。同时，如果村民起而维权，村干部就会认为是与他们“对着干”，继而打击报复维权的村民代表，村民与村干部的冲突表面化就不可避免。如此，则农村社会的矛盾冲突又将重陷农村税费改革前的怪圈中去。但面对农民负担严重反弹等问题，在广州打工的张英南在经过痛苦的思索之后，没有选择沉默，而是把为村民“维权”看得比个人“挣钱”更重要，他再一次选择了在体制内展开维权活动。为此，他带头向各级农民负担监督管理办公室和有关新闻媒体写信上访，反映该村农民负担严重反弹等问题。目前该村农民负担反弹现象已引起有关部门的初步重视。

　　2009年3月下旬，村民维权代表张英南应有关部门领导的邀请，放下手头的活儿从广州赶回老家，与县减办负责人、镇党委书记、村干部等就该村农民负担反弹以及其他诸问题进行了当面“对话”。张英南在第一次维权中，竟然遭到了镇干部的粗暴殴打，时过境迁，这次他进行的第二次减负维权，却意外地受到镇党委书记的邀请而从外地赶回老家与之“对话”。从被基层干部“殴打”，到应邀与之“对话”，山脚下村民维权代表张英南的个人际遇，凸显了乡村政治的重大变化，这是乡村政治转型的标志性事件，也是基层政权在新的形势下提高执政能力的重要尝试，其积极意义不可低估，值得深入观察和进一步探讨。目前山脚下村的“二次维权”活动正在进行之中，其处理方式与维权结果都有待于继续观察。

　　三、公民权、村民权与乡村治理

　　乡村治理有两重含义，一是国家对乡村社会的治理，二是乡村社会的自我治理。这两种意涵是紧密交织在一起的，不可分割。近几年来，国家在解决“三农”问题上出现了历史性的重大转机。从取消农业税到粮食直补，从新农村建设到推进城乡一体化等等，中央的“三农”政策令人鼓舞。

　　但是，由于农村相应的制度建设没有跟上，一些地方的农村干部大大滞后于中央新的执政理念和政策转型的新要求，仍然习惯性地沿袭传统的控制与掠夺式的工作方式。在一些农村地区，以人为本的科学发展观未能内化为乡村干部的基本信念和行为准则。这就造成了处在乡村干部实际控制之下的农民，难以充分享受中央一系列惠农强农政策的好处。“上有政策、下有对策”依然是中国农村面临的严重问题。如果不进行以扩展农民公民权利为核心的相应体制改革和制度创新，中央推出的一系列改善民生、惠及农民的免费和补贴政策，可能为一些地方和部门提供新的乱收费空间和寻租机会。在当前良好的“三农”政策下，一些地方的基层干部竟然“想集资就可以集资”，“想集资多少就能集资多少”，而村民则根本缺乏相应的制度武器对之有效制衡或进行抵制，这是乡村治理面临的最核心的症结所在。在新农村建设中，一个深层次的问题在于，国家决定了的惠农政策往往在基层得不到认真执行。这说明中国正面临着发展中国家普遍存在的“软政权”问题。[②]

　　当前，农村改革发展的新形势，要求重构乡村治理结构。在笔者看来，(点击此处阅读下一页)

　　其核心在于构建以农民权益为中心的乡村治理体系。

　　农民权益有两个层面的问题，一是农民作为国家政治共同体的成员，享有公民权（citizenship ）；
二是农民作为村庄集体共同体的成员，享有村民权。

　　在现代国家，凡拥有某一民族国家的国籍就获得该国的公民身份，享有该国的公民权利，承担相应的公民义务。学界公认为公民权理论（或公民身份理论）肇始于英国社会学家托马斯。H.马歇尔（Thomas Humphrey Marshall，1893—1981）1949年在剑桥大学所作的《公民权与社会阶级》的著名讲座，马歇尔在这次讲座中开创性地提出了公民权（citizenship ）理论。马歇尔分析了英国的社会阶级结构，提出公民权的三维视角：公民权利（civil rights）、政治权利（politicalrights）和社会权利（social rights ）。[③]在现代社会，公民权将农民与国家的联系制度化了。在现代社会，国家通过公民权这一中间媒介，将农民从传统的分割性的地方权威的控制下解放出来，使之成为国家这一政治共同体的成员，将之置于国家的保护之下。国家赋予农民统一而平等的公民身份，对每个农民的公民权进行界定和保护；
农民则对国家这个全新的政治共同体产生认同，从而表示忠诚与服从。国家赋予并保障每个国民的公民权，是从根本上培育和塑造国民的国家认同观念与爱国主义精神的真正基础与不竭源泉。

　　现代公民权有几个基本的特征：一是平等性。在现代社会，几乎所有的国家都会在公开的宪法性文本中规定其公民在法律面前的平等地位。二是取得公民身份主体的普遍性。现代国家将公民的身份资格推广到其所管辖范围内的所有国民，就是说任何人只要取得一国国籍就自然成为该国的公民。现代国家将所有不同身份的人都拉入到国家共同体之中，赋予其共同的公民身份。三是公民参与公共事务的广泛性。无论是国家层次、地方层次还是社区层次，凡与公民利益相关的所有公共事务，公民都有制度化的参与渠道。四是公民权有一个不断扩展的历史过程。

　　村民权是村集体共同体的成员所享有的局限于该共同体内的成员资格权利，村民权一般是一个行政村内的村民所享有的权利，类似于俱乐部成员的权利。公民权是与国家相联系的，村民权则是与村集体相联系的；
公民权具有更大的开放性，而村民权则对非本村人员具有排他性。农民的公民权和村民权都是一种成员权，即公民权是农民作为现代国家的成员权，村民权是农民作为村集体的成员权。一般来说，农民集公民权和村民权于一身。当然，在某种情况下村民权与公民权会存在着“抵牾”。[④]

　　根据公共产品理论，农村的道路属于公共产品，应由公共财政负责供给。[⑤]长期以来，由于城乡分割的二元体制的消极影响，农村公共产品供给严重不足，农民承担了本应由政府公共财政承担的公共品的供给责任，这是加重农民负担的一个重要的制度因素。[⑥]

　　山脚下村的农民负担之所以反弹，一是政府将农村公共产品供给责任转嫁给农民，二是村干部权力的失控，村干部掌握了向村民任意集资的权力——这是一个特别危险的权力。

　　近几年来，中央在有关政策文件中提出和强调要保障人民的“知情权、参与权、表达权、监督权。”无论在国家层面还是在村集体层面，农民要充分享有和履行这四种权利，需要相应的制度安排和实施机制。

　　农民作为共和国公民，应当享有平等的公民权利。具体就农村道路等公共产品供给来说，应该城乡一体，统一由公共财政承担。国家已经提出了让公共财政的阳光普照农村、加快基本公共服务均等化、推进城乡一体化等政策目标。这就要求改革农村公共产品投资体制，彻底取消要农民配套的公益性建设。[⑦]当前，对“一事一议”制度，一个主流的政策选择是，有关部门要求各级采取有效措施，确保各地严格按“一事一议”制度办事，将农民负担控制在能接受的范围之内。“一事一议”制度相对来说是一个设计得良好的控制农民负担过重的好制度，如果各地真正按“一事一议”制度办事，每年每人筹资上限不超过15元，也许绝大多数村民都能接受。但现实情况是，考虑到“一事一议”制度的上限规定，有的地方干脆由政府统一投资安排农村交通道路建设，有的集体经济发达的村则由村集体承担，这两种情况就不再动用“一事一议”制度；
而在其他地方，如在湖南省山脚下村，如按“一事一议”制度办事，村庄道路硬化资金缺口就无法弥补，在这种情况下，“一事一议”制度也只有被弃之不用。在农村，真正按“一事一议”制度办事的可能并不多。

　　有关部门在强调确保各地严格按“一事一议”制度办事的同时，笔者以为对“一事一议”制度也需要重新认识。设计这个制度的愿望是好的，但其有严重的局限性，就是说，它仍然建立在城乡二元体制的旧思维上，仍然从制度上安排农民承担公共产品供给的责任——虽然这个责任有上限控制。这与城乡一体化发展态势并不协调。更严重的是，它从制度上赋予了村干部每年都可以向农民筹资的权力——这个看似很小其实很大的权力，将会超出国家的控制，其结果就是作为国家代理人和村民代表者的村干部，蜕变为“赢利型经纪人”。[⑧]山脚下村的农民负担反弹个案为此提供了最新的佐证。从城乡一体化发展要求和趋势来看，应该取消面向农民筹资筹劳的“一事一议”制度，使农民与市民一样平等享有由公共财政提供的基本的公共产品和公共服务。

　　作为村庄公共生活重要规则的村民自治制度，也需要与时俱进地进行改革创新。在山脚下村大规模集资活动中，村民面对村干部咄咄逼人的集资压力，贫困而无力完成集资任务的村民根本缺乏制约村干部的制度手段。就是说，村民难以行使“自治权”，二三个掌握公共权力的村干部，就可以置成百上千的村民意愿于不顾。这种村干部权力失控导致村民自治失灵和村民权利不保，是乡村治理最严重的问题之一。山脚下村的村委会干部虽然是经过村民“民主选举”产生的，但“民主选举”产生的干部并不必然维护村民的利益，相反，他们仍然可能成为村民利益的剥夺者。当前，需要进一步完善村民自治法律体系，村民自治不仅要关注“民主选举”，还要同样关注“民主决策、民主管理、民主监督”，要将村民的知情权、参与权、表达权和监督权纳入到村民自治的法律框架中去。

　　特别是，在国家明确提出废除领导干部职务终身制几十年后，《村委会组织法》却仍然保留有“村民委员会成员可以连选连任”的规定，为村级领导干部事实上的职务终身制创设了制度空间。自从邓小平倡导废除领导干部职务终身制以来，从中央到省市，再到县和乡镇，各级领导干部职务终身制现象事实上基本被废除，虽然其制度化还远远不够。在村一级，任职几十年的支部书记、村主任数不枚举，村一级事实上成为领导干部职务终身制最强大的堡垒和最宽广的避难所。村级领导干部职务终身制与改革以来我国民主政治发展的时代潮流相悖离，其所造成和隐含的严重后果不容忽视。在新农村建设中，废除村级领导干部职务终身制应该提上农村改革发展的重要日程。

　　四、简短结论

　　农民负担反弹是一些地方新农村建设中面临的一个新的突出问题。其直接根源在于公共品供给的城乡差别。农村公益事业建设的县以下资金配套体制，在经济条件相对落后、集体经济不发达的中西部地区，极有可能转化为由农民分担公共产品供给的责任，其结果必然导致农民负担反弹。这种在新农村建设中出现的农民负担的反弹，消解了国家推出的建设社会主义新农村的初衷，与来之不易的农村改革发展的良好态势相背离。“一事一议”制度使村干部获得了向农民进行日常集资的权力——不管他们是否严格按“一事一议”制度行事，这是一个危及村民利益并影响村庄和谐稳定的重要权力。乡村政治的发展迫切需要基本的公共规则的约束与规范。如何构建以保障和扩展农民权益为中心的乡村治理结构，永久剥夺村干部的集资权，废除村级领导职务的终身制，是农村改革发展面临的重大任务。在新农村建设中，要通过践行以人为本的科学发展观，使山脚下村的每个村民都能在大山的脚下自由、安全和有尊严地生活，而不应在任何权势者的脚下呻吟！

　　　　参考文献：

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　　　　[①]张静著《基层政权：乡村制度诸问题》，上海：世纪出版社集团、上海人民出版社2007年版，第196页。

　　　　[②][瑞典]冈纳。缪尔达尔著《亚洲的戏剧——南亚国家贫困问题研究》，塞思。金缩写，方福前译，北京：首都经济贸易大学出版社2001年版，第36页。

　　　　[③]See ：Thomas Humphrey Marshall，Citizenship and Social Classand Other Essays，Cambridge University Press，1950.有关马歇尔这次著名讲座内容的中文译文，参见[英]T.H.马歇尔著《公民权与社会阶级》，刘继同译，载《国外社会学》2003年第1期；
托马斯。H.马歇尔著《公民身份与社会阶级》，刘训练、李丽红、宁睿英译，载马德普、[加]威尔。金里卡主编《中西政治文化论丛》第5辑，天津人民出版社2006年版，第507-574页。有关马歇尔公民身份理论较详细的中文译著，参见郭忠华、刘训练编《公民身份与社会阶级》，南京：凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社2007年版。

　　　　[④]张静著《基层政权：乡村制度诸问题》，上海：世纪出版社集团、上海人民出版社2007年版，第295-307页。

　　　　[⑤]参见陶勇著《农村公共产品与农民负担》，上海财政大学出版社2005年版。

　　　　[⑥]李华著《中国农村：公共品供给与财政制度创新》，北京：经济科学出版社2005年版，第67页。

　　　　[⑦]2009年“中央一号文件”提出要加快农村基础设施建设，并明确从今年起，国家在中西部地区安排的病险水库险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。城市维护建设税新增部分主要用于乡村建设规划、农村基础设施建设和维护。2009年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目投入，取消县及县以下相关资金配套要求。”参见《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，北京：人民出版社2009年版；
温家宝《政府工作报告——2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上》，北京：人民出版社2009年版。

　　　　[⑧]参见[美]杜赞奇著《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社2003年版。

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