谁是罢运的推手？——中外出租车业管制模式比较

　　出租车业本应是经济学教科书中的一个自由竟争的典范。在这个市场上，有大量的卖家（出租车司机）和大量的买家（乘客），而市场进入门槛又很低（车辆购置成本低）。然而，它却不是。全世界的出租车业都因种种原因遭到扭曲——这些原因包括政府管制、垄断、政治游说、黑手党、种族排斥以及自由市场上的所有其他罪恶。这是出自英国《经济学人》杂志1991年1月5日的一篇评论。

　　无论中外，出租车行业管制都面临准入瓶颈，直接的控制手段就是数量，在中国表现为牌照管理。牌照就是资源，拥有牌照的控制权，就是捏住了这个行业的生财命门。而从原始产权角度看，在数量管制的大背景下，中国的出租车行业走了两种道路:一是通过各种手段剥夺了出租车原始投资者的产权，这方面以北京等地的公司化模式为典型代表；
二是维护了原始投资者的财产权利，如温州和太原，温州模式在这方面更为完善。

　　但无论是哪种模式，都不能完全化解司机们的怨气，除了首善之区——北京——的司机觉悟稍高外，三亚、温州、重庆、牡丹江等地的出租车司机罢运事件此起彼伏，摁下葫芦浮起瓢。正如中国社科院农村社会问题研究中心主任于建嵘分析的那样，罢运司机的诉求不再局限于降低车份、调高运价、给予补贴等，而是出现了对现行出租车管理制度的怀疑和挑战，要求政府取消出租车的经营形式限制和数量限制，使目前向公司缴纳押金和车份的司机可以转为个体经营。

　　司机的诉求就是要放松管制，破除垄断，这和中国改革的起点不谋而合，20世纪80年代初火红的个体经济给很多人都留下了深刻的印象。当然，出租车行业是不是采用个体经营这种形式就好，比如温州模式下也照样有罢运事件发生，其实，具体的经济类型不是本刊要讨论的问题，因为很多问题取决于细节，细节处理不好，多么宏伟的目标照样会功败垂成。

　　对于如何处理好管制与市场化的关系，不同国家、不同地区都有自己的经验，本刊为读者准备了美国和台湾地区的模式作为参考，于建嵘则从公司制和政府管理理念的角度剖析罢运事件深层的体制根源，传知行社会经济研究所所长郭玉闪和研究员由晨立从产权和经营权的角度分析数量管制下的垄断经营和温州模式，而北京学者刘军宁从宪政角度对出租车行业的问题进行梳理，给中国出租车业的改制提供参考。

　　于建嵘：出租车罢运、公司制与政府管理理念

　　出租车罢运的日益普遍和高发，提醒我们它已经不是少数城市因行政能力低下造成的特殊和具体的问题，而似乎是垄断的出租车管理体制下难以避免的结果。

　　近年来，早已有之的出租车罢运事件出现了新的特点。一是发生频繁加快，二是发生了强迫罢工的暴力行为，如砸抢未停运出租车，殴打出工司机等，相应地，警方也开始对暴力分子追究法律责任，事态有了一定程度的升级。三是罢运司机的诉求不再局限于降低车份、调高运价、给予补贴等，而是出现了对现行出租车管理制度的怀疑和挑战，要求政府取消出租车的经营形式限制和数量限制，使目前向公司缴纳押金和车份的司机可以转为个体经营。这虽然尚未成为主流，但有抬头之势。此外，实行个体经营制的温州出租车司机的罢运，个体车主对政府主导的经营权收回、调整不满引发的罢运，呈现出复杂性和多样化的趋势。

　　出租车罢运的日益普遍和高发，提醒我们它已经不是少数城市因行政能力低下造成的特殊和具体的问题，而似乎是垄断的出租车管理体制下难以避免的结果。要预防和彻底解决罢运问题，必须对公司制的出租车管理模式进行实质性改革。而模式是管理理念的产物，公司制的变革必须从转变政府管理理念开始。

　　国际模式多样化

　　将中国出租车行业的公司制放到世界范围内比较，其特别之处非常明显。世界上出租车行业的管理并无一定之规，而是多种模式共存。既有完全开放的市场，也存在不同的限制。主要是市场准入限制，它包括对经营者（许可权）的限制——主要体现在是否允许个体户经营者存在，对数量控制的控制——主要通过限制牌照进行，标准限制——比如对司机和出租车型等的要求，以及地区限制。还包括租价管制，以及政府是否给予出租车行业税费减免、油价等补贴等。而在中国的公司制下，实行的是严格的经营方式限制和数量限制，两者同时并存，这在世界各国也是比较少见的。大多数国家并不禁止个人成为出租业经营者，世界主流是个人和小型企业、合作社等经营形式，大公司只是例外。这一点上与中国公司制最相类似的是新加坡，但该国不存在数量限制，也就较难发生高额车份的情况。

　　细究之下，会发现不同国家和地区对各种限制手段的取舍，与政府对出租车行业的定位以及政府在行业管理中的角色定位有本质关系。日本、中国台湾、爱尔兰、荷兰等地，不将出租车行业看成特殊行业，而是交由开放市场充分竞争。韩国将出租车行业作为解决社会就业的一个重要渠道，因此不但限制较少，还实行低税收政策。印度政府认为出租车承担公共交通任务，作为生活的必需品政府应让司机与乘客都享受到好处，因此对个体经营的低档出租车不收取任何税费，并且对个人经营者买车提供补贴。香港则因人多地少实行数量控制。由此可见，政府对于出租车行业的不同观念，对不同模式的形成起到决定的作用。

　　公司制：垄断下的麻烦制造者

　　中国也不例外。公司制基本成型于20世纪90年代初期，原因是政府认为从业者过多，空驶率高，占用城市路面且污染空气，另外出租车作为城市的窗口，从业者应具备较高的素质，而个体户的零散状况不利于管理。这确实代表了政府当年的典型执政思维。思想仍受计划经济影响，对市场力量不信任，不相信充分竞争能带来合理的数量和利润，轻率地动用行政力量去干预市场，带来了数量控制。大政府即管理型政府的定位，使其不信任司机能够在仪表、不拒载等方面进行个人自律和同业自律，而是需要自上而下地“管”起来。由于面对众多个体从业者政府在管理上存在困难，才倾向于采用公司制，而不再发展个体制。这种理念的进一步发展，就是由政府主导的公司兼并重组，为将公司“做大做强”，牺牲了小型的出租车公司。

　　目前，公司制已形成了严重的垄断。想成为出租车司机，只能加入某一公司，而不可能自己申请到执照。而出租车公司也不是可以随便开办的，基本上申请成立新的公司很难。新增的出租车牌照也基本上是在现有公司内部分配。这种垄断不但是公司这种经营形式的垄断，更是几家特定的公司垄断，并趋向于向几家大公司集中。造成了企业非市场主体地位、行业管理非市场机制的现状。垄断的后果无须多言，无非是行业整体的高利润和行业内公司与司机的利益分配失衡。

　　但是，值得注意的是，高发的罢运事件说明公司制已不能完成分担政府管理职能的重任，反而成为一种“麻烦制造者”。原因在于垄断制度保证了其对司机的“压榨”，司机在不胜重负后，因其悲惨境地是市场管制的结果，就会要求作为政策制定者的政府出面解决问题，而不是去找公司。在缺乏沟通渠道的情况下，因政府对公众利益即大众出行负有责任，就会采取罢运等方法来“要挟”政府而非公司。政府成为罢运事件的一方主角，而不像资本主义国家那样，罢工是劳资双方矛盾的爆发。政府如果满足司机诉求提高运价，将行业内利益分配冷热不均转化为进一步谋取行业垄断利益，就会损害广大乘客的利益。又因其很难禁止数量限制产生的“黑车”问题，又会给罢运的司机以口实。因此，垄断制下，在司机被逼到罢运之前，政府似乎通过公司的管理而得到了低成本高效率，而在罢运之后，却还是要由其自己承担垄断制带来的负面影响和麻烦。政府、司机和乘客都可能成为受害者，而得益者只有公司。

　　出租车现行管理模式背后的政府理念既已过时，公司制也起不到分担政府管理压力的作用，这就要求政府树立新的出租车管理理念，并以此指导新的管理模式的形成。中国的政府部门在出租车行业中的职责，我认为只有两点：一是将出租车行业作为基本公交事业的补充，满足公众出行的需要，以维护公共利益。二是提供就业机会，保证司机的基本劳动条件和收入。具体地说，要求政府对出租车属于公共事业或市场行为进行科学、准确的定性，如作为公共事业发展，则不能与民争利，而要尽量减少税收多给司机提供补贴，如作为市场行为，则不要过多地用行政权力去干涉。对各项有“拍脑袋”之嫌的限制措施，要对其后果进行全面准确的科学评估。政府更不能将自己的管理方便与否，作为对市场准入进行限制的理由。

　　而出租业其他各方的目标也要进行相应的调整。企业不要再试图依靠垄断赚取无风险的利润，而是赚取合理的管理和服务费用。司机要正视出租车行业低门槛、低技术含量的现实，调低收入希望值，将诉求转为合理的收入、合法的劳动强度，其努力的方向是成为个体经营者从而获得更高的收益。

　　改革制度惯性

　　转变观念才能找到合适的目标，目标正确才能形成适当的出租车管理模式。我建议从以下几个方面加以考虑。

　　第一，在市场准入方面，取消经营方式限制和数量限制，同时加强标准限制。以打破现有的行业垄断，逐步实现市场化，同时避免“休克疗法”的阵痛。对于个体车主，可以要求其必须已是出租车司机，并且已连续运营数年无事故，具体的年限根据当地情况决定。在韩国这个年数是５年，而日本则高达10年。对于出租车司机，可以设置更加严格的资格考试。在日本，公司司机要求至少有3年驾驶经验并考取“接待旅客许可证”；
新加坡在通过考试外，还不得有犯罪前科；
在伦敦，据说取得出租车司机资格的难度不亚于取得律师执照。这样，可以让被垄断体制“剥削”的老司机，优先成为出租车主，以弥补体制缺陷带给其的损失，也避免过多人员一下拥入这个行业。而对司机资格加以限制，有利于提高其个人素质，保证服务质量。

　　此外，还可以设立等级经营。在韩国，连续10年无事故的出租车司机可以申请“模范出租车”经营许可，从而收取较高的车费。这既可鼓励司机遵守交规、提高服务质量，也可以给老司机提供一种制度性的补偿。

　　另一个思路是在取消经营方式限制和数量限制后，转而对出租车营业地区加以限制。这主要是将现存“黑车”纳入法制轨道，通过将其营业范围限制在城市公共交通的“死角”和薄弱之处，既可以满足民众出行的需要，还不会对现有出租车秩序带来过大的冲击。在香港，不同颜色的出租车代表不同的营业地区范围，红色不存在限制，新界、九龙和香港岛都可以去；
绿色的限在新界地区营业；
蓝色的只能留在偏僻的大屿山。而随着营业地区的缩小，管理费也相应降低。这个经验值得我们吸取。当然，标准限制和地区限制最好是选择关系，而不是同时实行。否则限制就会过严，而达不到“开放”市场之目的。

　　第二，禁止经营权的转租，对个体经营者设置本人运营时间要求，公司经营者只允许直接雇用司机，而不得转包。中国贫穷的剩余劳动力过多，即使市场开放，也会有人无力买车而只能当司机。如不加以限制，还是会出现现有公司制下高额车份和温州模式下的层层转租问题。美国纽约规定，独立车主本人运营时间每年不得少于210天，也就是基本保证个体经营者与司机身份的重合，避免其成为纯粹的食利阶层。这是可借鉴的。

　　第三，鼓励或者要求个体经营者成立合作社或者加盟某一公司。意大利罗马出租行业实行合作制，个体车主加入某合作社并缴纳一定服务费，相关费用自行承担，收入也全部归自己。台湾有名的“台湾大车队”也是个体经营者自己组织的。澳大利亚则实行加盟制，虽然牌照只能由个人购买，但必须加入一家公司运营，公司承担管理工作并负担所有费用，车主收取利润分红。这种制度下，双方是合同关系。个体车主能保障自己的收益不被中间层盘剥，也可以改变业者过于零散缺乏竞争力的问题。

　　第四，引进第三方机构，加强其在出租车登记、车价等政策制定、行业管理与培训方面的作用，以中立的地位来缓冲政府部门与出租车经营者之间的直接冲突。日本的 “财团法人东京出租车中心”、 “东京旅客乘用车协会”和香港的“交通咨询委员会”和“优质的士服务督导委员会”都是很好的例子。

　　第五，加强出租车司机工会的建设，允许其成立自己的组织。以方便其维护自己的利益，并加以合理有效的表达。世界主要国家和地区出租车管理模式中，可以说基本上不存在没有工会和行业组织的情况。组织化能有效反映司机和个体车主的诉求，平等的谈判地位有助于抵制公司和政府的不合理规定，能通过表达、协商、妥协来寻找到各方利益的平衡点，就不会轻易举行罢运等事件。即使发生，也较为有序，而不像我们这种“群龙无首”、难以寻找对话对象的罢运。(点击此处阅读下一页)

　　不过，任何组织的形成，都离不开先行者和活跃分子的存在。从这个角度说，现在处理群体性事件时，倾向于严办“一小撮”来“杀鸡骇猴”，可能不利于司机组织的建设。

　　其实，我的这些建议也并非什么“创新”之举，要求政府放弃垄断让市场完全竞争，在一定程度上早已是社会共识。但即使是对罢运事件处理较好的重庆市，其措施也还限于公司让一点车份、政府多一点“体贴”的套路上，而拒绝了部分司机自行成立公司的要求。公司制难以得到实质性改变，原因我看一是长期以来形成的制度惯性，二是既得利益者的势力强大。目前看来，罢运给政府施加的维稳和保证大众出行的压力，被“一手硬、一手软”所暂时化解，未能促动制度的变革，政府已经坐在了火山口上，将要面对更多、甚至是重复性的罢运事件。

　　李孔智：台湾模式对大陆的借鉴

　　过去几十年来，出租车在台湾交通运输服务中扮演的角色随着大众运输建设的发达不断调整，已摸索出一条政府主管部门、民众、出租车业者三方尚能勉为接受的管理营运方式。

　　近年来在中国大陆几个城市发生了多起出租车（大陆地区称出租车）的罢驶事件，包括重庆市、海南三亚、甘肃永登、温州市等都出现了不同程度的交通瘫痪，影响市民出行，破坏城市形象的罢驶罢运事件。

　　虽然这几起集体罢驶事件最后在地方政府强力介入下，恢复了原有的运作，但冰冻三尺，非一日之寒，连续发生的原因几乎大同小异都是因为出租车公司收取的管理费（份儿钱）太高，运价上涨及非法营业的黑牌车太多。显然中国大陆在出租车管理制及营运方式上出现了亟待解决的问题。

　　而过去几十年来，出租车在台湾交通运输服务中扮演的角色随着大众运输建设的发达不断调整，已摸索出一条政府主管部门、民众、出租车业者三方尚能勉为接受的管理营运方式，并且仍持续改进修正中。也许台湾对于出租车的发展过程与管理经验，能提供中国大陆主管部门作为政策检讨与订定的参考。

　　发展历程

　　出租车是公共运输系统的一环，其费率受政府管制，无固定班次及工作时间，亦无特定行驶路线，其提供的迅速、方便、机动与及户（Door todoor）等服务特性，台湾地区将之定位为“介于私人及公共交通工具之间，具有短程辅助大众运输不足”的运输工具。

　　回顾台湾出租车客运市场的发展，自20世纪60年代开始，分别经历了快速成长、稳定成长、成长衰退、自然成长、负成长即低度成长的不同时间，1959年由当时的华侨集资购车300辆，唯因经营不善，不愿再继续经营，乃将车辆卖给有意愿的司机，再由司机共同在原公司名义下持续经营，这是台湾地区出租车所谓“靠行”制度发起的背景原因。1974年，政府决定试办“个人车行”，同意靠行车驾驶人脱行，其中与原车行无债务纠纷者可带走原车牌，车行则保留车额补领新牌，在渐进的基础上，以较严格的条件开放个体经营，1975年起全面开放个人车行申请。至此，台湾地区出租车营运形态可区分为“出租车车行”与“个人车行”两类。

　　虽然个人车行开放申请，但由于门槛较高，以靠行方式寄附于出租车车行仍属多数。如同中国大陆的出租车管制问题，当时台湾的出租车靠行，也存在着以下问题：

　　第一，驾驶人司机必须自备车辆才得以靠行，经济不济者相当困扰；

　　第二，驾驶人虽自购车辆，但须将自购车辆登记于靠行的出租车行名下，造成权益不明且不受控制；

　　第三，靠行初期须缴交高额的租牌费用类似“预收营运款”，解约时往往未能全额退还；

　　第四，除租牌费用外，必须按月付给车行“靠行费”，犹如份子钱、管理费一般，形成驾驶（司机）养鸡，车行（公司）取蛋的不合理情形。

　　前曾提及，1975年以后台湾地区的出租车营运形态除了原有的“出租车车行”，增加了“个人车行”。前者是以运输业者身份申请核准办理，车行备妥符合规定之车辆及设备，雇用驾驶人经营出租车；
个人车行是为了鼓励驾驶行为表现优良之驾驶人，经营个人出租车业，驾驶人必须符合较严格之规定，且不得雇用他人或将车辆转交他人驾驶，亦不得将牌照转让其他个人或公司。

　　个人车行立意甚佳，但由于出租车总额的控制，个人车行还是少数。因此，出租车车行相对握有多数出租车牌照数，靠行情形长期存在，靠行的问题越来越显得严重。

　　基于靠行制度形成日益严重的劳资纠纷，也造成靠行出租车驾驶生活不易及对社会不满的疏离隐忧，政府研拟解决之道，以台湾地区对于扶助弱势行业的经验，于1995年颁布“出租车运输合作设置管理要点”，再借由当地出租车市场之竞争，自然淘汰经营不善的出租车行。此后台湾地区出租车营运形态增加了第三类——“出租车运输合作社”，是由一群驾驶人共同组成的合作社形态营运组织，并由社员（驾驶人）自行经营管理，出租车运输合作社提供所属社员各项服务，其营运管理采取合作、自治管理经营，其车辆由社员自备。

　　通过合作组织与一般企业组织的差异比较，可了解出租车运输合作社非以追求企业最高利益或企业主最大利润为考虑，而是以共谋合作社全体社员应有之利润为主要目标。在此目标下，合作社社员的意见被重视，权益受保障，社员不仅是员工，也是老板。台湾发展合作社组织经验丰富，如员工消费合作社、农产运销合作社、信用合作社、生产合作社等弱势产业，都有许多成功的前例可依循参考。

　　司机业务和收入状况

　　根据台湾交通部的官方统计资料，在2003、2005、2007年分别针对台湾地区所有计乘车的比较中，发现司机平均年龄已达49.9岁，有连年增高的老化趋势；
选择以出租车为业的理由最主要是“营业时间较自由”，其次是“一时找不到其他职业”。有将近五成受访者表示可能在一年内停开出租车，考虑的主要原因都是“收入不佳”最高。在最近的2007年统计数据中显示，“油价太高”、“出租车数量太多”成为重要考虑原因，未来在油价成本及出租车数量管制上，将是出租车管理的重要课题。

　　目前台湾出租车的经营形态，在总计89000多辆出租车中，以出租车车行所属车辆最多，约四成，其次分别为个人车行、运输合作社，分别占有三成余与两成余，三者约各差距百分之十。最近2007年调查的数据指出平均每天行驶142.2公里，平均每月休息2.9天，平均每天营业时数（扣除休息、吃饭）为10.2小时，平均每月营业收入40,642元（以下均为新台币），平均每月营业支出19,337元，因此平均每月营业余额21,305元。与2003、2005年相较，虽然营业收入小幅增加，但因燃油飙涨造成营业支出增加，因此，营业余额有小幅减少。官方的统计资料一方面因为是整个台湾地区的平均值，另一方面可能回答时较为谨慎保守。

　　我们与另一位学者林淑美于同年所做对台北市出租车的调查中，针对台北市的出租车运输合作社司机每日净收入在1001～2500新台币之间者占57.69%，2501～3000新台币之间者占32.69%，台北市司机收入应相对较高，比较客观地推估，每位出租车司机在平均的工作日时数下，四万元左右应是整个台湾地区出租车司机的平均月净收入。林女士的研究中还调查了有关“未来期望行业”、“对于出租车社未来”两项问题，得到的结果是正负态度约略各半，仍愿意从事出租车与期望转业者比率相当；
对台北市出租车运输合作社抱持乐观与悲观的比率亦相当。这显示，台湾出租车的管理虽有提升改善，唯尚未获致多数驾驶司机的满意，还有很大的改革进步空间。

　　结论

　　出租车是重要的副大众运输系统之一，它是介于大众运输与私人之间的辅助性运输工具，它的特点是任何出租车都存在竞争关系，驾驶的判断力和经验很直接地影响其经营收入绩效。因此，有限度的个体化经营在未来的管理上应该是可以被政府部门接受的，而我们从世界各国及台湾的发展经验上了解，开放不同程度的个体经营（包括个人车行、运输合作社等），并不会减少政府的税收来源；
相反地，藉由适当地援权，还可以减少政府的监管成本，提升管理效能，这应是中国大陆拟定出租车管制政策的思考方向。如何合理计算地区出租车牌照数量？如何有效分配牌照数量给不同的出租车经营形态？如何提升驾驶人福利与素质？如何利用科技发明落实于管理之中，以提升营收与服务质量？以上四个问题的答案正是中国大陆出租车改革与管制的四项步骤与建议。

　　王军：美国：放松管制的成功尝试

　　莫顿·凯勒说：“尽管这个国家具有最强烈的个人主义、自愿主义、地方主义以及反对政府过于主动的传统，但它却发展出一套最精致、最广泛的依法管制体系。

　　”

　　管制框架

　　在美国，出租车行业受州或市政当局的管制，出租车管制通常涉及牌照、费率、服务和安全标准等方面。

　　一是牌照数量管制，这种管制旨在限制出租车或出租车经营者的数量，数量管制的依据通常是某种“客观”标准。有的地方按照出租车数量与人口数的某个比例制定出租车的数量上限，有的地方按照出租车的人证明其营业的开展对本地公众有益或必要。事实上，在实施数量控制的城市，申请开办出租车公司都是十分困难的事情，出租车行业长期鲜有或没有新的经营者进入。数量管制在许多地方实际上就是市场禁入，要经营出租车只能购买已有的经营牌照或者加入已有的公司。

　　二是费率管制。费率管制在有些地方表现为管制当局规定最高或最低费率，更多的地方则实行固定费率。

　　三是服务和安全标准管制。这种管制旨在确保出租车的服务和安全水平达到法律规定的标准。

　　1983年美国对103个城市（5万人口以上）的调查显示：30%的城市将出租车数量限制在某个固定的范围内；
9%的城市按照出租车数量和人口数的固定比例限制在某个固定范围内；
9%的城市按照特许经营的方式发放牌照，向经营者收取特许费用（如洛杉矶）；
17%的城市没有牌照数量控制，仅规定最低服务标准（如首都华盛顿）。

　　为自由而诉

　　自1947年以来，美国科罗拉多州丹佛市的出租车行业一直由三家公司垄断，没有人能获得许可创办新的出租车公司。琼斯是非洲裔美国人，他在丹佛的出租车公司已经开了两年车，因对公司待遇和租赁经营的方式不满而辞职。1992年7月，琼斯与其他三人成立了一家小公司，向管理当局申请许可，但管理当局组织的听证会驳回了公司的申请。

　　1993年1月，琼斯等四人向驻科罗拉多的美国联邦地区法院提起公民权诉讼指控管理当局的TOMMER等委员侵犯其依据联邦宪法第14条修正案享有的公民特权和豁免权、实质性正当程序保护以及平等法律保护，请求法院判决科罗拉多州的出租车管制法案违宪。此外，原稿还请求法院发布禁令，禁止被告依据管制法规限制原告在丹佛地区从事出租车业务。

　　尽管琼斯的诉讼在一审未能胜诉，但是他们的行动和呼声引起了广泛关注，州立法机构主动修改了法律，松动了数量管制。鉴于州议会已经修改了一审所争议的法律，二审法院认为，上诉的基础已经不存在，判决驳回上诉，撤销地区法院的判决。

　　放松管制的成功案例

　　印第安纳波利斯（以下简称印市）是美国印第安纳州首府。1994年7月，印市议会决定放松出租车业管制，取消牌照数量管制，设定入行资质要求，改最低费率管制为最高费率管制。印市的放松管制经常被引为美国放松出租车管制的成功案例。

　　此前，如同其他美国大型城市，印市出租车的牌照数量和费率均受美国政府的严格管制。出租车行业的大门长期封闭，形成了一个寡头垄断型市场。印市共有392辆注册出租车，规模排前5名的5家公司拥有其中的326辆，而最大的一家公司拥有201辆。印市出租车仅提供电话约车和站点候客服务，没有在街道上的巡游服务。

　　印市出租车的服务令当地市民极度不满。服务质量和费率是最受指责的两个方面。消费者打电话叫车，出租车总是姗姗来迟，甚至不加理会。出租车的运费（尤其是较长距离的运费）高于其他许多大城市。由于没有竞争压力，出租车服务具有明显的选择性；
低收入市民聚居的社区和犯罪高发区的居民很难得到服务。

　　另一类非常需要出租车服务却常常叫不到车的消费者是残疾人。因为服务类别受到管制，出租车公司没有动力购置承载轮椅的出租车，而费率管制也使司机无激励提供额外服务，例如为残疾乘客搬运轮椅。因此，许多残疾人出行时不得不租用昂贵的救护车。然而，在美国，低收入者和残障人士恰恰是最需要出租车服务的群体。

　　事实上，印市的392辆注册出租车只有225辆投入运营。因为，出租车公司为保持供不应求的市场态势，(点击此处阅读下一页)

　　将其余167个牌照闲置起来。与此形成对照的是，控制市场而无竞争之忧的几家出租车公司却赚取了丰厚的利润。

　　1991年，印市市长高德?史密斯成立了一个名为“管制调研委员会”的机构，对印市的各种管制予以调查和研究，力图改革那些严重制约城市发展的不合理管制。

　　管制调查委员会通过大量调查，了解了民众对出租车行业的真实评价，建议市政府除保留一些与乘客安全有关的措施外，取消一切不合理的管制，包括牌照数量管制和费率管制。为了取得足够的政治和社会支持，委员会做了大量宣传和沟通工作，使政界人士和民众认识到改革出租车管制的必要性。令委员会意想不到的是，最支持放松管制改革的人是残障人士和少数族群，前者需要更多的出租车服务，后者希望出租车业提供更多的工作机会。

　　1994年5月，印市议会以21票赞成、7票反对通过了放松出租车业管制的方案。法案的首要内容是，取消数量限制，规定入行标准。入行标准包括：司机和车辆须符合安全标准，司机须通过背景审查，有符合要求的责任保险等。另须缴纳102美元申请费。

　　法案将最低费率管制改为最高费率管制，经营者可以根据市场需求制定多元化价格。最高费率管制允许经营者在最高价之下进行价格竞争，同时，最高价格对消费者具有保护作用。法案同时允许出租车提供巡游服务。

　　法案取消了原有的对出租车营运的不当限制。包括要求司机佩戴指定的胸牌和帽子，规定出租车的座位数以及每个座位上坐几名乘客等。这些限制与服务质量没有直接关系，取消了它们，可以降低执法成本，将节省的资源用于安全监管。

　　效果评价

　　开放数量和费率管制仅仅30天，出租车经营者的数量就增加了50%，有几家出租车提供的费率已比改革前的政府定价低了10%。无论新老出租车，服务水平均有提高。乘客的候车时间缩短了，投诉也消失了。几乎在一夜之间，司机们扔掉了邋里邋遢的T恤衫，换上了整洁的衬衣，有的还戴上领结；
车辆变得清洁明亮，街道上的出租车多了起来。

　　开放管制两年后，根据印市官方统计，注册的出租车公司从放松管制前的26家增加到74家，出租车总计约500辆，大多数新公司都是只有1～2辆车的小企业。其中，至少40家公司由少数族群人士或妇女开办。随着大量小出租车公司的出现，两家派车合作社也相继设立。这些新成立的小公司大多都加入派车合作社，这样就提高了预约的服务效率。

　　出租车的平均费率比放松管制前下降了7%，服务水平得到提升。虽然出租车数量比数量管制期间增加了一倍，但管理当局收到的投诉却减少许多。电话约车的平均等候时间从放松前的45分钟缩短为20分钟。此外，巡游服务也给消费者带来了方便。

　　印市解除数量管制后，出租车和经营者的数量均有增加（新经营者主要是小公司或个体业主），但其出租车的安全和服务水平并未下降。这与印市保留了适当的标准官职有很大关系。这也是该市与20世纪80年代那些放松管制城市的不同之处。

　　（本文摘自王军著《为自由而管制——出租车业管制改革国际比较》，中国物质出版社，2009年6月）

　　郭玉闪 由晨立：温州模式的症结

　　温州模式下的出租车罢运，实际上暴露了出租车行业的深层次问题——数量管制下的垄断经营。

　　中国出租车行业典范的温州7月28日也出事了。温州模式一度被业内认为是中国出租车业架构最合理、最完善的制度。为什么大家交口称赞的温州出租车也会罢运？中国出租车行业到底怎么了？

　　日前，传知行社会经济研究所所长郭玉闪和研究员由晨立就上述问题接受了《财经文摘》专访。

　　两种模式，两条道路

　　《财经文摘》：温州模式有什么与众不同之处？

　　郭玉闪：温州模式的显著特点是对出租车原始投资者产权的全面保护。实际上，直到今天为止，温州出租车行业经营权归个人、永久性持有、可在市场上自由转让、可在银行抵押贷款等特点，在全国仍然是独一无二的。

　　温州模式维护了出租车行业车辆产权和经营权归属的公正性，获得了投资者的支持，也为温州出租车行业赢得了广泛的社会声誉。

　　近来同样受到好评的太原模式，虽然同样保护了投资者产权，但是其经营权期限不确定、市场转让也受到限制。因此，在产权保护的道路上，太原模式并没有温州模式走得彻底。

　　《财经文摘》：媒体经常提及“温州模式”、“北京模式”、“太原模式”等，中国出租车业到底存在几种模式？

　　郭玉闪：在数量管制的大背景下，中国的出租车行业走了两种道路。第一种是通过各种手段剥夺了出租车原始投资者的产权，这方面以北京等地的公司化模式为典型代表；
第二种就是如温州和太原，维护了原始投资者的财产权利，温州模式在这方面更为完善。

　　《财经文摘》：如何评价在全国独一无二的温州模式也出现了问题？

　　由晨立：虽然温州模式同样存在数量管制大背景之下的一系列问题，但是绝不能因为这些问题而怀疑温州保护出租车投资者财产权的合理性。

　　在数量管制政策的既定条件下，温州模式是在市场经济道路上向前迈出的一大步，也是温州模式的优秀特色所在。而某些地区公司化过程中对出租车原始投资者的剥夺，则是市场化道路上的大倒退。

　　上述两种模式的差别，是社会公众、出租车行业从业者、行业管理部门，特别是那些出租车行业发展徘徊于两种前进道路上的地区所必须看清的。

　　《财经文摘》：温州的罢运与其他地方的罢运、停驶事件是否相同？

　　郭玉闪：出租车行业发生群体性事件已经不是新鲜事。历数以往的出租车罢运事件，原因主要集中在原始投资者产权被侵犯，从业者要求政府提高运价、打击“黑车”，抗议高额租金、加油加气难和交警罚款严厉等因素。

　　总体说来，上述原因可以分为两大方面：其一是产权归属问题，其二是政府管制问题。而此次温州出租车罢运，诉求是要求政府提高运价、打击“黑车”，与之前的历次罢运事件在发生原因上并没有本质区别。

　　由晨立：温州模式下的出租车罢运，实际上暴露了出租车行业的深层次问题——数量管制下的垄断经营。温州模式在处理产权归属问题方面的成功，并不能够掩盖数量管制政策带来的恶果。

　　中国出租车行业井喷式发展期出现在上世纪90年代。到世纪之交，各地出租车行业管理部门都先后实行了数量管制政策，即严格保持当时已有的牌照数量，禁止新增出租车辆。

　　数量管制政策在本应自由竞争的出租车行业创造了一个利益集团。在以北京模式为代表的公司制地区，利益集团的构成是出租车公司；
而在温州，构成这一利益集团的，则是拥有车辆产权的车主。

　　利益集团在出租车行业经营中形成了垄断地位，能够获得高额的垄断租金。而在这一行业中，就连打工司机群体都依靠数量管制拥有了和政府谈判的能力。

　　根除数量管制

　　《财经文摘》：目前业内外存在很多维护数量管制的正面声音，对此您有何看法？

　　郭玉闪：出租车数量管制政策的推行依赖于两个重要理由，但都缺乏合理性。

　　其一，政府认为出租车经营权是一种公共资源，为了公共利益，必须由政府限制出租车数量。这一论点，从基本上背离了财产权的核心意义。数量管制实际上是对公权力的滥用和破坏，这一点在对待“黑车”的政策上尤为明显。如果允许出租车行业自由竞争，给符合条件的“黑车”经营者发放牌照，出租车行业必将解决更多的就业、出行等社会问题，这是对公共福利的贡献。

　　其二，从效果上看，政府声称如果放任出租车自由发展，必然导致交通拥挤不堪。这一论点，从基本上背离了社会现实。

　　真正的现实情况是，由于数量管制导致的打车难和价格管制导致的打车贵，打车不仅不方便而且成本高昂，于是购买私家车的倾向愈演愈烈。如果放手出租车自由发展，很难说国内各地还会上演堵车大戏。而这个公共交通领域重要问题的确切答案，也本应由市场给出。

　　总之，出租车行业的数量管制政策在维护了一部分人利益的同时，却侵犯了大多数人的利益。如果还是要坚定地走市场经济的道路，就必须保护市场经济的制度根基——财产权。而保护财产权，则必须破除数量管制政策，因为数量管制是最深层次的财产权侵犯。

　　《财经文摘》：解除数量管制的优势何在？会不会产生新的问题？

　　由晨立：数量管制一旦破除，自由竞争将为出租车行业注入活力。政府不必担心车辆过剩，因为市场经营状况会自发调整经营者数量和经营模式，进入退出机制将更加完善。

　　处在行业经营第一线的司机群体，将会在垄断解除之后，减轻租金压力——所谓的车份钱，成为行业自由竞争市场中的一员；
司机群体目前面临的劳动强度大和收入分配等问题也将通过市场调整得到有效缓解。

　　而垄断势力的消除，则将根除出租车行业的集体谈判能力，这是根本解决出租车行业群体性事件的出路所在。事实上，很难看到市场化的行业如餐饮、零售、服务业等，拥有出租车行业这样的集体组织能力和行动能力。

　　《财经文摘》：解除数量管制后，如何定义政府的职能？

　　郭玉闪：数量管制解除之后，政府并非无事可做。其对行业准入的审批、对服务质量的监督等责任都将变得更加重要。此外，政府在由数量管制向自由竞争过渡过程中所担负的责任同样重要。

　　由晨立：数量管制政策之下形成的高额经营权价格将在行业自由准入之后大幅下跌，现有的垄断经营者将承担巨大的经济损失。在温州及其他同样通过拍卖获得经营权的地区，如何对经营权拥有者进行补偿将成为能否顺利完成过渡的最重要环节。

　　政府在此过程中如何与经营权拥有者进行谈判和协商，将采取怎样的措施促成体制变革，都将成为行业焦点。就现有经验来看，用纳税人的钱来补偿现有经营者是明显缺乏公正性的。在数量管制解除之后，通过对原有经营权所有者减免税费等方式进行补偿，可能是较为合理的过渡方式。当然，对此问题的最终解决，可能需要一场全社会范围内的研究和探讨。

　　《财经文摘》：国外的出租车管理制度对中国有何借鉴意义？

　　由晨立：从国外经验来看，发达国家的私人汽车拥有率和中国不可同日而语，出租车在日常交通中的地位和作用也显著不同，因此在制度设计上就没有典型的可比性。而和中国国情相似的国家，在出租车行业的制度特点和基本情况方面，又缺乏相应的数据、报告和研究成果。

　　既然如此，在出租车行业群体性事件层出不穷的当下，为什么不能让市场机制在中国的出租车行业中一试身手呢？

　　刘军宁：出租车业的关键问题是经济自由

　　针对中国多个城市出现出租车罢工、停运的现象，《财经文摘》日前采访了北京学者刘军宁。他从宪政角度对出租车行业的问题进行梳理和分析，给中国出租车业的改制提供参考。

　　《财经文摘》：日前中国多个城市出现出租车罢工、停运，您怎么看待出租车业的问题？

　　刘军宁：出租车行业在中国面临的第一个问题是经济自由。每个公民都有权利以适当的资格进入某个行业。但是在中国，尤其是大城市的出租车行业是高度封闭的。只有极少数公司才有能力办出租车公司。而且在频繁的年审中，通过限制出租车公司的数量，导致大公司兼并小公司。本来应该高度分散的行业特点，在这样的体制下消失了。由于特殊的垄断和隐蔽的垄断，该行业对经营者和所有者来说，变成了暴利行业，对司机来说则是过度辛苦的行业。

　　《财经文摘》：有人说，中国出租车业没有行业协会，对此您有什么看法？

　　刘军宁：这正是我要说的第二个问题。中国出租车的行业协会过于弱小，基本上不起作用。

　　《财经文摘》：中国应该成立什么样的出租车行业协会？

　　刘军宁：要允许行业自治的存在，不是政府的行业协会，而是真正代表出租车行业从业者利益的行业协会。这实际上包括两方面，一个是出租车行业协会，一个是出租车司机工会。行业协会代表出租车业同政府进行沟通，工会代表司机同资方进行谈判和讨价还价。在中国，这两种协会都不存在。

　　中国的行业协会一般挂靠在政府，由政府退休官员出任行业协会领导，进一步代表了政府的利益。出租车司机是行动力非常高、信息畅通的群体，组织协调性强，完全有能力建立行业工会，关键是不让他们建立。

　　《财经文摘》：出租车调价引发了很多反对和抱怨，对此您有什么看法？

　　刘军宁：涨价由行政机构决定，而不是民意机构决定。这是中国出租车业的第三个重要问题。对出租车司机份额或税收的增加，应该经过适当的法律程序，不仅要召开公证的听证会，而且要在立法机关进行审议，才能确保经营者、司机和乘客等各方面的利益诉求得到充分的体现。

　　这方面的机制是缺乏的，所以在中国才会出现多起出租车罢工、停运事件。司机过度劳累，乘客支付高价，而少数具有特殊背景的人获得暴利。价格的改变必须有强大的行业协会的存在。

　　《财经文摘》：该如何解决以上三个问题？

　　刘军宁：以上三点，第一点是关键。没有第一步，后面几个环节就启动不起来。政府首先必须打破行业的垄断，放弃对该行业的管制，放弃设置过高的门槛。出租车牌照价格必须实现公开、透明的市场化，而不是只批给有政府背景或者特殊背景的大公司。要放开公司经营，允许各种规模的，尤其是个体经营者的出现。

　　《财经文摘》：据了解，国外很多地方的出租车业并未实行完全的市场化。

　　刘军宁：市场化的含义是，比如每年可以发放500个出租车牌照，但是必须通过市场化途径发放，例如拍卖、定价等方式，不能只给指定的公司或者指定规模的公司。市场化不是指每个人在自己车上可以随意放个出租车顶灯，而是指牌照的发放必须是公开、透明、竞争的过程。在国外，拍照发放一般是通过行业协会进行，而不是政府主导。

　　《财经文摘》：出租车行业的问题在中国是个例，还是具有普遍意义？

　　刘军宁：出租车行业的问题在中国具有典型性。用行政管理代替行业管理，是中国目前存在的普遍问题。一个重要表现就是证书社会，干什么都要有证书。要获得证书，就需要到政府公布的培训机构交钱，政府定期地宣布牌照作废，你就要定期向政府交钱。政府将发牌照、执照作为渔利的手段。这是很可怕的事情。

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