周天勇,张弥：解决中国城镇住宅问题的思路与对策

　　中国城镇中有相当多的人口需要购买新的住宅，或者更换他们的住宅，以改善居住条件;并且未来几十年中将有5亿到6亿农村人口向城市转移，并永久迁移到城镇中居住。在中国人多地少的国情下，这种世界上最庞大的住宅需求怎样解决，需要认真思考研究并制定对策加以解决。

　　解决中国城镇住宅问题的思路

　　思路，就是解决住宅问题大的框架性和方向性的筹划。

　　第一，在人多地少的国情下，正确处理粮食安全用地与城市化居民居住需求用地之间的关系。在降低耕地撂荒率、推进农业技术进步、促进农业的规模经营、包括进口一部分农产品的同时，加大住宅用地的供应，以满足城市居民和新移民日益增加的住宅需求。住宅用地供应过少，使住宅供给与住宅需求不平衡，实质上是住宅供应不能满足广大城市居民和新移民的需要，形式上则是住宅价格过高，而且逐年上涨，超过居民收入的增长，使居民没有购买住宅的能力。耕地保护不好，粮价上涨过快，不是一件好事，而房价飞速上涨，居民住不起房，对社会安定也不利。

　　第二，要控制农村住宅扩大占用土地面积，积极推进城镇化，增加城镇居民住宅用地。改革开放以来，村庄用地从1978年的7000多万亩增加到了27000多万亩，而农村人口却减少了6000多万人;城镇用地从2000多万亩增加到7000多万亩，却转移了4亿多人口。因此，总体上解决中国居民住宅问题的方向，应当是严格控制农村居住用地，增加城镇住宅用地，并且积极推动撤小村并大村、撤村并镇，以整理出更多的土地资源以适应农业现代化和城市化的需要。

　　第三，要提高居民的收入，使居民收入的增长速度超过住宅价格的上涨速度，增强居民对住宅的购买能力。关键是要鼓励城镇居民和新移民创业，增加企业，进而增加就业，加大社会对劳动力的需求，增加创业形成的中等收入人口，减少因失业而陷入贫困的人口，并且由于劳动力需求较大，拉动工资增长速度，增强居民购买住宅的支付能力。

　　第四，控制和稳定住宅价格，使其与城市居民和新移民的收入增长和购买能力相适应。住宅价格与股票价格不同，虽然它在统计中为资产价格，不在消费价格指数中，但是它又有投资和消费双重性质，居民1/3的消费支出用于居住。因此，中央的宏观调控，应当将稳定住宅价格水平，使其与城镇居民的收入水平相适应，作为其重要的工作内容。

　　第五，根据不同收入人群和不同阶段，对城镇居民和新移民的住宅需求进行分类解决。一是租住和购买居住形成合理的配置。一些新进城市的居民，如从农村转移入城市的新居民，大学毕业新参加工作的居民，需要经常在地区之间流动工作的居民等等，开始或者经常以租为主。但是，考虑中华民族的传统，城市中大部分居民，比如70%以上，还是应当以拥有自己的住宅为宜，可能在农村人口大量向城市转移阶段，租住的比例高一些，而随着收入的提高和城市化的推进，购买住宅居住的比例应当逐步提高。二是政府支持解决与居民自己解决相结合。一些中高收入的城镇居民，包括一些有未来收入预期的城镇居民，其住宅应当由自己筹集资金，包括按揭贷款等方式自行购买。而对一些低收入者，政府可以通过低价供地、合作建房，供应经济适用房，提供廉租公屋等等方式解决。需要提出的是，一定要与政府的财政能力相适应，压缩在适当的范围中，避免成为政府支出的沉重包袱，最后欲行而不达，失信于民。

　　第六，要走出一条探索解决城市化新移民居住问题的中国式道路。从中国目前农村往城市的新移民居住方式看，有工棚式居住、集体宿舍居住和城郊及城中村简陋租赁式居住。此种模式的缺点在于，相当数量的农民不能永久转移入城镇，年老回乡，农村人口老龄化速度可能很快，而且，相当多数量家庭的夫妻子女长期分离，人口在城乡之间剧烈流动。这与东亚国家模式和拉美南亚模式都不相同。前者在农村人口向城市转移过程中，有一定的贫民窟，后被政府改造;后者因土地私有化制度和普选制度贫民窟选票仓压力，形成大规模的贫民窟。中国会走出一条什么样的道路呢?能不能摆脱拉美南亚的贫民窟“陷阱”呢?在防止贫民窟大规模甚至持续蔓延和固化的前提下，在居住方式上适当宽容平民区、城中村、城郊租屋等，在民生上宽容流动商贩和小商小铺，分步骤、分阶段、分层次和多种方式解决中国向城市转移的新移民的居住问题。

　　解决城镇居民住宅问题的体制改革

　　从解决城镇居民和新移民居住问题的体制看，关键是要正确处理解决住房问题领域中的政府作用和社会能力的关系，在人口太多并且人均经济发展水平还不是太高的国情下，形成合理的房价收入比，首要是先调动居民自己购房及租房解决居住消费的积极性，其次才是动用政府的力量来加以配合。这就需要对一些体制进行调整和改革。

　　第一，改革目前政府对土地供应的招拍挂制度，形成竞争性的供应市场，以抑制地价暴涨，并且逐步降低土地的价格水平。不论怎么说，房屋要建设在土地上，地价除了土地的供给与需求的平衡关系外，土地的供应方式也与之紧密相关，而地价上涨必然要推动房价上涨。这是经济内在的规律，是任何人都不可能改变和否定的。因此，稳定和降低房价，最为关键的是，将目前政府垄断型的土地供应市场结构，改革为竞争型的土地供应市场。主要改革内容有：一是缩小非公益用地的征用范围，集体土地只要符合建设规划，就可以进入建设市场;二是在时间上改变挂招拍不定时并集中上市供应的形式，为土地出让方长期在土地交易所登记信息，随时随地经常性交易的形式;三是土地房产宅基地等信息由县级政府的一部门登记、一部门确权、一部门发证，建立县级房地产中心，出让土地的在县、市级房地产交易所登记信息;四是应当建立分层的县级房地产交易中心、中心城市房地产交易中心、省级房地产交易中心、全国大区房地产交易中心，乃至全国房地产交易中心，各层次房地产交易中心联网，使土地房屋供应者与需求者之间随时报价撮合，这样会降低信息搜寻的成本，使供求信息灵敏对称，形成供给与需求两面都具有竞争性的房地产市场。

　　第二，改革财政税收体制，调整中央与地方的财政税收关系，扩大地方政府筹资权限，改变目前政府收入不可持续但抬高房价的土地财政格局。一是调整中央与地方对税收的分成比例，提高地方财政在税收中的比重，改变中央财政主要依靠税，地方财政主要依靠卖地和收费的格局;二是改变土地一次将几十年出让收上来的体制，为土地交易增值税、房产税、占用土地过多的土地税等，使与土地有关的地方财政收入可持续;三是修改目前的预算法，允许地方政府建设项目发债，用于住宅道路、给排水、医院学校等的配套资金来源，还本付息在一般财政预算中列支，从而使住宅区的公共设施费用由政府来承担，降低住宅的公摊成本。

　　第三，农村集体土地，包括农民的宅基地、公益性用地被国家征收的，要足额补偿;非公益用地直接进入建设市场，按照市场价格等价交换，并且在国家、开发商、用地人、居民之间合理分配。农民的耕地和宅基地可以流转、出让、出租、抵押等，使农民的土地从生产资料转变为资产盘活、资产变现和置换，帮助农民能够在城镇中创业和购买房屋。

　　第四，要改革目前的创业体制，鼓励创业，增加就业，提高居民的收入，增强其居住方面的支付能力。放宽小企业的注册登记门槛，简化注册登记手续和步骤，取消许多领域注册登记的前置审批;取消企业的各种工商等年检，年检费用由进行年检的政府部门和行政性事业机构承担;清理政府各种文件和法律法规，大幅度减少审批事项，消除各种寻租设置;对城镇中的流动商贩，农民从事小商小贩，网开一面，实行较为宽容和灵活的管理体制;集中、统一和减少审批、许可、监督和执法，加强事后管理，放宽事前准入;建设政府行政事业服务大厅，实行一站式办公，普及电子政务，真正实现政务公开和阳光化;清理各种收费，取消一些政府部门和行政性事业机构的收支两条线体制，其机构、人员、公务费用一律由财政拨款支付，不得建立收费供养的政府部门和事业性机构;大力发展民间小银行机构，使创业和小企业有一个宽松的融资环境。总之，使城镇居民和进入城镇的新移民富裕起来，从而有钱买房。

　　出台解决城镇居民住宅问题的有关政策

　　解决中国城镇居民和农村向城镇新移民的居住问题，还需要出台一系列的政策相配套。

　　第一，区别对待小产权房。考虑我国人多地少的现实，以及日后复垦的成本和难处，要禁止城镇居民到农村购买宅基地;但是，在5000人左右的大村子、小集镇和小城镇中，要集体土地直接进入住宅建设市场，即发展小产权房，以降低农民城镇化的住房成本门槛。国家在新农村建设中，财力应当重点支持农民集中到大村子、小集镇和小城镇的基础设施等配套建设。

　　第二，政府在解决住宅问题中的作用。一是鼓励合作建房。欧洲许多国家鼓励居民成立住宅建设合作社，政府提供较低价格的土地，减免一些税收，由住宅需要者组成住宅建设和消费合作社，自己建设，大大降低了住宅成本。二是政府建设经济适用房，出售给中低收入家庭。在建设经济适用房时，政府降低土地的价格，减免一些税费，从而降低住宅的价格，以适应中低收入阶层的购买能力。三是建设廉租公屋，对无力购买住宅的低收入和特别困难的家庭，一方面提供低收入家庭住房补贴，另一方面，提供廉租公屋，供其居住。

　　第三，开征房产税。将几十年出让金一次性收取改革为对房产进行征税，可以降低房屋开发的成本，稳定住房的价格水平;对超过人均面积的部分、多套房、别墅等等征税，甚至征收累进税，有助于抑制住宅获利投机性投资，从而消除投机推动的住宅价格上涨;开征房屋税，增加房屋持有和闲置成本，也有利于消除房屋的闲置现象，使紧缺的土地和住宅资源充分得以利用。

　　第四，国家出台有利于撤村并镇村民集中集约居住等有利于节约并整备土地资源的政策。对从小村子搬迁到大村子，对放弃宅基地而迁入多层住宅的村民，特别是对放弃住宅基地复垦为耕地的村民，除了合理征用补偿其土地外，还应当另外支付一笔补贴，鼓励其为国家节约土地资源的行为。

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