何显明：政府与市场：互动中的地方政府角色变迁

　　浙江区域市场体系发育、演进鲜明的内生性和自发性特征，决定了浙江现象对于反思和总结中国市场化进程，以及地方政府在这一进程中的角色具有特殊的意义。从80年代的“放任与扶持”，到90年代的“引导与规范”，再到新世纪以来的“服务与提升”，浙江各级地方政府的角色行为同区域市场体系的发育之间形成了一种良性的互动机制。在根据市场体系发育和市场秩序扩展的内在需要不断进行“试错性”调整的过程中，地方政府的角色行为较好地呈现出了“市场增进型”的“有效政府”的规定性。

　　关键词　市场化　地方政府　政府角色

　　市场化进程中的政府管理体制改革，在很大意义上是政府角色定位及其行为模式的“试错性”探索过程。没有普适的政府角色定位，也没有一成不变的政府行为模式。对于转型国家来说，从计划经济体制下的全能型政府向市场经济条件下的有限政府的角色转型，是一个持续性和适应性的调整过程。各级政府都需要通过“试错性”的探索，学习掌握市场经济的理论知识和市场运作的“实践性知识”，进而根据市场体系发育的进程及其客观要求不断调整自身的职能定位和行为模式。本文基于浙江市场化改革30年历程的经验，试就地方政府在市场化进程中的角色变迁及其内在逻辑进行初步的反思和总结。

　　一、地方政府角色变迁的制度约束条件

　　地方政府职能转变或角色调适，不是一个单纯的角色认知演变过程，在很大意义上是一个权力和利益的多元博弈过程。市场化进程中制度环境的深刻演变，为地方政府的行为选择构建了特定的约束条件和激励机制，规定了地方政府行为选择的不同策略集，塑造出了市场化进程中不同时期的政府角色模式。

　　围绕政府在市场制度创新过程中的作用，戴维·菲尼在他的制度供求分析模型中提出了政府制度供给的主要外生变量，包括宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、规范性行为规则、公众态度、上层决策的预期净收益等等。当制度环境的重要变量发生显著变迁时，地方政府作为理性的行为主体，会结合自己的目标集合与所面临的特定情境，选择有利于实现其效用最大化的博弈策略集。基于浙江市场化进程的历史经验，我们认为，财政体制、意识形态、政府间权力结构及政府间竞争，可能是制约地方政府行为选择和角色变迁最重要的制度约束条件。

　　1·财政体制。市场化进程中地方政府角色变迁的最大诱因，莫过于财政体制的改革。从财政包干制到分税制，财政体制改革的效应已远不止限于政府间财政关系的调整，它在很大程度上无异于重构了中央与地方的关系。在分权化的财政体制下，地方政府成为拥有独立的财力和财权，具有相对独立的经济利益和效用目标的公共事务管理主体，而不再是传统的统收统支的财政体制下一个纵向依赖的行政组织。财政体制的“联邦化”趋向，使得地方政府可以在相当程度上根据自己的偏好，自主地确立行政目标，并运用自己掌握的财权最大限度地整合地方资源，实现其特定的行政意图。地方利益以及政府自身利益，由此迅速显性化，成为左右地方政府行为选择最重要的变量之一。特别是在90年代以来，随着地方经济增长绩效成为“政治企业家”政绩考核的主要内容，地方经济增长绩效最大化更是成为地方政府行为选择的重要内在依据。经济建设型政府的角色模式的形塑及其强化，与此有着密切的关联。

　　2·意识形态。在中国特定的政治条件下，意识形态对地方政府行为选择的影响，比“宪法秩序”更具有实质性的意义。意识形态是执政党建构政治合法性的核心资源，其运作是与高度集权的政治体制和高度集中的经济体制紧密联系在一起的，有着强有力的激励和惩罚机制，是一种硬约束而不是软约束。对于地方官员来说，忠诚于主流意识形态，固然不等于政治晋升机会的最大化，但对意识形态任何意义上的公然背离，都意味着政治前途的彻底断送。改革开放以来，尽管国家意识形态变迁鲜明体现出了以发展为导向的现实主义趋向，以及对市场化改革日益扩大的包容性，但其具体的变革过程却交织着错综复杂的思想纷争，甚至是激烈的政治斗争。地方政府要顺应民间市场主体的要求，支持和推进市场化改革，在相当长的一段时间内不可避免都要或多或少地偏离旧的意识形态的框框，但这种偏离又必须限制在一定的范围，不能同敏感的意识形态教条发生激烈的正面冲突。这就需要地方政府对于意识形态所能容忍的变革极限有很好的把握，具备为市场化改革进行政治合法性辩护，弥合传统意识形态与地方市场化制度创新裂缝的高超政治艺术。

　　3·权力结构。自20世纪80年代以来，中央与地方关系的调整以放权为基调，但这种放权基本上局限于行政性放权，始终没有能够从制度上建立中央政府与地方各级政府之间明确的职责、权限分工体系，导致地方政府的权限和行为边界呈现出了弹性化的演变趋向。首先，行政性放权是一种政策性行为，权力收放的幅度、时机，都取决于中央权宜性的策略权衡，中央政府没有也不可能给地方政府的行为选择设立明示、确切的边界，地方政府的职责、权限始终是模糊、富有弹性的。其次，行政性放权的人为性、权宜性直接诱发了政府间关系的博弈化。中央政府固然可以利用自己的权威优势，灵活地掌握收权或放权的尺度，地方政府同样也可以充分利用自己拥有的信息优势，最大限度地扩张行为选择的自主性空间。由此，地方政府的权限和行为边界，在很大程度上取决于地方政府行政博弈的政治勇气和策略选择。再次，在中国的市场化进程中，中央与地方的委托代理关系在很大程度上是一种一揽子政治承包机制。受信息不对称和监督成本的限制，上级政府只能通过下达刚性指标任务的方式来引导和约束下级政府。这种承包机制在给地方政府建构了一种体现中央政府行政意图的压力机制的同时，恰恰给地方政府扩张行为自主性提供了极大的弹性空间。在此，地方政府以完成指标任务为前提，获得了在指标任务以外事务上“说了算”的自主权；
以满足上级政府的目标控制为前提而获得了行为方式和行政策略运用上的充分自主权。最后，中国渐进性改革的“试错性”逻辑，决定了中央政府对地方政府自主行为持有较大程度的容忍。在市场化进程中的每一个重要环节，中央政府都迫切需要通过局部性改革的绩效来启示下一步改革目标及其路径的选择，并证明这种选择的合理性，降低全局性改革的风险。而要发挥地方政府在局部改革上的主动性和创造性，不仅需要赋予地方政府某些必要的自主权，而且必须对地方政府在改革试验过程中的种种可能偏离旧体制的冲动保持必要的克制。问题在于，地方政府作为一个有着特殊效用目标的行为主体，一旦其偏离既有制度约束的冲动得到了一定的默认，就可能一而再而三地尝试突破中央政府没有明示的体制和政策的极限值。

　　4·政府间竞争。在行政区经济的背景下，区域经济发展的竞争，直接表现为政府间的政绩竞争。地方政府要在区域发展竞争中赢得优势，一方面需要充分利用自身的信息优势，同上级政府和中央政府展开各种行政博弈，力求为本地经济的发展获得更多的资源和更有利的政策空间，确立自身在同级政府间竞争中的优势地位。另一方面必须通过政策和资源的竞争，同其他地方政府争夺流动性的要素资源，在限制本地资源流出的同时，最大限度地争取外部资源的涌入。政府间的无序竞争，直接刺激了地方政府干预微观经济过程的动因，助长了地方政府竞相超越权限，突破中央政策限制的冲动。

　　二、地方政府角色变迁的历史轨迹：浙江现象的个案分析

　　作为一个制度创新高度活跃的省份， 30年来，浙江凭借市场化、民营化的制度创新优势，创造了令人瞩目的浙江现象。这其中，除了民间市场主体的制度创新和市场运作优势外，地方政府的角色转换，无疑起到了关键性的作用。从80年代开明地默许基层群众为解决自己的生计问题而采取的某些冲破旧体制的举动，对个体私营经济的发展采取放任自流甚至暗中支持的策略；
到90年代积极引导、扶持、规范个体私营经济发展，为市场体系的发育提供各种有效的政策激励；
再到新世纪以来根据市场体系发育和市场秩序扩展的内在需求，积极探索市场经济条件下的地方政府管理模式，浙江各级地方政府的角色行为同区域市场体系的发育之间形成了一种良性互动机制，在区域市场体系发育的不同阶段形成了与之相适应的“有效政府”的角色行为模式。

　　1·放任与扶持：市场化初期的地方政府角色

　　如果说在市场体系的发育过程中相对较少的行政干预，使“温州模式”和“浙江现象”中的政府角色给人留下了很深的“无为而治”的印象的话，那么，这种“无为而治”实际上可能只是更多地反映了改革开放初期以温州为代表的浙江地方政府的角色行为特征。概括地讲，这种“放任”、“无为”主要表现在三个方面：一是在国有经济力量薄弱，集体经济基础落后的背景下，以温州为代表的浙江许多地方政府没有像其它一些地方政府一样，广泛地介入微观经济过程，通过积极致力于搞活国有经济，或大力扶持乡镇集体企业发展，发挥政府在资源配置和地方经济发展的主导性甚至支配性作用。二是在个体私营经济还没有获得合法地位的时期，地方政府基于个体私营经济对地方经济发展的重要贡献，没有像其它一些地方政府一样，严格按照当时国家意识形态和政策要求，对其采取严厉的行政干预，而是最大限度地采取了宽容、默认的对策。三是在地方经济还比较落后，政府资源汲取能力还很有限的情况下，浙江的一些地方政府甚至也没有能够像其它一些地方政府一样，大规模地从事公共基础设施建设，而是更多借助于民间的力量，以市场化运作的方式，来缓解公共基础设施及公共产品的供给不足问题。

　　与“放任”、“无为”相联系的是，开明的地方政府或出于其相对超前的市场经济认知信念，或基于地方利益及地方民众的利益诉求，还想方设法给予民间的市场化改革试验最大限度的政治庇护和政策支持。如在中央的政策规定比较含糊的领域，营造既定政治和政策环境下最为宽松的区域发展环境；
适时、适度地介入民间的市场制度创新实践，在总结微观主体的创新经验的基础上，将游离于体制之外，尚不拥有合法地位的制度创新成果纳入政府管理的渠道，赋予其在地方上的合法性；
在民间的创新实践遭到政治合法性的质疑的情况下，在各种场合为这种创新实践的现实合理性进行政治辩护，等等。

　　浙江的地方政府在市场化改革的初期，对民间的市场化改革试验采取“放任与扶持”的态度，更多地让民间力量发挥第一行动集团的作用，将自身的角色定位于为民间的创新实践创造相对宽松的政策环境，为其提供力所能及的支持、保护上，实际上是特定约束条件下的一种自主性的理性行为选择。首先，80年代市场化改革还处于典型的“摸着石头过河”的状态，在每项重大决策都交织激烈的意识形态纷争，政治约束条件和宏观政策取向存在高度的不确定性情况下，地方政府无论是否对民间的制度创新实践进行干预，都存在着一定的政治风险。而温台地区国有、集体经济弱小，民间创新的体制外增长属性(改革不是直接针对国有、集体经济)，以及相对边陲的政治地理方位，客观上为地方政府以“无为”的方式对待民间的市场化改革尝试，而没有按照当时的意识形态及政策要求采取严厉的打压的态度，提供了必要的政治条件。其次，“无为”的策略，既是政府官员与市场主体暧昧的利益关联的反映，更是地方财政压力所使然。在无法指望国有经济发挥经济支柱作用，甚至连扶持乡镇集体经济发展也受到财力的极大限制的情况下，肩负着加快地方经济发展重任的地方政府，如果不敢越雷池一步，恪守主流意识形态和旧体制的规定，在地方经济建设上必然陷入极为尴尬的境地。再次，浙江独特的区域文化传统所造就的微观主体的制度创新优势，是地方政府得以采取“放任”、“无为”的策略的重要社会基础。大部分浙江学者倾向于把浙江市场化的制度变迁理解为微观经济主体与地方政府的合作或“合谋”的过程。无论是将“温州模式”和“浙江模式”界定为“准需求诱致”的制度变迁，④还是“新古典的工业化发展模式”、“民间诱致加政府增进”模式，突出的都是一个问题，即“由于民间力量的旺盛和市场化利益的内驱力之强大，浙江地方各级政府对推进改革和推动经济发展只发挥了次要或者说从属的作用。”换言之，民间自发性的工业化冲动的强盛，决定了地方政府不去积极扮演地方经济建设的主导者角色并不会导致地方经济的衰退，甚至只会更有利于经济发展；
民间“草根”市场主体制度创新的高度活跃，决定了地方政府不去充当制度创新的“第一行动集团”，并不会影响地方的市场化改革的推进。(点击此处阅读下一页)

　　2·引导与规范：市场化中期的地方政府角色

　　以中共14大确立建设社会主义市场经济体系的经济体制改革目标模式为分水岭，地方政府行为选择的约束条件发生了一次历史性的变迁。一是民营经济政治和法律上的合法性的确立，制约地方政府支持市场化改革的政治风险基本被释放，早已基于经济增长绩效确立了市场经济认知信念的地方政府，由此终于得以从幕后走向前台，公开、大胆地支持私营经济的发展。二是随着国家意识形态实现以发展为核心的历史性转型，以及政府考核体系的变革，经济发展的区域间竞争及政府间政绩竞争日趋激烈，地方政府的效用目标同地方经济发展绩效由此紧密地捆绑在一起，迫使地方政府开始以相互竞争的态势，最大限度地发挥地方政策的灵活性，推动地方经济发展。三是分税制的实施，开始驱使着地方政府最大限度地发掘地方性资源，运用各种资源配置手段，追求地方财政收入最大化，实现其特定的行政目标。

　　尽管并不存在一个整齐划一的节拍，但90年代以来，浙江各级地方政府的角色行为模式的演变，普遍呈现出了从相对无为到积极有为的态势，主要表现在：一是地方政府普遍开始以积极的姿态，充分发挥自身在制度创新中的主导作用，为个体私营经济的发展提供最有利的政策支持。从省委、省政府出台的促进个私经济发展的“四个不限(不限发展比例，不限发展速度，不限经营方式，不限经营规模)”、“四个有”(让个私企业经营者“经济上有实惠，社会上有地位，政治上有荣誉，事业上有作为”)的政策规定；
到市县政府在中央出台“抓大放小”政策之际，大踏步地推进国有经济和集体经济的股份制改造；
再到各级政府致力于大力整顿市场秩序，建立健全市场规则，推进市场交易的制度化，浙江各级地方政府开始更多地扮演起了制度创新的“第一行动集团”的角色。二是市县政府纷纷借鉴温台、义乌等地商品市场“带动一片产业，活跃一地经济，富裕一方百姓”的经验，积极推进各种专业市场的建设，形成了专业市场在全省遍地开花之势。三是市县政府纷纷提出并实施“二次创业”战略，积极规划建设各类工业园区，引导、鼓励企业向园区集聚，以克服80年代民间自发的工业化进程暴露出的“村村点火，户户冒烟”的分散化弊端。四是各级地方政府大规模地推进城市化建设，积极营造有利于人口和产业向城市集聚的政策环境，使浙江的城市化水平迅速由位居全国中下游进入到全国先进行列。

　　3·服务与提升：市场化后期的地方政府角色

　　一个成熟的具有扩展性的市场经济秩序，是一个由完善的市场运作机制，以及与之相匹配的政府管理模式和发达的社会自治组织等共同构成的，相互支持的网络体系。随着区域市场体系发育的逐步成熟，市场秩序的扩展必然要提出转变政府职能，优化政府管理模式的内在要求。对于浙江来说，一方面，市场主体发育的相对成熟，为地方政府退出竞争性领域，减少对微观经济过程的行政干预创造了必要的条件。另一方面，初级形态的市场体系向高级形态的市场体系的演进，又提出了规范市场秩序，为市场主体创造公平竞争的制度环境的迫切任务。因而，如何深化行政体制改革，优化政府管理模式，以适应和促进市场经济的健康发展，就成为地方政府面临的新课题。

　　90年代末和新世纪初以来，浙江各级地方政府在顺应市场经济发展，转变政府职能、优化地方政府管理模式方面进行了一些积极的探索，浙江因此也成为地方政府管理创新最为活跃的地区之一。

　　概括地讲，这一时期政府角色行为模式的变迁，重点主要集中在以下几个方面：一是通过压缩政府职能部门和乡镇的“撤扩并”改革，精简政府机构，控制政府规模，降低行政成本；
通过不断深化行政审批制度改革，全面推广行政服务中心的管理模式，改造行政流程；
根据80年代以来浙江所坚持的省管县财政体制的发展绩效，连续四轮推进强县扩权改革等一系列举措，努力提高政府运行效率，降低市场主体的交易成本。二是以“信用浙江”和“法治浙江”建设为载体，努力规范政府行为，健全公平竞争的市场规则体系。全省普遍建立旨在规范政府的事权、财权、人事权的行政服务中心、招投标中心、会计核算中心、经济发展环境投诉中心，市场经济运作的外部环境得以进一步优化。三是建立健全社会保障体系，增强政府的公共服务功能。完善的社会保障体系是成熟的市场经济秩序的重要组成部分。浙江由于市场经济相对发达，地方政府通过直接充当市场主体以带动地方经济发展的压力相对较小，地方政府得以将更多的精力投向对民生问题的关注。随着政府财力的逐步增强，从90年代后期开始，浙江各级地方政府明显加大了社会保障体系建设的力度，初步建立起了一个较低水平的覆盖全省城乡的社会保障网络体系，地方政府的公共服务功能正在逐步强化。据研究，浙江的公共服务水平排在北京、上海、天津之后，列全国第4位。从财政支出情况来看， 2006年浙江用于经济建设的财政支出比重已经下降到10. 6%，社会性支出的比重已经上升到61. 8%，同时72%的新增财政收入用于公共支出，初步确立了从经济建设型政府向服务型政府转变的财政保障机制。

　　综上所述，在市场化的改革进程中，浙江各级地方政府的角色行为模式一直处于适应性的调整过程之中。地方政府在制度环境变迁所建构的特定约束条件下，根据区域市场体系发育和市场秩序扩展的内在要求，通过各种自主性的“试错性”尝试，不断调整政府与市场的关系，在不同的时期确立了较为合理的政府角色定位。这是我们理解浙江现象一个不可或缺的重要视角。

　　三、地方政府角色变迁的内在逻辑：浙江现象的启示

　　改革开放以来，浙江的制度创新和经济发展，一直以民营化、市场化为特色，浙江的市场化模式被一些学者称为最典型地体现了哈耶克自生自发秩序的扩展逻辑⑩。尽管将浙江区域市场体系的发育，理解为一个纯粹的自生自发过程可能存在重大的偏颇，但相比较而言，浙江区域市场体系的发育，政府行政干预的强度是最弱的，其内生性和自发性的特征表现得相当突出。因此，研究浙江地方政府在市场化进程中的角色行为模式及其演变的内在逻辑，对于我们反思中国的市场化进程和政府角色转型，具有特殊的意义。

　　1·浙江经验：地方政府在制度创新中的特殊角色

　　虽然浙江市场化的特殊经验一直倍受瞩目，但浙江现象中的政府角色研究却没有受到应有的重视。西方学者完成的有关中国市场化进程中的政府角色的研究成果(如瓦尔德、戴慕珍、大卫·文克等人的成果，依据的大多是苏南模式或珠三角模式中政府角色的个案经验，相关研究忽视了中国地方政府角色的多样性，甚至造成了地方政府的主导和支配作用是中国地方市场化进程的普遍特征的错觉。而正如哈佛大学亚洲中心主任托尼·塞奇(TonySaich)指出的那样，中国的市场化及地方治理模式存在着高度的多样性，“经验研究质疑了用一种模式阐释中国地方政府性质的可行性”。在国内学术界，虽然从80年代后期开始温州模式就受到了广泛关注，但有关温州模式和浙江现象中的政府角色，却往往停留“无为而治”这样笼统的，似是而非的概括上。事实上，无论是同一时间段地方政府角色行为模式的区域性和层级性差异，还是同一地方政府角色行为模式的历时性变迁都充分说明，所谓的“消极无为”或“无为而治”，远不足以反映浙江各级地方政府在市场化进程中复杂、微妙的行为选择机制。“积极有为”、“消极无为”都只能理解为地方政府在特定约束条件下理性的行为选择，都需要还原到地方政府所处的特定情境中加以考察。

　　国内经济学界对中国市场化的制度创新机制曾提出过多种理论假说。如杨瑞龙等人提出的“供给主导型制度变迁方式”，强调政府拥有占绝对优势的政治权利和资源配置权利，中央政府或者说权力中心的偏好直接决定着改革的方向、速度、路径等。林毅夫则把中国的制度变迁方式划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，认为这两种制度变迁模式较好地解释了中国“自上而下”和“自下而上”的改革历程。杨瑞龙等人提出的“制度变迁三阶段论”，进一步将具有独立利益目标并拥有资源配置权的地方政府引入制度经济学的分析框架，将其定位于制度变迁的“第一行动集团”，并认为中国的市场制度创新依次经过了“供给主导型”、“中间扩散型”和“需求诱致型”制度变迁三个阶段。但在我们看来，这些分析框架似乎都不足以解释浙江市场化进程中的政府角色。基于经验的观察，我们更倾向于将浙江的市场化理解为民间诱致力量与地方政府的强制力量相结合的制度变迁过程。这一过程基本上不存在单纯的强制性制度变迁，却一直伴随着丰富的需求诱致因素。套用杨瑞龙的概念，可以说浙江的市场化一直都具有“中间扩散型”制度变迁的特征。在这其中，特别是在市场化的前期，真正扮演制度变迁第一行动集团角色的，往往不是地方政府，而是民间的市场主体及其社会网络。这一时期地方政府的重要作用，突出表现在为民间的制度创新实践创造既定制度环境下最优的政治和政策环境，以及为民间诱致性制度变迁向强制性制度变迁演进提供一种转化中介。而随着制度环境的变迁，当市场制度创新的政治风险逐步降低，政府从事制度创新的优势得以充分体现时，地方政府则开始更多地扮演起制度变迁的第一行动集团角色。因此，浙江的市场化进程，为我们理解中国制度变迁过程提供了丰富而特殊的地方性经验，并极大地拓展了我们对于政府与市场具体关系的想象力。

　　2·地方政府自主性：地方政府角色及其行为模式的多元选择

　　改革开放以来，在大致相同的制度环境下，处在同一政治与行政体制中的地方政府，却在区域市场化进程中扮演了不同的角色，并给地方市场化、工业化模式留下极为深刻的烙印。这一现象之所以可能，关键在于随着制度环境的深刻变迁，地方政府自主性得到了极大的提升。“地方政府自主性”(The discretion of local government)，是笔者借鉴公共选择理论的“官僚自主性”(bureau-cratic discretion)自创的概念，指的是拥有相对独立的利益结构的地方政府，摆脱上级政府特别是中央政府的约束，突破权限和法律政策的限制，按照自己的意志实现其行政目标的可能性。这一概念有别于常用的地方自主权(LocalAutonomy)，后者通常指的是中央政府通过法律和政策明确授权给地方或地方政府的管理地方事务的权力。如通过修改宪法和法律，扩大特定区域的立法权限；
通过灵活的行政性放权，扩大地方政府某些经济管理或公共事务管理权限，等等。地方政府自主性在很大意义上是一种对地方自主权的自我扩张，即地方政府通过同中央的行政博弈，有意无意地超越自身权限，突破政策界线，获取中央政府并没有赋予的权限。从某种意义上说，只要地方政府超越权限、违反法律和政策规范的行为没有被及时查处，地方政府事实上就获得了远远大于中央下放的自主权的权限，远远大于法律和政策设定的行为边界。在这个充满弹性的自主性空间中，地方政府不仅能够根据自身的偏好选择性地执行中央的政策，履行自己的职能，还可以根据自己的效用目标来配置其拥有的越来越丰富的公共资源，甚至还可以在一定程度上凭借自己同上级政府的博弈经验或者地方的经济实力，自主地把握政府行为的边界。正是地方政府自主性的扩张，铸就了地方政府行为巨大的不确定性，铸就了地方政府绩效以及地方经济发展模式的区域性和个性化差异。

　　地方政府自主性的扩张无论对于政府自身还是区域市场体系的发育而言，都是一把双刃剑。

　　一方面，地方政府自主性的扩展，极大地调动了地方政府推进体制创新和加快地方经济发展的积极性、主动性和创造性。地方政府的自主性行为往往构成了地方民众推动的诱致性制度变迁与中央政府推动的强制性制度变迁的转换环节，为中国经济的迅速发展以及市场化改革的逐步推进提供了强有力的推动力。另一方面，地方政府自主性的扩展又在很大程度上模糊了地方政府的职责范围及其行为边界，使地方政府得以在一定意义上能够根据自己的主观偏好，选择性地履行自身的职能和执行上级政府制定的政策，造成地方政府片面追求GDP增长，地方公共产品和公共服务供给长期滞后于经济发展水平，以及中央宏观调控政策屡屡失效，“行政区经济”现象久治不愈等一系列问题。与此同时，地方政府自主性的扩展，意味着地方政府的行为，往往构成区域市场体系发育和地方经济社会发展的决定性因素。地方政府既可能基于相对超前的市场经济的经验认知，通过其自主性行为，创造出特定制度约束条件下有效的产权保护机制(如“挂户经营”、“股份合作制”等等)，(点击此处阅读下一页)

　　为区域市场化营造出相对宽松的环境，极大地推进区域市场体系的发育；
也可能在其特定的意识形态偏好或短期政绩最大的效用目标的左右下，随意强化对区域市场体系的干预，阻碍要素的自由流动，成为区域市场体系发育的重要障碍。

　　浙江各级地方政府在推进市场化改革的过程中同样表现出了相当强的自主性。从市场化初期“放任”、“无为”的策略选择，到90年代的股份制改造和城市化建设，再到80年代以来不按照中央“市管县”体制要求，坚持省管县的财政体制不变等等，莫不如此。但比较幸运的是，地方政府的自主性行为较好地呈现出了“市场增进”(market-enhancing view)的效应。究其根源，应当说，它一方面得益于浙江区域文化传统赋予地方民众的敏锐工商意识，民间所积累的丰富的企业家资源，以及在此基础上形成的民间强烈的自主创业冲动和高度活跃的市场化制度创新试验；
另一方面得益于洋溢着鲜明的工商主义色彩的区域文化传统对地方官员思想观念的长期影响，以及政府官员在同市场主体的长期互动过程中形成的相对开明、务实的行政理念。

　　3·政府、市场与社会：地方政府角色模式变迁的内在逻辑

　　浙江市场化的历程清楚地表明，地方政府的自主性行为，对于区域市场体系的发育和市场秩序的扩展产生了极为重要的影响。能否顺应区域市场体系发育的内在要求，不断调整政府的角色行为模式，是地方政府职能转变和角色定位面临的最大挑战。在此，政府、市场与社会三者的互动关系，是我们理解浙江市场化进程及政府角色演变内在逻辑的关键。

　　浙江之所以较早走上了市场化、民营化的道路，一个重要的制约因素，是浙江长期处在计划体制的边缘地带，是国有经济和集体经济最薄弱的地区之一。当国家的工作中心转向“以经济建设为中心”之后，地方政府既无法指望国有经济支撑地方经济发展，又没有相应的财力可用于扶持乡镇集体经济。这种特殊性的情境，决定了开明务实的地方官员不大可能会对国有或集体经济产生特殊的意识形态偏好，反而更容易对民营经济持有较大的包容性。“政府既然没有能力发展集体经济，为百姓提供基本的生活条件，也就不能理直气壮地‘控制’老百姓自发的‘致富’冲动。”

　　由此也就决定了地方政府往往在市场化的初期倾向于对民间的市场化创新实践，采取“放任”、“无为”的策略。而一旦民营经济发展呈现显著的增长绩效之后，它反过来又会不断促进地方官员“修正其意识形态偏好”，并致力于给民营经济创造更好的发展环境，从而形成政府与民间市场主体默契的良性互动关系。而到了90年代中期，当市场主体的力量逐步壮大，民间自发性的工业化和市场化出现某种无序化倾向，迫切需要政府解决相关的市场失灵问题时，已经解除了政治风险顾虑的地方政府，逐步从幕后走到前台，由“弱”转“强”，在推进城市化，加强公共基础设施建设，加快专业市场建设以及特色产业空间聚集，为区域市场体系的运作建立必要的规则系统等方面，发挥政府的优势，积极作为，又正好顺应了市场经济发展的内在要求。进入新世纪以来，市场体系发育的逐步成熟，在进一步暴露出低效率的政府管理体制的制约作用的同时，也为政府职能转变和政府管理创新创造了良好的条件。市场主体及市场机制的发育成熟，使地方政府得以不必广泛介入微观经济过程，并逐步退出竞争性领域，把自己的角色定位于校正市场失灵，为市场交易活动提供稳定、规范、公正、透明的制度环境。同时，随着经济的繁荣，浙江过去那种的“民富官穷”状态也发生了根本性的改变，财力的增强使地方政府得以通过加强财政转移支付，建立社会保障体系，增加公共产品的供给，来解决某些市场失灵问题，促进市场体系发育的进一步成熟。这样，在政府与市场长期的“试错性”的互动过程中，政府与市场都逐步找到了自己的合理定位。

　　市场体系的发育，合乎逻辑地对服务于市场的各种社会中介组织的发育提出了内在的要求，而政府角色的调整，又为社会中介组织的发育提供了必要的空间。于是，各种在市场经营主体之间发挥利益整合、利益表达功能的民间组织，在市场与产业之间起着沟通和桥梁作用的专业生产协会，以及在各种利益群体之间发挥权益保障、利益协调作用的社会组织，逐步发展起来。社会组织的发育，反过来既促进了市场体系的扩展，又为政府职能的转移，政府管理模式的创新创造了新的有利条件。

　　4·有效政府：地方政府角色变迁评估的价值尺度浙江市场化进程还表明，对于转型国家来讲，政府职能的转变和政府角色的调整，一味向市场体系和法治秩序较为成熟的西方国家看齐，追求政府规模和政府职能的最小化，可能并非是一种最优的选择。世界银行1997年世界发展报告提出的“有效政府”(EfficientGovernment)理念，更切合转型国家政府角色调整的功能定位。所谓“有效政府”，强调的不是单纯政府职能的有限性和政府规模的最小化，而是政府促进经济社会发展的实际效果。没有普适的政府角色模式，政府职能的合理定位和行为模式的有效选择，总是相对于市场体系的发育程度而言的。一个规模较大却“有效”地发挥了“市场增进”作用的政府，决不会比一个规模很小，同时在市场发育中无所作为，在市场发生失灵时束手无策的政府更坏。政府管理模式和政府行为逻辑总是在特定的行政环境中形成，并随着环境的变化而变化的。世界上不存在一种绝对的，适用于市场经济发展各个历史阶段的政府管理模式的评判标准，而只能将政府行为的“有效性”作为基本价值取向。衡量一个地方政府的角色模式是否合理，政府规模、政府职能的大小，不是决定性的，关键是要看政府能否根据地方经济社会发展的客观要求，制订和实施有效的公共政策，推动地方经济社会的健康发展。

　　原文出处：浙江社会科学 2008.6

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