秋风：扩权强县之道：基层自治与司法改革

　　2009年中共中央一号文件在增强县域经济发展活力的背景下，提出了调整政府间关系的两大政策：第一，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。这其中包括，推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。第二，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。

　　这两方面的改革设想对于构造良好的政府与社会、市场的关系，对于塑造健全的社会治理秩序，均具有十分重要的意义。但如何推动这些革，还需要更理性的思考与探索。

　　为什么出现地市一级政府？

　　扩权强县改革所针对的是目前横亘于省、县政府之间的地级市政府，省直接管理县（市）的政策含义就是弱化、以至于最终取消地级市这样一个政府单位。

　　最有趣的是，地级市这样一级政府，在宪法、法律上是没有坚实依据的。宪法规定的行政区域划分层级是省级单位，县级单位，乡镇单位。在此之外，笼统地提到“较大的市”，这似乎就是地级市政府的依据。但这一法律依据实在较为含糊而微弱。人们不免怀疑：这么一个没有明确法律依据的政府层级为什么会出现，并且颇难取消？

　　从历史说起。现行政府间关系的基本架构与处理原则，大体是古代传统的延续。自秦建立郡县制以来，法律所规定的常态的政府层级总是三级，即中央政府，次级政府，基层政府。县政府是基层政府，县官是所谓“亲民之官”，这一点，两千多年来没有变过。中间层级的政府的名称、层级与管辖范围，则在频繁变动。

　　综观历代政制变迁，这种变动是有规律的：宋以前，次级政府单位数量较多，总是中央政府设立自己的派出机构。比如，汉有郡、国一百余，中央政府就在其上设立了十几个州刺史。到元代，建行省制，次级政府单位数量大幅度缩小，明清长期稳定为二十多。但这样以来，省所管理的县级单位数量就大幅度增加。于是就变成了省政府设立自己的派出机构，如清代的道。有意思的是，中间层级政府，不论是在中央政府与省政府之间，还是在省、县政府之间，开始都是监察机构，但逐渐就演变成一层实体性政府。

　　古人也知道如此叠床架屋的弊端，但这个横生出来的政府层级却又为势所必然。原因古人早就认识到了。郡县制的本质是统治权力自上而下逐级授予，从政治上说，所有官员对皇帝负责，从行政管理的角度说，每个官员对其上级政府负责。权力控制、监督机制也就按照同样的方向设计：中央政府控制、监督地方政府，使之执行自己的法律；
上级政府控制、监督下级政府，确保其执行自己的命令。

　　然而，有效的控制、监督是有其技术限度的，考虑到人的生理能力与机构处理事务能力的限度，每个上级政府直接隶属的下级政府的数量不能太多，也许就是七八个，最多十来个。超过这一限度，上级政府即不可能对下级政府进行有效的控制、监督。应对之道，惟有设立派出机构，作为自己的耳目。时间一长，这个耳目性政府，就会长出完整的身体，监察机构就会实体化为一级政府。

　　地级市是依同样的原理生长出来的。五十年代，省之下有虚设的行政专员公署，“八二”宪法改称地区行政公署，已有实体化倾向。到九十年代，出现了地改市、地市合并的潮流，地区行政公署所在的市成为实体性的地级市，并对县进行完整的管理。原因在不难理解。一般的省都有七八十个县级单位，省长恐怕难以记住这么多县的县长的名字。为了有效地进行管理、控制，省政府必然倾向于设立一个监察机构，每一个地级政府监督六七县，最多十来个。而随后，这个机构具有自己的利益，就会实体化。

　　上述历史趋势表明，假如现行政府结构的原理、政府的职能不作较为根本的调整，即便以政令的方式扩权强县，地级市这个中间环节还是会以其它形式重生。

　　出路在县政与市镇自治

　　那么，如何真正有效地减少行政层次？

　　还得回到政府的控制、监督机制上。下辖政府单位太多的上级政府，总是倾向于设立中间层级政府，目的是强化对下级政府的控制与监督。这一目标是完全正当的。任何一个政府，如果不受有效控制、监督，必然成为民众的祸害。

　　不过，历史事实已经证明，过去两千多年来的这套政府架构，即便设立了中间层级政府，也仍然不能实现上级政府对下级政府的有效控制与监督。原因在于，这套政府架构的基本原理是权力自上而下地逐级授予，下级政府是上级政府的执行机构。这样，除了县政府之外，其他政府，从中央政府，到州、郡或省、道或省、地市政府，都不是管事的政府，而是管官的政府，它们的主要职能是控制、监督、管理下级政府。

　　这也意味着，包括中央政府在内的上级政府自己是没有直接政绩可言的，它的政绩只能是它所下辖的政府的政绩之总和。于是，面对高级政府，下面的两级政府具有共同利害关系，这两级政府之间形成的是保护与被保护的关系，而不是制度设计者所期望的监督与被监督的关系。于是，看起来可以做到雷厉风行的自上而下的控制、监督体系，在每一环节都有截留阀，其效力到了基层政府那里，就所剩无几了。

　　这表明，要有效地控制、监督基层政府，必须另寻出路。而只有解决了这个问题，上级政府才不会增设派出机构。这个出路就是基层自治。如果基层社会是自治的，基层政府是自治性政府，其权力来自民众的授予，政府对民众负责，那么，本地人民就可以看管住本地政府，这个政府不大可能为害于民，上级政府也就没有必要严密、事无巨细地看管它，自然也就不必设立看管下级政府的中间层级政府。

　　过去十几年来，村民自治、社区自治在基层社会已有一定发育。现在高层提出“扩权强县”，隐含了推进县政自治的信息。首先，省直管县就意味着取消了一个直接妨碍县政自主决策的行政障碍。其次，省直管又提出了一个挑战：县的决策权力扩张，而管辖范围广泛的省政府又心力不足，那么，谁来控制、监督决策权力扩张了的县政府？如何避免这个没有地市级政府看管的县政府去以更大的权力更为放肆地祸害民众？或者反过来说，如何使这个县政府利用其扩张了的权力造福于县民？

　　很显然，既然准备告别原有的控制、监督机制，那就必须立刻建立起新的控制、监督县政府的机制。这个机制就是县政自治的种种安排。比如，强化县人大、尤其是其常委会的职权，使之真正成为本县的国家权力机构。为此，就需要增加县人大代表及其常委会选举过程的竞争性，使这些人士都真正对县民负起责任来。在时机成熟之时，可尝试县长的竞争性直选，使县民可对其直接问责。

　　关于基层政府自治，中共中央的文件还提出了推动市镇自治的思路，即依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。也就是说，那些具有活力的市镇将不再只是县政府的下级政府，而将逐渐具有自我治理的权限。

　　这一点似乎被很多人忽略，但其实非常重要。传统中国的行政中心是“城”，但星罗棋布的“市镇”才是地区的经济、社会、文化、宗教等方面的中心。而且，与城不同，市镇通常是由民间自我治理的。过去三十多年来，市镇迅速恢复繁荣，尤其是在工商业、尤其是私人工商经济较为发达的地区。比如，珠江三角洲、浙江、江苏等地，市镇俨然已具有成为经济与社会意义上的城市（city）的条件。给予这些市镇以建制市的政治与法律待遇，它们就可以成为完整意义上的城市，而且比那些由行政中心演化而来的城市更像现代城市。

　　由此看来，中国的自治建设，可以沿着两条路径同时推进：第一条，积极地推动市镇自治。它是由比较单纯的工商业者组成的，自治的条件更充分。基于同样的理由，市镇自治可以采取委员会制，镇长仅为委员会决策的执行者。第二条，审慎地推动县政自治。事实上，早在清末民初，人们就曾经试图同时推进市镇自治与县政自治。这两者是并行不悖的。

　　以司法来控制自治实体

　　对于基层政府自治的构想，人们可能产生一个疑虑：市镇自治、县政自治是否合乎中央政府的利益？中央政府又该如何控制、监督这些基层政府呢？

　　我们首先可以确认一点：中央政府的最大利益是长期稳定地享有统治权，而保障民众之合法权益，在国内普遍地实现正义，是这种正当性的唯一有效来源。从理论上说，中央政府通常会制定合乎普遍正义的法律、政策。中央政府也希望各级地方政府能够执行这些法律、政策，造福于民众。设立中间层级政府，也正是为了达到这一目的。

　　但原有的政府管政府机制很容易失灵，基层政府自治则可以解决这个问题。应当说，基层政府自治本身就可以确保地方政府想办法造福民众，这就是在为中央政府积累统治的正当性。更重要的是，自治也不意味着中央政府就无法控制、监督这些自治的基层政府。知识这种控制、监督机制的性质发生了变化，不再是行政性，而是司法性的：中央政府可以借助一套高效率的司法体系监督、约束地方政府，使之切实地执行自己的法律和政策。

　　传统上人们一直以为，在政府之间，只有上下级直接控制-服从的行政性权力才是真正的权力，只有这种权力能保证上级政府的法律、政令被下级政府切实执行。上面的分析已经表明，事实远非如此。中央政府借助中间层级的政府来监督基层政府执行自己的法律与政策，其执行的效力必然大打折扣，人们已经用“政令不出中南海”来形容这一政治困境。

　　但是，人类也已经找到了解决这一问题的出路。如前贤所说：“如果政治上有所谓定理，则一个政府，其司法权与其立法权应具同格，当列为一条。”按照这样定理，中央政府的法律与政策，要靠中央政府自己来执行，而不应当借助中间层级的政府来执行。就法律而言，中央政府法律与政策的执行者，应当是中央政府自己的法院，而不应当是其他机构。

　　基于这一简单的真理，笔者近年来提出了司法中心的政改方案，其要旨是建立一套相对于地方政府享有独立性的法院体系。这些法院就在地方政府身边，应民众之诉求，即时地审查地方政府的法规和行为，阻止地方政府侵害民众权益，从而制约、约束地方政府滥用权力的倾向。这个法院系统以看得见的方式让民众得到正义，也使中央政府的法律在全国范围内得到一致的执行，从而实现真正的“统一”。

　　现行法院体系是无法履行这些责任的。人们早就指出，目前的地方法院高度地行政化、地方化。它们大体上听命于地方政府，在执行全国的法律的时候，时不时地按照地方的需要随意进行解释。这样的法院既不能统一地执行全国性法律、约束地方政府，也无法向遭受地方政府侵害的民众提供及时有效的救济，从而损害整个政府的权威。

　　中央政府要有效地执行自己的法律、有效地监督地方政府，就必须建立自己的法院体系，即中央法院系统。这个法院系统具体如何设立，或可讨论，但此种必要性，恐怕是难以否认的。与削减政府层次相关的一点是：地级市政府尽管妨碍省直管县，但其最初作为监察层级的设立是有其合理性。因而，这一级政府可以经过改造，予以保留。所谓改造，就是剥离其行政职权，将其转换为较为纯粹的监察与司法层级，中央法院的初审法院——地区法院——设立于此，其司法管辖区即为现在地级市的行政管辖权。当然，负责执行中央政府之其它政令的机构，比如土地管理监察、行政监察、银行监管等等机构，均克设立于此一层级。

　　作为中央法院系统的初审法院，它可以成为这些县、市镇的自治性政府的监督者。它有权受理以其司法管辖区内各级政府及其行政部门作为一方当事人的纠纷，即所有行政诉讼，以及以这些政府为当事人的所有民事诉讼。它还有权受理涉及两省居民、政府的诉讼。在审理所有这些案件的过程中，它有权审查地方政府的抽象行政行为，即审查地方行政法规、部门规章、红头文件的合法性及合宪性，一旦发现其违法或违宪，即宣告其无效。

　　通过这样一套法院体系，民众可以比较便利地找到中央政府在地方的直接代理人，不经过任何中间环节，直接从中央政府那里获得救济，获得正义。通过这种办法，中央政府也可以约束自治的地方政府，使之不能做损害自己辖区民众的事情，不能做损害其他地区的事情，更不能做违反中央政府法律、侵害国家整体利益的事情。总之，借助于中央法院系统，中央政府与民众得以保持直接、快捷的联络、沟通渠道，两者可以共同监督自治的地方政府。

　　当然，这种司法监督绝不会损害地方的自治，它只是给地方自治划了一条否定性边界：地方自治必须是在全国法律所允许的范围内的自治，必须是能够增进民众利益、从而增进国家利益的自治。这样，中央政府与地方政府形成合理的分工合作关系：地方政府享有广泛的自由活动空间，可以更为自主地做事；
中央政府则对其活动予以监管，可以有效地阻止其做坏事。从这样健全的政府间关系架构中，民众将会得到较大福利。

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