李计广：中欧经贸摩擦的国际政治经济分析

　　[内容提要]2007年欧盟对华贸易政策转向强硬，中欧经贸摩擦突增。近期频发的中欧经贸摩擦有其复杂的政治经济背景，既有长期的因素也有短期的考虑在内。本文借助三层次博弈分析框架，分别从欧盟层次政治、成员国政治、国际层次政治三个层次，以国际政治经济学的分析方法，研究问题背后的各种因素。

　　[关键词]中欧经贸摩擦 国际政治经济 三层次博弈

　　2007年，欧盟成为中国最大的出口市场。同时，中欧经贸摩擦增多，欧盟对中国的态度逐渐转向强硬。7月10日，在欧洲议会的辩论中，欧委会贸易委员曼德尔森警告说，中欧经贸关系走到了一个十字路口，矛头直指贸易不平衡问题。2007年10月8日，欧元区13国财长发布声明，首次把人民币汇率认定为比美元或日元汇率更让欧洲关注的问题。2007年10月，曼德尔森在致欧委会主席巴罗佐的公开信中，认为“对华的对话战略是失败的”。11月22日，曼德尔森警告，如果中国不能帮助减少“不可持续的”贸易逆差，欧盟可能将被迫采取反倾销措施。同时，欧盟对贸易救济措施的“反思”也不了了之。在经历了2007年1—8月没有任何贸易救济措施立案之后，从2007年9月至2008年5月，欧盟共对中国发起了10起反倾销调查，涉案金额高达41147亿美元，超过了过去20多年来的涉案金额总和。对此态势，2007年12月14日《，金融时报》撰文指出“：欧洲针对中国的论调正趋向美国化：针锋相对、尖利刺耳。贸易逆差和汇率是最引人注意的问题。欧盟越来越频繁地威胁要进行报复。”[1]

　　从欧盟的角度来看，与华贸易摩擦大多与贸易不平衡问题紧密相关。尽管欧盟已经认识到了中国是“代人受过”，中国的顺差部分地是其他国家的顺差，但欧盟认为：第一，不合理的经济增长方式强化了中国的竞争优势，抑制了进口需求，从而加剧了贸易不平衡。第二，日益增长的贸易逆差反映了中国对欧盟企业严重的市场准入问题，从而要求中国提高货物、服务及投资的市场准入。第三，中国知识产权保护不力。从中国的角度来看，则更加关注欧盟对中国的市场准入问题：第一，中国纺织品依然受限。2005年本是全球纺织品配额完全取消的最后时限，但欧盟以中国出口激增引发其大量失业为由，启动“特保”程序。最终双方达成了类似“自动出口限制”协议。在该协议到期后，欧盟又启动“双重监控制度”，严格监控中国输欧产品，并随时准备启动贸易救济措施。第二，不断加强对华贸易救济措施。欧盟对华贸易救济措施绝大多数为反倾销措施，但保障措施和“特保”措施的实施开始增多，没有实施反补贴措施。第三，欧盟技术性贸易壁垒门槛高。欧盟是世界上运用技术性贸易保护措施最频繁和严格的地区之一，形形色色的措施具有一定的合法性和隐蔽性。同时，欧盟建有完善的进口监督机制，如非食品消费品快速预警体系(RAPEX)等，中国则是重点的监控对象。第四，知识产权贸易争端逐渐增多。欧盟对来自中国的商品加强了打击侵权的力度，尤其是加强在边境的海关措施。同时还不断对中国施加压力，并威胁使用WTO争端解决机制。另外，欧盟企业还利用抢注商标等形式打击中国企业。

　　事实上，欧盟对华贸易政策渐趋强硬并非一时心血来潮，而是大势所趋。2006年10月4日，欧委会公布了题为《全球的欧洲：在世界中的竞争》报告。该报告阐述了欧盟全球贸易新战略，其目的就是通过贸易政策的实施来实现经济增长和就业增加，其手段则是通过谈判打开第三国市场，尤其是中国等新兴市场。由此可知，“贸易不平衡”实质上是欧盟要求中国提高其市场准入水平并保障其利益的谈判筹码。同时，欧盟还修订了市场准入战略，加大了在中国经商处的人力和财力，以求扩大在中国的市场准入。2006年10月24日，欧委会公布了第六份对华政策文件《欧盟-中国：更紧密的伙伴，扩大的责任》。前五份文件均着重阐述如何与中国加强沟通与合作，深入发展双方伙伴关系，而第六份文件则同时公布了一份题为《竞争与伙伴关系：欧盟—中国贸易与投资政策》，将“竞争”置于“伙伴关系”之前，显示出欧盟在经贸领域已充分意识到来自中国的强大竞争与挑战，以及面对这些挑战采取应对措施的必要性与紧迫性。[2]该文件详细分析了贸易不平衡的现状及原因，并将人民币汇率政策视为妨碍平等竞争的因素之一。该文件认为贸易保护措施依然是保证中国与欧盟之间公平贸易的一种方式，欧盟将在理由充分时谨慎而有力地运用这些手段。

　　总之，较为普遍的观点认为，双方彼此产生了某种失望情绪，中欧关系“蜜月期”已经结束，挑战和困难开始增多。[3]鉴于中欧经贸摩擦的未来发展在很大程度上取决于欧盟对华政策调整的方向与力度，本文即从欧盟的视角，借助三层次博弈分析框架，以国际政治经济学的分析方法，研究问题背后的各种因素。

　　欧盟贸易政策决策的三层次模式

　　由于欧盟体制的特殊性，对其决策的分析需要三层次博弈分析框架。该分析框架源自双层次博弈理论，而后者始自1988年罗伯特·帕特南发表的《外交和国内政治：双层次博弈的逻辑》一文。本部分勾勒出了分析欧盟贸易政策决策的三层次模式。第一层次是欧盟层次政治，由于在贸易政策领域具有排他性的权力，是决策的核心。第二层次是成员国政治，对贸易政策产生重要影响。第三个层次是国际层次政治，包括国际政治经济格局变革、国际经济环境、他国的影响等等。欧盟的各种正式和非正式制度安排将这三个层次有机联系起来，规定了决策参与者或影响者进行利益表达和寻求利益的渠道和机制是什么；
利益集团则通过游说活动对三个层次均起到重要的作用。值得注意的是，三个不同层次之间的关系是复杂、不确定的，也没有统一的模式。

　　1.第一层次：欧盟层次政治

　　在贸易政策领域，部长理事会是决策的核心，欧委会作为具体的执行者在决策中起至关重要的作用，欧洲议会的权力在《里斯本条约》生效之前则有限。

　　部长理事会由各成员国政府部长级代表组成，代表各自的政府行事。一般认为，部长理事会是欧盟政治中最主要的立法机构，是欧盟的“决策中心”。基于贸易决议日益增长的技术复杂性，更多的事项由“133委员会”中的贸易官员解决。“133委员会”的职能及其特点主要包括：第一，对于欧盟立场的提案，它是唯一参与咨询的机构，欧洲议会并不参与咨询程序；
第二，它就不公开的欧委会提案进行讨论；
第三，它受专家和极富经验的欧委会官员的影响极深，用一位专家的话说就是，“在那里，十分积极且畅所欲言的欧委会官员起决定性作用，而非各国政府”。甚至有人称，“133委员会是由欧委会推动并主导的。在未事先与欧委会达成一致的情况下，成员国的努力仅仅是在浪费时间”[4]。第四，它具有实际上的决策权，因为各国贸易部长很少参与技术性的细节问题。

　　欧委会是欧盟的常设执行机构，它具有明显的超国家性质。欧委会是一个复杂的、多元化的、具有政治和行政双重色彩的机构，大量截然不同的行政传统和政策模式共存，也是一个复杂而周密的协调机构，各方面的利益都能够得到伸张。[5]在贸易政策的动议及谈判方面，欧委会(实质上是贸易总司)的影响是最重要的。欧委会具有提案的动议权，对于贸易政策，欧委会具有排他性权力，是单独的谈判者。实际上，欧委会在提交提案之后的决策阶段也发挥着至关重要甚至是决定性的作用。理事会内部从工作小组会议到部长会议各阶段都有欧委会的代表参加，他们有权在任何阶段修改或撤回其提案。如果理事会想违背委员会的意愿做出决议，必须以一致同意才能生效。因此，理事会很少做出与委员会意志相左的决策。而且，欧洲法院的判例也使得部长理事会很难推翻欧委会的提案。[6]

　　2.第二层次：成员国政治

　　欧盟作为由主权国家组成的区域性组织的基本性质决定了其成员国在欧盟的政策决策中仍会发挥着重要的作用，尤其是与成员国的经济形势和政治形势紧密相关。“成员国至上”的观念至今在许多国家仍是根深蒂固的。

　　成员国影响决策的渠道主要包括：第一，对部长理事会的影响与控制。第二，影响欧委会。包括：通过专家组对欧委会提出意见；
参与欧委会下属的各种咨询委员会、条例委员会的活动；
对欧委会委员的任命；
某些非正式的影响渠道。第三，成员国地方政府对欧盟政策决策的影响。第四，成员国在欧盟政策的具体执行过程中发挥重要作用，尤其是当成员国故意抵抗欧盟机构的裁决时。第五，在欧盟与第三国或国际组织的谈判中，除了欧委会的代表之外，各成员国也往往会参加，并缔结各项“混和协定”。

　　影响成员国政治的因素主要包括：第一，主权意识、国内限制和多样化。第二，成员国国内政治情况。政府间主义认为欧共体政治不过是国内政策的一种延续。对事关国家利益或至少赢得了国内有力支持的政策问题，处于大选的考虑和国内的压力，都会成为成员国在理事会中所追求的政策目标。而当某一政策问题不与国家利益得失攸关以及公共舆论没有形成明确的分界时，成员国政府的立场会更多地反映国内党派的分野。第三，成员国的国内政治结构。政治制度越分散和分权，社会利益团体表现得越强大，国家政府在欧盟层次上推行独立和自主的政策的能力就越小。其结果是德国和荷兰政府不会像英国和法国那样在欧盟中推行自主的策略。第四，成员国具有不同的政策偏好。不同的成员国由于其经济基础的不同，在贸易政策方面的优先选择也不同。第五，政党的立场和态度。目前欧洲的主流政党是中左和中右派的政党，但近年来极右派的势力发展很快。政党对欧盟政策的影响：一是政党要员进入成员国政府或者欧盟机构，二是引导公众舆论。

　　3.第三层次：国际层次政治

　　在经济全球化的背景下，欧洲的利益遍布全球。欧盟贸易政策的决策不仅是与国际政治经济格局、地缘政治和经济潮流密切相连，国际经济结构的变化以及与经贸伙伴尤其是大国的竞争地位的变化也会对其产生影响。例如，20世纪70—80年代，欧洲在竞争中落后于美日的变化虽不能够直接产生“1992年计划”，但“引起了欧洲人的重新思考”。[7]

　　基于三层次博弈框架的国际政治经济分析

　　1.欧盟层次

　　作为欧盟对华贸易政策的具体执行者，欧委会是对华“强硬”政策的代言人。因此，分析欧盟层次政治的核心是欧委会。对欧盟政治的研究，一直存在着超国家主义和政府间主义、一体化与反一体化之间的争执。作为超国家机构代表和一体化执行者的欧委会，自然有动力和意愿证明自身的能力和存在的价值。当前欧盟在经济上困难重重，面临着“里斯本战略”受挫、整体竞争力落后于美日、经济社会改革困难重重、一体化建设进展缓慢等问题“，次贷危机”更是恶化了欧盟的整体经济形势。在政治上，则面临着扩大后成员国离心力增强、极右势力及反一体化声音增强等问题。2009年5月欧委会面临改组也使得其会受到成员国保护主义压力的影响。为此欧委会委员们加强了对贸易政策决策的控制。以2008年的几起对华反倾销措施案为例，在决策中甚至新创造出了“27个委员投票”的临时程序，以加强政治层面的控制。归根结底，政策的强硬是源于经济发展不力。为此，欧委会一方面利用反倾销和保障措施等贸易救济措施、技术性贸易壁垒、“自动出口限制协议”等形式保护内部市场；
另一方面在多边贸易自由化进展缓慢的情况下实施全球贸易新战略，通过签订双边P区域自由贸易协议，扩大第三国市场准入，从而实现经济增长和就业增加的目标。总之，在经济全球化的背景下“，市场”的重要性越来越大，既要完善内部市场也要开拓外部市场。因此，欧委会对华的强硬政策并非简单的为了减少贸易不平衡或使人民币升值，这些都是谈判的筹码，其最终目的是要求中国扩大和保障欧盟企业的市场准入。

　　在欧委会中，作为贸易委员的曼德尔森发挥着关键性的作用。曼德尔森一向以“自由贸易者”著称，对于中国他也更多的宣传自己是一位“中国乐观主义者”，而非“中国威胁传播者”。在针对中欧经贸关系的多次讲话中，他认为互相开放对双方都有利，欧洲企业并非撞到了“中国墙”，而是开启了“中国门”。但他也承认，中国的崛起对许多欧洲产业带来强大的压力，欧洲企业被迫调整，调整过程是痛苦的并产生了政治压力。总体而言，他主张对中国采取对话的策略。然而，一方面，他认为对中国的对话策略并没有收到预期的效果，欧盟在中国仍然面临贸易和投资障碍，知识产权问题也没有太大的改观；
另一方面，曼德尔森在2009年欧委会改组后难以续任，有讨好产业界从而为自己留后路的倾向。(点击此处阅读下一页)

　　在此背景下，由曼德尔森主导的贸易救济措施反思最终不了了之，并开始加强对华反倾销力度，不给与中国市场经济地位，加强对中国产品的质量监督，从而带来了一系列的贸易争端。例如，2008年4月24日发动的钢铁反倾销调查即是在曼德尔森的授意下立案。

　　2.成员国层次

　　经济基础决定政治。成员国政治的变化源于经济发展情况。2001—2006年，欧盟经济增长乏力，大大落后于美国。自2006年以来，欧盟经济保持着不错的增长势头，2006年和2007年的实际经济增长率分别达到3.1%和2.9%，高于美国和日本。然而“，次贷危机”恶化了欧盟的经济增长形势，预计2008年和2009年欧盟27国的实际经济增长率仅为2.0%和1.8%。[8]从成员国来看，各国经济表现有很大差别，关键是法国、德国、英国和意大利四大“核心国”的经济增长乏力，2007年四国的经济增长率分别为2.2%、2.5%、3.0%、1.5%。只有英国略高于欧盟27国2.9%的平均水平。受“次贷危机”影响，四国在2008年的实际经济增长率预期分别为1.6%、1.8%、1.7%和0.5%。从失业率来看，2007年欧元区的失业率高达7.4%，法、德、英、意四国的失业率分别为8.3%、8.4%、5.3%和6.1%。[9]尽管失业率仍然较高，但近年来已经呈现出逐年降低的态势，但“次贷危机”再一次恶化了欧盟各国的就业形势。可见，经济形势的恶化是导致欧盟对华贸易政策趋于强硬的基础性因素。从与中国的贸易平衡状况来看，根据中国商务部的统计，2007年，中国对德国的贸易顺差较少，而对法国、意大利和荷兰等国的贸易顺差较大。尤其是，中国对法国出口增速高达46.1%，进口增速仅为18.3%。经济形势的恶化加上贸易不平衡的飞速上升，是法国在贸易不平衡、人民币汇率等问题上强硬表态的主要原因。

　　经济增长和贸易不平衡仅是结果，反映的是各国经济社会模式的改革难以推进，经济缺乏活力，国际竞争力不高。但是，由于对福利的依赖和惯性再加上失业率高等原因，民众与各国政治家并未在改革上达成一致。因此，在面临国际竞争时，必然会选择保护主义。总之，为了安抚法、意等“老牌”欧盟成员国，求得内部和谐，一些主张自由贸易的国家及欧委会往往屈从于这些国家的保护性要求。[10]而新入盟的国家由于影响力有限而往往会选择跟从大国的决策。

　　从成员国政党政治的角度来看，法国和意大利目前均是中右派政党执政，具有贸易保护主义的传统；
德国虽然是联合政府执政但对中国的态度异常强硬，不仅出现“达赖喇嘛”事件，还特别关注中国主权基金的运作并反对给予中国市场经济地位。对于在2007年保护主义要求最为强烈的法国，一方面原因是由于成为法国新一届总统的萨科齐代表中右政党，而该党具有保护主义的传统。而且，在议会选举中，执政的中右政党不仅没有获得选前预期的绝对多数，甚至其相对于社会党的优势也小于上一届。这就使得执政党不得不加强与势力不可小觑的极右政党的合作，从而强化了保护主义的力量。另一方面，萨科齐主张法国实施带有新自由主义性质的经济与社会政策改革，这对大量法国人特别是中下阶层群体会带来冲击。这就使得其不得不通过转移视线的方式，将压力转向外部竞争者。另外，法国“总统主外”的传统政治角色定位以及萨科齐强硬的个人执政作风与风格也可以部分解释法国的强硬姿态。

　　3.国际层次

　　由于所分析的问题是中欧经贸关系而非欧洲一体化，国际层次政治在三层次博弈框架中的份量会加重。国际层次主要有如下几个方面的考虑：全球化、国际政治经济格局变革、大国效应、学习效应、美国因素。

　　(1)全球化。全球化既带来收益也会带来调整成本和风险压力。2006年5月5日，欧委会公布了一份对24750名欧洲居民进行的调查报告，大约47%的受调查者认为全球化对就业状况是一种威胁，在法国和希腊该比例更是高达72%，仅有37%的受调查者将全球化视为“更好的机会”，而3年前欧洲人认同全球化的比例是56%。[11]欧洲的一些政客们利用了这种“民意”，宣称欧洲人必须保护自己，因而贸易保护成为了政治议程的一部分。全球化是产生保护主义、民族主义和孤立主义的肥沃的土壤。人们害怕成为变革中的失败者，害怕中国增加就业就意味着欧洲减少就业。欧洲的极左和极右翼政党利用了人们焦虑不安的情绪，而欧洲主流的中左和中右翼政党认为保护主义是限制极端政治所必需的，并因此做出政治上的让步。[12]因此，对于来自中国的劳动密集型产品，欧盟一方面利用进口监督机制严加监控，并定期公布中国产品的质量和安全等问题，另一方面加强对这些产品的反倾销和保障措施调查。

　　(2)国际政治经济格局变革。改革开放30年来，中国经济快速持续增长引起举世瞩目。尽管具体的GDP数字不同，赶超的具体年份也不同，数据也可能不十分精确，但趋势是明确的。[13]大量的国外文献将中国视为“另一个超级大国”，渲染中国实力快速扩展的一面。尽管中欧关系总体而言是互利共赢的，但中国也会对欧盟的全球利益带来挑战，表现为：第一，“中国制造”的强大竞争力会对欧盟相关企业带来压力。第二，中国经济的“粗放式”增长模式对能源的消耗极大，会对欧盟的能源安全带来压力。第三，中国市场份额快速提高打破了欧盟的全球贸易关系“均衡”。对外贸易是一国维持与其他国家政治经济关系的重要纽带。大国一般都会使重要的贸易伙伴在其对外贸易中占据一定的比重，并尽量维持一种“均衡”的状态。这一方面可以实现进口来源的多元化从而降低风险，另一方面，也使各个贸易伙伴的利益均得到实现从而维持双方的经贸关系，乃至政治关系。中国在欧盟市场上份额的急剧扩张，会打破已有的“均衡”，不仅使欧盟感觉其进口竞争产业受到冲击、进口集中化的趋势带来风险，把其他国家挤出欧盟市场从而使欧盟与其他国家的经贸关系受到影响，而且，被挤出欧盟市场的其他国家的利益也受到了损害。因此，中国迅猛的出口态势就会成为众矢之的。对于此起彼伏的经贸摩擦，樊勇明、贺平(2006)[14]认为这是“战略性贸易摩擦”，是正在崛起中的经济大国与现有国际体系和国际主导国之间在经贸领域冲突博弈的重要表现之一。

　　同时，欧盟对中国的认知发生着变化，不愿再将中国视为发展中国家，而是认为中国应该承担起大国责任。例如，曼德尔森认为：“中国从全球化中获益颇丰，因而也要承担新的责任”、“中国要表现出领导者的风范，如推动‘多哈回合谈判’”、“中国从WTO中获益，也须推动‘多哈回合’的成功，并发挥关键的领导者角色”。这些论调均可以称之为“责任论”。显然，领导者有其责任与义务，即带头进行市场开放，消除贸易和投资壁垒，加强知识产权保护。这些都成为了中欧经贸摩擦的核心内容。然而，在“多哈回合”谈判中，尽管中国有过建设性的贡献(如促进《香港部长宣言》的达成)，但总体而言采取较为低调的策略。显然，中国既没有能力也没有意愿担当领导者的角色。中国的选择显然不符合欧盟的预期。

　　(3)大国效应。一体化逐步使欧洲可以像一个“大国”一样更统一地参与到国际经济体系中。一方面，大国是国际规则的制订者，在国际谈判中具有强大的讨价还价能力。一国对国际经济规则的影响力取决于该国能够向世界提供多大的出口市场。一国进口的规模越大，它对规则的影响力也就越大。尤其是在当代国际贸易规则越来越强调“对等”和“互惠”的条件下，大国有利于在诸如国际贸易壁垒的谈判中居于主动地位。另一方面，大国往往能够赢得贸易战。在双边层次中，贸易战的成败取决于报复能力的强弱。显然，大国更有优势。在多边层次，WTO的争端解决机制也有利于大国。总之，大国效应使得欧盟有能力在对华贸易政策上占据主导性的地位，并利用贸易摩擦作为谈判的筹码。事实上，欧盟在反倾销、反补贴、“自动出口限制”、产品质量和安全、人民币汇率等领域的对华争端并非仅仅是个案，而是其统一的对外政策和贸易政策的工具，是其利用大国效应保障利益的体现。

　　(4)学习效应。经济全球化拉近了国与国、人与人之间的距离，也增强了各国(地区)贸易政策之间的互动。在此背景下，贸易政策在各国(地区)之间具有了“学习效应”，各国要么跟进，要么模仿，都在不同程度地对其他国家的贸易政策做出反应。例如，第一，区域经济一体化在全球范围内蓬勃兴起，各国“被迫”采取战略性的区域一体化策略，以获取经济和政治收益，并防止被边缘化，从而形成了“多米诺骨牌”效应。第二，美国的单边主义政策———“301条款”举世闻名，而欧共体于1984年颁布的针对非法商业惯例的第2641P84号条例，即是以“301”条款为蓝本。越来越多的国家(地区)开始效仿美欧建立并完善自身的贸易壁垒申诉和调查制度。例如日本经济产业省发布的年度《与WTO规则不一致的贸易政策报告》，中国商务部发布的《国别贸易环境报告》，中国台湾地区也发布类似的年度报告。第三，贸易摩擦也具有“学习效应”。一是对于来自其他国家的摩擦，采取针锋相对的策略，同样以摩擦来应对，典型的是美欧之间的“贸易战”。二是学习其他国家的贸易摩擦“经验”为己所用，开始大量援引贸易救济措施，典型的是印度和土耳其。由此来看，欧盟对中国的强硬态度，是“学习”了美国的“成功经验”，贸易摩擦的领域和政策工具也大致相仿，其目的是增加谈判的筹码以获取利益。

　　(5)美国因素。在一系列全球问题上，美国人和欧洲人正走到一起。[15]中国崛起并不是欧美对话和政策协调的唯一议题，但却是一个很重要方面。例如，欧美关于解除对华武器禁令的争议就直接刺激了主要针对中国的“欧美东亚战略对话”机制的形成。不可否认的是，欧美政策协调的结果似乎是欧盟更多地受到美国的影响，欧盟2006年对华政策文件在一定程度上就是这种影响的体现[16]，以至于在国内学者中出现了欧盟对华政策“美国化”的说法，欧洲媒体也明确提到了这一现象。[17]

　　小结

　　中欧经贸关系确实走到了十字路口，这反映出不仅仅是欧盟走到了十字路口，中国同样走到了十字路口。为了解决中欧经贸关系中的战略性和前瞻性问题，解决双方的核心关注问题，2008年4月25日中欧经贸高层对话举行，双方在反对保护主义的立场上达成了一致，认为扩大开放才是出路。但实事求是的看，以中美战略经济对话、中欧经贸高层对话等双边模式来解决市场准入问题，对中国而言，并非最佳选择。市场准入的问题最好在多边贸易谈判的平台上予以解决。总之，双方积极融入全球化的方向都没有错，只是需要双方在严峻的挑战面前，更加谨慎地选择政策工具，并积极地进行调整。在对待贸易摩擦时，中国仍应本着“韬光养晦、低调处理”的原则，最大化地获取利益。中国是经济全球化的受益者，贸易保护措施虽然带有歧视性和不公平性的特征，但其在整体贸易中的比重是下降的，也是微不足道的。

　　注释：略。

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