潘岳：用战略环评解发展痼疾

　　我们所面临的环境问题确实就是产业和区域发展的布局结构性问题，其根源在发展决策层面，需要建立统一的战略环评制度，环保局需要这个权力。

　　如今，造成中国严重环境问题的原因很多。如一切以单纯GDP增长为标准的不正确发展观；
如没有一套环境责任追究与考核评价的制度；
如条块分割不统一的环境监管体制；
如没有一套实现环境经济双赢的政策体系等等。但最严重的还是，缺乏规划的结构布局问题，带来了巨大的环境安全隐患。

　　一个大国发展需要有个灵魂，科学发展观就是灵魂；
有了灵魂就有了方向，这就是可持续发展战略；
可持续发展战略的重要内容就是国土整治规划与产业规划；
对这些规划进行的环境影响评价便是战略环评；
战略环评的核心就是规划环评。即是国土空间要按照主体功能区的要求，形成经济、人口、环境、资源相协调的格局；
重大产业要制定与环境资源承载能力相适应的规划。我们正要做的，正是过去我们做得不好的地方。

　　例如火电行业。中国GDP全靠重化工业带动，重化工业又要持续相当长的时间，重化工业又几乎全依靠火电，火电又带动了煤炭生产。四年前我到环保局时，中国火电的装机容量是3亿千瓦左右，到2006年底已经接近5亿千瓦，按照目前的发展速度，2020年火电装机将大大超过预计的规模。这样的发展速度应经过认真的规划。我国现在的二氧化硫已超过容量一倍多了，在世界排第一。不久，二氧化碳也将排第一。从布局上看，长三角及珠三角等地区已形成大规模的电厂群，造成了严重的局部大气污染。从结构上看，2006年底，我国发电装机容量中，新能源只占了0.21％，而10万千瓦及以下的小火电机组却占23.8％。如今对节能减排任务压力最大的就是小火电。

　　再如钢铁行业。2006年，中国粗钢产量4.2亿吨，位居全球第一，预计2007年要接近甚至超过5亿吨。而其能耗占全国一次能源消耗量的15％左右，年耗水量占全国工业耗水的10％，外排废水量占全国8％，二氧化硫占7％。目前，一些生态脆弱、极度缺水的地区仍在盲目扩大钢铁产能。产能的迅速扩大使得中国对进口铁矿石的依赖不断加大。如今全国不符合产业政策的落后炼铁能力约占总产能的24.2％，落后炼钢能力占总产能的13.3％。如果把这些落后产能淘汰掉，一年可以节能5000多万吨标准煤，1亿吨水。我国75家重点钢铁企业中，有26家建在直辖市和省会城市，34家建在百万人口以上大城市，由于城市对环保要求越来越高，钢铁行业与城市发展的矛盾也越来越大。这是典型的布局与结构问题。

　　如今的造纸、石化、电解铝、水泥、焦化、电石、铁合金等行业也都是如此。

　　再从流域开发的角度看，由于条块分割、行政区域分割的原因，使得流域上下游、左右岸和干支流的发展难以得到统筹兼顾，造成了过度开发、无序开发和短期开发盛行的局面。如太湖流域的城市规模近年来迅速扩张，已成为国内城市群密度最高的区域之一。但由于流域人口密度过高（每平方公里1000人以上）、工业过于集中（无锡市每平方公里的工业企业数达10家左右），其主要水污染物排放总量也明显超过了环境容量，今年5月终于爆发了蓝藻。

　　再看看能源重化工基地的规划布局问题。黄河中上游宁夏、陕西、内蒙等煤炭资源丰富的省区近年来争上能源化工项目，都提出了很高的发展目标。例如内蒙鄂尔多斯一个市就有四个相同功能的煤化工基地，至2010年的规划目标是煤炭产能达到2亿吨、煤化工产能700万吨、电力装机1500万千瓦。相邻的几个地市又各有3-4个相同功能的煤化工基地。如不远处的宁夏灵武市就有一个宁东煤化工基地，至2010年煤炭产能要达到6000万吨、电力装机639万千瓦；
另外还有陕西榆林市规划的两个煤化工基地等。如何实现能源化工基地的跨省区合理布局，如何解决行业高耗水与区域严重缺水的矛盾，如何从源头上防止能源化工产业对脆弱的区域生态环境所造成的破坏，都需要统一进行战略环评。

　　还有快速城镇化所带来的问题。有些城市的规划一两年一变样，实施随意性大，常出现工业区和生活区混杂的尴尬局面，使当时审批合格的项目，一段时间之后常常因为城市规划的变化（例如在附近突然兴建生活区）而变成环境安全的高风险项目。从而带来愈加严重的环境争议。厦门海沧区PX项目就给我们敲响了警钟。

　　由此可以证明，我们所面临的环境问题确实就是产业和区域发展的布局结构性问题，其根源在发展决策层面。

　　大家会问，这些还不都是你们环保局批的。没错，是我们批的。因为我们只有项目环评审批权，而报上来的每个项目都符合环保条件，都比过去的工艺水平要高，但挤在一个区域合不合理，当地的生态环境能否承载的了？这需要做整个区域的环评，这需要以环保要求审查该区域的工业与城市规划，这便是规划环评，而我们没有这个权。

　　在中国推进战略环评的难度很大。即便刚出台四年的环评法，也是历经磨难才勉强出台的。为什么说勉强二字？因为在《环评法》立法过程中，激烈争执竟达4年多，人大常委会审议了三次才通过。当年很多专家都赞成将规划环评列入法律，即规定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发等政府规划进行环评，经反复争论，最终的法律文本仅仅规定了几句规划环评的原则。

　　战略环评的主要阻力来自于利益冲突。战略环评所注重的长期利益、全局利益，往往与重审批轻规划的部门利益和短平快出业绩的地方利益相冲突，致使很多地区和部门对这项工作不支持，并以种种理由逃避开展规划环评的责任。但是日益严重的环境资源问题又不容许等到条件成熟了再开展战略环评，只能抓紧推进这项工作。因此，这几年中国的战略环评实际上是在“前有堵截，后有追兵”的情况下艰难而又执着地前行。为推动一个地区、一个行业的战略环评，我们已经尽了最大努力。

　　尽管困难重重，但还是取得了艰难进展：第一，我们主动启动了《规划环评条例》的立法工作，送审稿已上报国务院;第二，我们主动采用区域限批等手段，开展了包括内蒙古、新疆、大连、武汉等10个典型行政区，铁路、石化、铝业等3个重点行业和重庆市三峡库区重点产业发展规划、宁东能源化工基地规划纲要等8项重要专项规划在内的规划环评试点；
第三，我们又进一步推进了城市轨道交通、高速公路、煤炭、港口等领域的规划环评工作；
第四，组建了由16位院士与23名教授组成的战略环评专家咨询委员会。已有的成果充分证明，做规划环评就是战略环评的突破口；
做好战略环评才能为可持续发展战略奠定基础；
而可持续发展战略正是科学发展观的重大制度支撑。

　　回头看来，我们只能说，这些进展还只是阶段性的。前进的道路十分坎坷。《条例》立法进展缓慢就是其突出表现。我们本来预计这项法规将在今年夏天出台，但现在推迟了，还在紧张的协调之中。借这个机会，我也向支持《条例》立法工作的国务院法制办等有关部门领导以及专家、媒体表示衷心的感谢。我们想再一次强调说，《条例》不是环保部门的扩权，而是一种理念，科学发展观的理念。环保总局不争权、不争利，只要事情成功，我们都甘当配角。《环评法》争论了4年才出台，《条例》争论了2年。我们相信，在国务院领导同志的关心下，在各有关部门的支持下，《条例》的立法将会大大加快。

　　我认为,没有战略环评，高耗能、高污染行业盲目上马、无序竞争的态势会日益加剧；
没有战略环评，城市建设与产业发展布局重合、定位冲突的矛盾会日益尖锐；
没有战略环评，中西部与东部环境不公平、污染产业转移的问题会日益突出；
没有战略环评，流域和区域开发行政分割、各自为政的格局会日益固化。总之，战略环评的缺失将使得十七大报告所提出的“经济增长的资源环境代价过大”的问题得不到根本解决，生态文明的观念得不到牢固树立，可持续发展的战略得不到真正落实。

　　我们将尽最大努力加强部门沟通和协调，积极推进《条例》的立法工作。

　　我们将组织一流的专家队伍，选择黄河中上游能源富集地区、海西经济区、北部湾经济区、环渤海经济圈、成渝经济区等重点地区和钢铁、石化、电力、造纸、煤化工等重点行业，开展重大经济技术政策的环境影响评价。

　　我们将按照推进形成主体功能区的要求，研究制定不同主体功能区的环境准入政策，引导产业布局与环境承载能力相协调。

　　科学发展离不开战略环评。

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