卢静,衡孝军：透析欧盟治理困境

　　[提要]欧盟通过多层次网络化治理实现了真正的“没有政府的治理”，成为当今地区治理的成功典范。但随着欧洲一体化的不断扩大与深化，欧盟治理面临种种困境。产生困境的根源，主要是“民主不足”和“认同危机”。欧盟治理改革的途径需要在加强民主与建构认同的互动统一中寻求。

　　[关键词]欧盟、治理、民主不足、认同危机

　　欧盟作为一个界于国家与超国家之间的特殊行为体，在发展进程中形成了独具特色的治理结构与方式，成为当今世界地区治理的一个成功范式。然而，由于欧盟存在着“民主不足”和“认同危机”，在治理层面遭遇困境。欧盟如何走出治理困境，是本文所要探讨的内容。

　　一、欧盟治理及其困境

　　欧盟是欧洲在一体化进程中创立的一个独特机构。它“不是一个要替代现有主权国家的主权实体，也不是一个为国际合作而形成的组织，而是其成员国为了在欧洲范围内具体问题上实现共同利益而作出民主决策，从而让渡各自部分主权”[1]。欧盟的运行过程实际上就是一个治理过程，其典型特征就是多层治理体制下的“没有政府的治理”。

　　具体来说，欧盟治理具有以下特点：第一，治理结构的多层级性。在欧盟治理主体中，既有代表欧盟整体利益、具有超国家组织性质的欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院，也有代表成员国利益、具有政府间机构性质的欧洲理事会和部长理事会，此外，还有一些次国家层面上的地方政府、地区委员会以及利益集团、非政府组织和私人机构等。这种多层级治理结构使得传统上由国家所拥有的统治权和决策权在欧盟这里分散在超国家、国家和次国家层次上。第二，治理方式的网络化。欧盟内部多种行为体的互动形成了复杂的相互联系的机构网络。在这一网络中，要“不得不放弃辅助性原则(subsidiarity principle) 指导下的等级竞争思想，而转向一种网络安排考虑，即政策的酝酿、提议、执行和监督由不同层次的治理共同完成”。[2] 第三，治理模式的多样性。欧盟在不同的政策领域形成了不同的治理模式。有人根据制度化程度将其分为相互调整、政府间协商、超国家等级方式、共同决策和公开协商五种治理模式。[3] 有人根据权力向度及层次将其分为垂直紧密型等级体系的国家主义、水平紧密型体系的政府间主义、垂直松散型等级体系的超国家主义和多元松散型的泛欧主义四种模式。[4] 多样化的治理模式增强了欧盟应对不同问题的能力，提高了治理效率。

　　然而，随着欧盟的不断扩大与深化，欧盟治理面临巨大挑战：一方面东扩所产生的新老成员国在历史、文化、经济与社会发展模式上的差距，使欧盟内部的利益协调和平衡变得更加困难。另一方面在深化过程中，欧盟治理已深入到欧洲政治、经济、社会及司法等各领域，对各成员国及其公民都产生了深刻的影响，欧盟治理的合法性受到置疑。欧盟治理的困境主要体现在以下几个方面：

　　首先，欧盟共同利益与成员国国家利益协调的困境。自欧洲一体化开始以来，欧洲共同体与成员国之间一直存在利益协调的困难，随着欧盟的不断东扩，成员国利益更加分散化，利益协调与平衡的难度进一步增加。从欧元问题来看，英国、丹麦等至今迟迟不愿意放弃本国货币而加入欧元区，说明“欧洲的”和“民族国家的”意识在单一货币问题上的冲突状态。制宪困境更是利益协调难度的典型体现。尽管在2007年6月布鲁塞尔欧盟峰会上，成员国最后就《欧盟宪法条约》的替代文本“欧盟基础条约”或称“改革条约”达成了一致意见，并同意在2008年底，或最迟至2009年6月欧洲议会选举之前达成一个新的文本，使欧盟走出制宪困境。[5] 但事实上，制宪问题并未完全解决，反映欧洲一体化深化过程中的共同体利益与成员国利益之间利益协调困境仍然存在。

　　其次，主权让渡的困境。欧盟的职权来自成员国的授权，成员国的主权让渡是欧盟发展的必要条件。成员国把越来越多的国家主权与职能让渡给欧盟的组织机构，使得欧盟事实上发展成为范围上超越现存的民族国家，职能上涵盖经济、政治、社会、文化乃至外交与安全领域的治理体系。然而主权让渡是一个极为敏感的问题，尤其是对还没有完全走出曾被超级大国支配与控制阴影的新入盟的中东欧国家来说，主权让渡更为困难。在成员国关于欧盟宪法问题的争论中，来自东欧国家的政府就极力阻挠将民族国家权力转交给欧盟。拉脱维亚总统瓦伊拉·维基耶·弗赖贝加这样说：“拉脱维亚把欧盟看作是一个主权国家的联盟……此刻我们看不到创建一个统一的欧洲联邦国家的需要……欧洲的多样性正是其最大优势之一。尽管这种多样性会阻碍(欧洲) 共识的形成，但它是一种资源，必须加以培育与珍视。欧盟的每一个成员国，不论其大小，都有能力对这个作为一个整体的组织作出有意义的贡献。”[6]

　　再次，欧盟内部政策协调方面的困境。成员国之间政策的不一致增加了欧盟治理的难度。以打击跨国犯罪为例。欧盟区域内的跨国犯罪和欧盟的移民政策有直接关系。欧盟各成员国在对待移民问题上政策不统一，有的国家门槛较高，有的则较低。其中有的国家在对待其前殖民地和联系国的移民政策甚为宽松，因而这些移民大量涌入。而《申根协定》和欧洲统一市场的建设允许人员及劳务的跨国自由流动，这使得外来移民在欧盟境内几乎不受任何限制而自由出入各国国境。这既增加了打击跨国犯罪的难度，也加重了尤其是西欧发达国家的社会问题。随着欧盟的扩大，成员国内部经济社会发展模式与水平差距进一步增大，这更加重了欧盟内部政策协调的困难。

　　二、欧盟治理困境的成因

　　出现上述困境的根源，主要是欧盟制度建设方面存在问题，即欧盟治理民主不足和在欧洲认同方面出现了危机。

　　(一) 民主不足

　　民主是欧盟治理的核心价值和基本原则，这在欧盟的形成与发展中有充分体现。欧盟是在成员国自愿、平等地让渡部分主权的基础上形成与发展起来，是社会契约论的结果，是民主政治的体现。而且，欧盟要求其成员国都必须实行民主政治，民主原则是欧盟各成员国政体的基础。对于申请入盟的国家，欧盟要求“申请国必须是稳定的、多元化的民主国家，至少拥有独立的政党、定期进行选举、依法治国、尊重人权和保护少数民族权益”。[7] 成员国的民主制度成为欧盟民主原则的根本保障。在欧盟治理中，欧洲议会的发展、欧盟权力在不同机构间的分割与制衡、欧洲民众对欧盟决策过程的参与等，都体现了民主的精神与原则。尽管如此，欧盟的“民主赤字”仍很严重，使得其治理面临困境。主要表现是：

　　第一，决策机构间权力分配不公平，代表欧洲民众利益的、欧盟机构中惟一的民选机构———欧洲议会的权力要远远低于由成员国政府组成的欧洲理事会和部长理事会的权力。欧洲理事会和部长理事会牢牢掌握着决策权，很多决策都是在它们中间作出的，而欧洲议会虽有立法权、预算权和行政监督权，但不能单独行使这些权力，或者权力的行使受到某种程度的牵制。这严重影响着欧洲民众对欧盟治理决策的参与程度与热情。当欧盟治理决策逐渐深入到成员国的经济、政治及社会的各个方面，影响到各国公民的日常生活时，需要通过议会民主加以确定与完善，仅靠成员国政府的授权是远远不够的。这也与欧洲长期以来形成的、特别是已在国家政治中日趋完善的议会民主和人民主权政治传统相矛盾。

　　第二，决策体制的封闭性与技术性，使欧盟决策难以反映民意。自欧洲一体化开始以来，布鲁塞尔政治权力中心的技术专家、政治精英们的沟通与妥协一直是欧洲政治的特色，而公民是远离决策中心的。欧洲理事会和欧盟部长理事会作为欧盟的主要决策机构，都是由成员国政府代表组成，只具有成员国的间接授权，缺少公民的一级授权，因而其决策过程缺乏欧盟民众的参与。代表欧盟共同利益的欧盟委员会事实上也是脱离欧洲民众的。新西兰学者克里斯·肖对此指出欧盟委员会所存在的三个不足：1. 欧盟委员会在其组成设计上并没有接触到广大的欧洲民众，委员会的官员们生活在布鲁塞尔的一个非常孤立、封闭的文化圈里，他们没有也无法正确了解公众需求；
2. 即使委员会去与欧洲公众接触，它所接触到的也只是那些具有跨国特点、而不是具民族性的民众群体，而且这些人通过各种关系网和欧盟机构有着亲近关系；
3. 当委员会试图通过动员各种跨国公民社会、地区政府、网络组织等去了解欧洲民众的意见时，结果却发现这些组织之间是陌生的，因此也就没有共识。[8] 所以，决策体制的封闭性与技术性，使欧洲民众难以参与欧盟治理。

　　第三，在决策运转方面，政策制定机制缺少应有权力。欧盟的政策制定主体由于缺乏经过民主程序获得的民众授权，无法像主权国家那样对政策制定过程施加全面和有序的影响，因而，政策形成是在各种利益需求交织下的极其复杂与艰难地相互作用中产生。在这一过程中，不同的以及相互抵触的需求、选择以及保留都在其中发挥作用。结果是，欧盟的整体政策框架不可避免地处于不规则与不一致的状态中。

　　(二) 认同危机

　　欧洲认同是一种超国家认同，是欧盟成员国及其公民对欧盟这个共同体的一种归属感。欧洲认同是欧洲一体化与欧盟治理的思想观念基础。欧盟治理困境的根源之一在于欧洲认同危机。对此，有的欧盟问题专家这样认为，“在一体化更加深化发展的每一个回合中，仅靠工具性或输出的合法性过程在欧洲层面变得越来越难以实现。当前欧洲体制的合法化最需要的就是一种认同取向和情感支持。”[9] 欧盟治理的认同危机体现在以下几个方面：

　　1. 欧洲认同与民族认同的紧张关系。在欧盟发展中，“欧洲意识”在不断增强。欧洲公民制度的创立、欧元的诞生、欧盟宪法条约的出台等体现并强化了欧盟的集体认同。但相对于长期形成的并有着深厚根基的民族意识和民族认同而言，“欧洲意识”仍比较虚弱。正如著名的政治哲学家米瑟斯这样评价：“人们无法从人类生活中勾销长时期的历史的发展，这种历史发展使得一个德国人在谈到德国风格、德国民族和德国的时候，心就会激烈地跳动起来。早在政治家们想在这种民族感情上培植德意志国家思想、德意志政治还有德意志沙文主义之前，这种民族感情就已经存在了。‘欧洲’或‘泛欧洲’，‘欧洲的’或‘泛欧洲的’，所有这些词汇都唤不起那种心的跳动，它们激发不起‘德国’或‘德国的’这种字眼所能激发的感情。所有想让联盟国家来取代民族国家的好心的设计，其基本错误就是没有注意到这一情况。”[10]

　　2. 精英与大众之间的认同差距。如前所述，欧洲一体化长期以来一直是由精英驱动的，在一体化初始时期，欧洲精英和大众之间存在着“宽容共识”，即大众认可或默许精英们所构想的欧洲共同体的建设，并不关注共同体本身的民主问题。但随着冷战的结束，尤其是欧盟的不断扩大和治理领域的扩展，已经影响到欧洲大众生活的各个方面，欧洲大众要求参与到共同体的建设和欧盟治理中，原有的“宽容共识”终结，精英与大众在认同方面的差距也突显出来。就欧盟东扩而言，精英主要基于政治上的原因推动欧盟不断扩大，但东扩使得欧盟各国在经济与社会发展模式上同质性减少、差异性增大。尤其是近些年来，欧洲经济长期增长缓慢和社会问题日益严重使民众对欧盟发展失去信心，一些老欧洲国家人民越来越感觉到一种不安全感，外来廉价劳动力可能会抢走他们的工作，大量涌入的移民会增加社会的不安全，等等。正如德国前外长菲舍尔于2000年5 月在洪堡大学的讲话中所说：“欧盟的东扩引发了我们的公民的忧虑和害怕：我们的工作岗位会陷入危险吗? 欧盟扩大后，对于普通公民而言，欧洲是否变得更加不透明，更加难以理解呢?”[11] 于是，出现了1992年丹麦选民否决《马约》、2001年爱尔兰选民否决《尼斯条约》、2005年法国和荷兰公民否决《欧盟宪法条约》等事件的发生。

　　3. 欧盟成员国，尤其是新老成员国的认同分歧。在欧盟的发展过程中，成员国一直对欧盟的性质及发展方向存在分歧，超国家主义与政府间主义的争执始终存在。伴随着欧盟的不断东扩，新老成员国在历史、文化、宗教以及社会政治经济发展模式等方面的差异造成欧盟内部认同分歧进一步增大。2003年，欧盟内部，尤其是新老成员国在是否支持美国攻打伊拉克问题上的分歧，以及前面所提到的东欧一些新成员国领导人对主权让渡方面的顾虑等，都体现了欧盟成员国之间的认同差距。

　　三、欧盟治理改革的途径

　　民主不足和认同危机都是欧盟治理困境产生的根源，二者是紧密相关、相互促进的：一方面“共同体意识是民主制度的观念基础?点击此处阅读下一页)

　　因为民主制度需要成员之间相互作出牺牲”，[12] 在欧盟内部，发展程度高的国家需要为发展程度低的国家承担更多的义务，如果没有一种共同体意识，这种牺牲是不可能的，民主也不可能实行；
另一方面民主制度使各阶层人民广泛参与，在自由对话、平等协商基础上达成共识，这有利于共同观念的产生。根据制度主义的观点，制度能产生一种“适当性的行为逻辑”，行为体的行为不是如理性主义所说的是为了实现自身利益的最大化，而是为了去做符合规则和规范的“正确”的事，因为行为体都已深深地嵌入到了他们所处的社会制度环境并受其影响。所以，加强民主与构建认同是统一的，而欧盟治理也需要从二者的统一中寻求改革途径。

　　其一，建立欧洲公共领域，克服“民主不足”缺陷。公共领域是民主制度的基本政治构成，它介于私人领域与公共权力机关之间，其载体是主要由非政府组织和公民运动等组成的公民社会。建立公共领域是民主的内涵和规范性要求。目前，欧洲公共领域的发展状况不容乐观。一方面由于欧洲在长时期民族国家发展进程中，形成的语言、文化和传统的多样性一定程度上阻碍了欧洲公共领域的建立；
另一方面也因为欧盟缺少民众参与的政治议题。西方社会公众最关注的五个问题：医疗、教育、法律和秩序、养老金和社会保障、税收，都不在欧盟管辖范围内，而欧洲民众对欧盟所管辖的问题，如贸易自由化、消除关税壁垒、环保和其他技术标准、对外援助和外交政策协调等，关心程度最低。公共领域的低度发展导致其在欧盟治理中地位与作用的有限习性。以非政府组织为例，它是欧盟加强与欧洲公民社会对话的主要机构，也是欧盟委员会咨询的重要组织，但欧洲许多非政府组织受到欧盟的直接资助，其观点实际上为欧盟所左右。由此，所谓的欧盟委员会“‘与公民的对话’不过是口技表演”[13] 罢了。这在欧盟宪法草案的辩论和欧洲未来大会中有清楚体现。[14] 欧盟治理“要想克服民主不足的缺陷，必须建立一个与民主过程步调一致的欧洲公共领域。在复杂社会里，民主合法化的基础在于制度话语过程和制度决策过程与非正式的意见形成过程(依靠的是大众传媒) 在公共交往层面上的相互作用。”[15] 如何建立欧洲公共领域，学者们提出了种种可能的建构路径，其中有三种最令人关注：一是民族国家公共领域的欧洲化，即在民族国家的话语空间中引入有关欧洲的话题；
二是全新的欧洲公共领域，即围绕欧洲事务进行交流与辩论形成欧洲特有的语义范围；
三是部分公共领域，即以时间、文化、空间或单个专业领域形成部分公共领域。[16] 通过建立与发展欧洲公共领域，增强欧盟治理的民主合法性。

　　其二，尊重欧洲文化的多样性，建构欧洲认同。欧洲文化具有像罗马法、基督教文明和理性等这样同一性的根源，这也正是欧洲走向统一的精神源泉和欧盟治理的文化基础。同时，欧洲又是包含了不同民族文化特性的多样性文化，多样性赋予了欧洲以力量和活力，构成一体化前进的动力。所以，在欧盟治理中，既要以欧洲文化的同一性为基础也要珍视多样性。其实，欧洲意识和民族国家意识并不是截然对立的，它们存在着相互融合的统一性。“民族的认同不应该建立在反对欧洲认同的基础上，反之亦然。如果我们把多元认同看作是欧洲多层治理体系合法化的一个必要的文化条件，那就不应该假定为了给欧洲认同的强化让路，民族认同必须丧失它的重要性。”[17] 而且，民族认同已深深地融入到欧洲认同中，“如果不谈及欧洲和欧洲性，一个人或许甚至难以描述何为希腊人(意大利人，德国人……) 。一个民族的历史和文化遗产如此地融入欧洲历史和文化遗产之中，当描述一个人的民族集体认同时很难把两者拆开。”[18] 因此，在《欧洲联盟条约》中就明确指出“联盟应尊重各成员国的民族同一性(认同) ” 。这一条款也被写入了欧洲宪法草案。这表明从欧盟官方的角度，欧洲认同要和成员国的民族认同共存与发展是欧盟的长期政策方针。随着欧盟治理的扩大与深入，欧洲化也应该是多样性与同一性并存的过程。成员国面对欧盟政策法规的影响和欧盟层次的行为体促使，会对国内政策、经济政治制度等实行调整与变化。这种变化一方面在某些国家政策乃至制度层面会出现趋同，另一方面也有一些国家仍保留着自身独特的制度安排、国家—社会关系和政治文化。也就是说，成员国针对欧盟压力进行的调整充满了“国家特色”，是一种“集合式趋同”现象。正是欧洲文化所表现出的这种多样性与兼容性为不同文明之间的对话提供了可能，所以欧盟治理改革须在尊重欧洲文化多样性基础上，构建欧洲认同。

　　其三，以新的价值观重新界定利益，寻求价值规范与利益诉求之间的平衡。通过合作来实现国家利益是欧洲国家的理性选择。随着欧洲一体化的顺利进行，合作共识不断得到强化，遵守欧盟的制度规则成为成员国生存与发展的必要条件。在这种合作共识下，欧盟实现了一次次制度创新和治理变革。欧盟在今后治理中，要加强多层次、全方位的协商对话，通过不断探索，寻求与扩大各国利益的交汇点，使各成员国都把欧盟整体利益与自身利益、长远利益与眼前利益结合起来，重新审视并界定自身利益，力求在价值规范与利益诉求之间达成一种平衡。欧盟内部多层次、全方位的协商对话也有助于欧盟规则与规范的内化，有利于形成新的观念以及相应的规则。这一切有助于锁定共同问题，动员集体力量，包括共同探索尽可能富于创新精神的解决方案。

　　致力于欧洲统一，扩大和深化一体化进程，是欧盟成员国的共识和共同政策选择。这是欧盟逐步走出治理困境的前提条件。只要欧盟及其成员国采取合适的途径和切实可行的措施，不断加强民主建设和积累认同共识，欧盟在强化治理、推进欧洲统一进程方面是可以有所作为的。

　　注释：

　　[1] 欧盟官方网站http：//www.europa.eu/abc/panorama/index_en.htm_ (January 2006) .

　　[2] Prodi R. “Shaping the New Europe”，speech delivered to theEuropean Parliament in Strasbourg 15 February 2000，European CommissionWorking Group，Multi- Level Goverance：Linking and Net- workingthe Various Regional and Local Levels，Working Group 4a，EuropeanCommission，2001.

　　[3] Fritz W. Scharf：What have we learned?- Problem- Solving Capacityof the Multilevel European Polity. 转引其吴志成：《治理创新———欧洲治理的历史、理论与实践》，天津人民出版社，2003年，第358 页。

　　[4] 张迎红：“试论欧盟多重治理结构中的民主机制”，《德国研究》，2006年第2 期，第4- 5 页。

　　[5] 戴启秀：“欧盟走出制宪困境：成员国的国家利益与‘基础条约’”，《德国研究》，2007年第3 期，第10 页。

　　[6] Jan Zielonka，Plurilateral Governance in the Enlarged EuropeanUnion，Journal of Common Market Studies，p.199.

　　[7] Council of European Union，Presidency Conclusion：CopenhagenEruopean Council，Brussels，1993，转引自张迎红：“试论欧盟多重治理结构中的民主机制”，《德国研究》2006年第2期，第6页。

　　[8] Cris Shore，“‘Government without statehood?’ AnthropologicalPerspectives on Governance and Sovereignty of European Union”，EuropeanLawJournal，Vol.12，No.6，November 2006，pp.715- 716.

　　[9] Joachim Schild，“National v. European Identities? French andGermans in the European Multilevel System，Journal of Common MarketStudies，June 2001，Vol. 39，No.2，p.335.

　　[10] (德) 路德维希·冯·米瑟斯：《自由与繁荣的国度》，韩光明等译，中国社会科学出版社，1995年版，第166—167 页。

　　[11] (德) 菲舍尔：“从国家联盟到联邦：对欧洲一体化形式的最终思考”，曹卫东编：《欧洲为何需要一部宪法》，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第7 页。

　　[12] Amitai Etzioni，The Community Deficit，Journal of CommonMarket Studies，Vol.45，No.1，March 2007，p.31.

　　[13] Cris Shore，“‘Government without statehood?’AnthropologicalPerspectives on Governance and Sovereignty of European Union”，P.716.

　　[14] 在欧盟未来大会上，有5 个NGO 被邀请向大会发表看法，它们分别是：Yong European Federalists，Federalist Voice，Active CitizenshipNetword，European Network Against Racism，Polish NGO Officein Brussels.由于这5 个NGO 都得到欧盟委员会的资助，它们事实上反映的都是欧盟委员会的意见。

　　[15] (德) 哈贝马斯：“欧洲是否需要一部宪法?”曹卫东编：《欧洲为何需要一部宪法》，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第47 页。

　　[16] 伍慧萍：“政治公共领域与欧盟民主治理”，《德国研究》，2007年第2 期，第36 页。

　　[17] Joachim Schild，“National v. European Identities? Frenchand Germans in the European Multilevel System，Journal of CommonMarket Studies，June 2001，Vol. 39，No.2，p.336.

　　[18] Thomas Risse：”Regionalism and Collective Identities：TheEuropean Experience”，http：//www.iue.it/Personal/Risse.

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