李炜光：未雨绸缪胜过亡羊补牢

　　从各方传来的信息看，目前灾区的一大工作重点，是灾民安置房的建设，保其“居有定所”。唐山大地震时，我们天津人把这种临时建筑简称为“临建”，倒也贴切。自中央政府发布通知之日起，专款用于建房的财政资金已逐步到位，规划设计、建筑规范、物资调运、安装施工等工作同时铺开，反映出面对百年大灾的政府具有应变迅速、动作高效的超能力，使民众对这场由政府主导的赈灾重建树立信心。

　　然而，现在看这些所谓灾民“定所”，不过是一些应急性的板房，如绵竹一地即有两万套这样的“临建”。当救灾的“短促突击”过后，我们很快就会意识到赈灾其实是一场需要坚韧毅力的“持久战”。建这些板房只是解决了灾民临时住所的问题，就是加上吃、穿、医等，也只是灾后重建的第一步，以后人们面临的事将远比想象的更为复杂：3—5年的过渡期内，大型安置点内灾民的生计、受灾地区如何尽快恢复正常的经济与社会秩序，劳动就业，教育、社保等，一样样都会压将上来，对其中肯定会出现的困难，应当有所预见，有所准备。政府要把好事办到底，并不是一件容易的事。

　　但这还不是问题的全部。搜集媒提供的信息，发现2004年中国自然灾害直接经济损失是1600多亿元人民币，2005年是2042亿元，2006年是2528亿元，2007年是2363亿元，2008年属于历史上罕见的大灾大难之年，到目前为止看，直接经济损失不会少于6000亿元，5年算下来差不多有一万三千亿，这还没有把一些不好计算的部分计算进来，如人员伤亡、水土流失、环境污染等。GDP和财政收入的一个相当的比例就这么被抵消了。灾害，甚至大灾，不管什么原因，已经成为眼下我们生活的一部分，不愿面对也得硬着头皮面对。

　　面对大灾，我们以往的习惯思维是把全部注意力放在灾害发生之后或舆论的重重压力之下：火速救灾、安置灾民、减税增支等。于是，政府变成了“救火队”，总理就是队长，满天飞来飞去，率领着万千“队员”与各种突发性灾害：冰雪灾、大地震、洪水、病毒扩散、环境污染以及即将崩溃的大坝、堰塞湖等等“作斗争”。这些当然都是必要的，但我们的视野也就这么被局限在灾后“反应”这个环节上。实际上，比这更重要而以往被我们严重忽略的，是在平时即做好各种应急准备，设法预防灾害的发生，致力于减轻灾害到来之后的损失，把灾难的后果降低到尽可能的最低点，这其实是更难更难的事情。

　　政府一般不会吝啬耗费大量资源用于救灾，并由此获得社会公众的广泛赞誉，但也由此更加容易忽略灾害到来之前的防范。如果灾害过后政府的注意力还是放在追求GDP上，官员们满脑子仍是政治经济利益或巨大商机，以至于行政长官的意志完全左右行政决策，就会继续错过灾害防范的最佳时机。这次四川大地震最大的教训是，平时积累的问题经常演变到危机形成才想起应该对某些领域提供公共服务，然而灾难性的后果瞬间已然形成，成千上万的人在政府做出反应之前即已付出了健康以至生命的代价，覆水难收，留给活下来的人们的，只有无可挽回的损失和无穷尽的痛苦。

　　国际上成功的经验表明，就资金投入环节来看，事后重建不如事中控制，事中控制不如事前防范。预防性投入与事后“重来”的比例一般为1：5，也就是说，一元的事前预防相当于５元的事后重建的投资；
这话也可以反过来说：应对同样规模的灾害，事后重建需投资５元，而用于事前预防，只用１元钱就可以达到同样效果。这是现代社会危机管理的基本定量规律，没有理由忽视它的存在。但在我国，政府却从来就没把预防灾害列作施政的重要方面，几乎所有的“伟大决策”都是在灾害发生之后或是在公共舆论的压力之下作出的，这不能认为是一种高明的救灾意识。

　　应看到，事后救灾并不是危机管理机制的全部内容。在现代危机管理中，危机预警和危机准备是整个危机管理机制中的第一个阶段，也是最重要的阶段。因为如果能持之以恒地做好各种灾难的准备，做到防患于未然，及时消除危机的潜在风险，就能有效地保障民众的生命财产不受或少受损失，节省大量本来准备用于救灾或灾后恢复的资源，这应该是最有效也是最经济的救灾方式了。

　　危机预警。预警并不等同于“预报”，范围要宽泛得多，其核心内涵是风险识别和信息共享。在灾难潜伏的“和平时期”，即随时向社会及时提供各种有关未来重大自然灾害的预测信息，让公众都清晰地了解自己即将或已经面临着何种风险的威胁？未来灾难可能的概率、程度如何？将会有多少属于经济存量的资产暴露在风险范围之内?各种建筑物防范及抵抗自然灾害的能力如何？会有多少民众，多少学校、住房、道路、桥梁、企业、商场将处于灾难的威胁之下？灾难一旦来临，可能有多大的危害？这些危害会导致什么样的后果等等，都应在平时就通过完善的信息披露机制，明白无误地告诉每一位公众，不应有所隐瞒。

　　据专家说，我国大量建筑物的实际寿命只有30年左右，所谓“50年罕见，30年普遍”，不及国际规定的适用年限，住在这样的的房子里我们怎么预防地震灾害，谁来告诉我们？

　　危机准备。解决政府和民间在灾害发生之前应该做哪些物质的和精神上的准备的问题。如，在中国这样的经济发展差异很大的国家，怎样设定不同地区的设防级别才是科学的？从中央到地方，我们需要建立一个什么样的危机防范网络体系？对于依靠自身力量难以达到设防标准的地区，中央财政是否应通过转移支付使该地区的居民享受与经济发达地区居民同等的灾害预防服务？是否应进行经常性的建筑或各种公共设施的安全质量检查？对人员密度较高的学校、医院、宿舍楼、居民住宅等的检查是否应当更加严格？对存在的安全隐患，应怎样进行加固、维修、改造？问题严重的建筑是不是应拆除重建？是不是应当建立专门的巨灾基金？政府是否应当对保险购买者提供保费补贴，或对保险公司给予税收优惠？另外，中国是不是也应该建立自己的巨灾险和个人破产机制？又如，居民个人应对危机的准备亦应做到细致周密，发生危机时应该往什么地方躲避？逃生的通道在哪里？居民日常应准备必备水、食物、毛巾、应急工具等，应提前放在居所的什么位置最合适？老龄人及妇幼可以得到哪些特别关怀？灾害发生时人在电梯中怎么办等等，所有的细节都应当关注到，做足准备。如此，灾害到来时才不会慌乱，才可能真正减少损失。

　　灾害预防需要提供高质量公共服务的政府。以此为标准，目前的政府的运行状态财政资源的配置状况和显然不能令人满意。比较普遍存在的问题是，对潜在危机的威胁缺乏动态预测，虽有应对措施条文却只是一些“花架子预案”，财政经费很少用于灾害预防，信息不能做到公开透明，甚至还不如民间自己所做的预测。一些官员为保住官位，求得表面上的假稳定而故意隐瞒真相，弄虚作假，甚至恶对追求事实真相的民众。对可能到来的灾害，他们漠不关心，不闻不问，报喜不报忧，这些都不是鲜见的现象，成为官民关系、党群关系恶化的一个方面。更让人忧虑的是，至少到目前为止，还看不到中央政府在纠正这些不正常现象方面做了哪些实质性的努力。

　　天灾面前，各级政府都有责任，地方政府因处于灾害的第一线，这种典型的公共服务责任就更加凸显。公共服务问题基本上是个地方性的服务，而目前我国中央政府与地方政府在公共服务的问题上仍是一种不确定的关系，中央政府高度集权的体制，使得全国各地的政府无一不面临着公共事务官管理资金投入不足的问题，现行的分税制财政体制根本无助于此问题的解决。体制性的驱动使得地方政府的兴趣点和兴奋点集中于经济和财政收入的增长而忽略一致完全放弃自己在公共事务上应当承担的责任。除了城市建设和市容维护之类，在财政收入超额增长若干年的情况下，义务教育、公共卫生、基础科研、社会保障等等各个方面几乎都没有充分的财政投入，至于对突发性自然灾害的防范，则更是被严重边缘化而无人真正重视起来。

　　灾害预防机制的构建需要公共财政的支持。政府财政资源配置的首要原则应当是为公民生命和财产的安全提供可以依靠的保障，应尽量把危机管理投入的环节向前移，加大对灾害防范体系的投入量，提高政府对自然灾害等突发性公共事件的预测准确度，构筑灾害防范和救助的“生命线”。对金融、巨灾保险等通过市场机制发挥救济作用的领域，财政也应给予足够的关注和支持。财政部曾在2004年制定了《突发事件财政应急保障预案》，对巨大自然灾害来临时的资金快速拨付方式和程序等作了一些规定，但仍存在一些明显的问题，如投入不足、财力保障水平偏低，与实际需求相比差距较大；
财力分布分散化，总体效果不明显；
监管不严、违规使用或挪用等。例如，目前我国每年用于公共卫生的预防控制费只有7.7亿元，而美国此项支出高达80亿美元，折合人民币600亿元。经费不足自然会严重影响灾害预防的质量和控制效能，应根据今年以来的雪灾及四川地震巨灾所提供的经验教训作进一步调整完善。

　　我国财政的预备费制度显然不适应灾害预防体系的构建。2007年，中央预算总预备费为150亿元，仅占中央本级支出的1.35%，，按照我国《预算法》的规定，预备费是专门用于“自然灾害开支与其他难以预见的特殊开支”，但显然，这点少得可怜钱就是全部用于救灾也远远不足，哪里还有余力用于灾害的防范？

　　当前最紧迫的事情，一是减少其他方面的财政支出，特别是进一步削减规模庞大的行政管理费用。大灾之后，是整顿吏治的最好契机。在目前削减5%的基础上应继续努力削减，由此为提高财政总预备费比重创造条件，同时命令地方政府将预算外收入的一个相对固定的部分，专项用于增加地方财政的预备费。必要的话，修改预算法，提高预备费标准，同时，应引入预算管理模式，编制财政应急管理预算，经人大审议批准实施。另外，还应考虑在未来可能出现经济波动、财政收入有所下降的情况下如何确保该项财政预留的问题，这就有立法的必要。当然，预算本身就是法律，只要政府自己严格按照预算行事，充分尊重人大的地位，不必另立法度也可以。二是重构我国分税制体制，让地方政府承担的事权与其所掌控的财权、财力相适应。对本文所阐述的问题来说，应确保地方政府有力量建立高效的灾害预防体系，中央政府应事先把这笔钱预先留给灾害多发地区的地方政府，特别是脆弱的县级财政，而不必再经过政府间转移支付这道“手”。地方政府的职责是代管这笔钱，专项用于救灾，不得挪作他用。如果当地若干年内当地没有发生大规模灾害，这笔钱将分成两部分，其中一部分继续留在当地作灾害风险准备基金，另一部分则上交给中央政府，用于全国救灾行动的统一调配。

　　赈灾不能不考虑成本因素，不能一味蛮干。所谓“不惜一切代价”，不过是一种过了时的赈灾思路。“有预见的政府做两件根本性的事情：使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。它们在做出决定时，尽一切可能考虑到未来。”（戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》）近年来，财政的“分光吃净”、不留或少留结余现象比较普遍，一旦遇上今年这样的大灾之年就很容易陷于财政的被动状态中。而当灾害到来时又以政治稳定为政策重心，“只算政治帐，不算经济帐”。即使有人想算算账，在那种举国激愤的氛围中也不大敢张口说话了。此时，如果地方首长打算借救灾为超额申请财政资金，是并不难做到的。于是，灾难过去后，大量资金就滞留在并不十分需要的部门，难以充分发挥效用。

　　灾害预防机制的构建需改变政府一家“单打独斗”的局面。汶川大地震发生后，不必由谁下命令，百万志愿者自觉自愿于第一时间赶赴灾区提供救助，无数企业和个人慷慨解囊，短时间内捐款捐物即达到数百亿之巨，无数可歌可泣的义举和善行，展现了普遍的人性之善。这一次，中国人绝境相助，亲身实践了基于公民身份的道义担当，凸显了公民身份的行动权能和自治力，成为今年以来最引人注目的公共事件，也是数十年来的中国最伟大的事件之一。

　　但四川地震这个“好事”也可能会给我们这个有着根深蒂固的“政府崇拜”的传统的国家以误导，导致当前中国政策界的主导思路过分夸大政府的责任——我们拥有全世界最强大、最有效率的政府，什么“人间奇迹”都可以创造出来。这早已被证明是一种错误的思路。实际上，如何克服公共服务供给的这一制度性的缺陷，积极推动建立一个负责任的个人与负责任的政府良性互动的公共服务供给框架，才是中国下一步将要面对的最大挑战，也是公共政策的研究者们所要解决的重大课题。

　　国家相对集中并支配社会资源和财富，固然有利于“集中力量办大事”，例如此次的规模巨大的赈灾活动，可做到需要多少给多少，(点击此处阅读下一页)

　　但是政府特别是中央政府过多占有社会财富，则并不一定是好事。用最浅显的意思表达，不利于提高地方公共服务的质量，还会导致民间活力的萎缩，社会整体效率的流失。在缺乏公众有效监督的制度环境下，政府集中过多财力易导致贪污腐败更是众人皆知的道理。可以说，由国家最大限度地掌控社会财富，如今已经失去了正义性和客观必要，无论从理论上，还是从实践上，政府都不应再是公共服务的垄断供给者。中国应从这一国际性趋势中吸取经验，以改善公共治理。

　　目前看政府对民间自治力的崛起的态度并不十分积极，小心提防的心态也不能说不存在。其实这完全是不必要的。在中国香港，仅2004年就有3981家民间慈善团体获得免税权，而内地加起来仅有几百家，还都是官方半官方的机构，我们的差距是不是太大了点？慈善对民间是一种爱心，对于政府就是一种责任。纳税人平时纳税，就是为了使其在危难之时得到政府的救助。纯民间的慈善机构提供爱心，以提高民众自己的共救和自救能力为己任，主动分担政府救灾的重负，这是中国公民社会日益成熟的标志，政府应给予支持才对。比如，对民间自发组建慈善团体应予以免税；
民间自发组织的专门用于救灾的消防队、医疗队，自建的避难建筑等，政府也应当给予资助；
这些组织平时坚持训练，向公众宣传自救和救援知识，政府就应掏一笔培训费予以帮助等等。总之，政府应该从慈善事业中退出来，让慈善回归民间，自己只做监督者和仲裁人，不是很好吗？

　　我国的危机管理中还有一个严重缺陷至今未引起广泛的注意，就是危机管理机制中的奖惩机制处于错位的状态。上级政府往往侧重对救灾过程中的“好人好事”实施奖励，而对日常就关注应急准备并有效防范了灾害后果的地方政府或部门却关注、支持得不够，在官员政绩考核指标中也找不到灾害预防相关规定的影子，更遑论予以奖励。而那些受到嘉奖的政府机关或部门其中免不了有一些是对灾害预防的不重视或工作不到位者，这样的灾后这样的奖励机制对于灾害的防范完全起不到正向激励作用。最近四川地震后的大规模“评功摆好”，不过是我们为这个只重眼前利益而忽视长远发展的体制再一次付出昂贵学费而已。遗憾的是，我们中的许多人并没有清醒地意识到这个问题。

　　“凡事预则立，不预则废”。事后救援无论多么重要也不能代替事前的防范。防范得力，危机就可能无从爆发，也就不至于耗费那么多资源；
防范得力，水旱灾是可以避免的，瘟疫扩散是可以避免的，森林大火是可以避免的，冰雪灾害的巨大损失是可以避免的，火车出轨是可以避免的，恐怖袭击也是可以避免的；
防范得力，人民的生命、财产就可以保住，至少可以降至最低，也就不需要那么多救助者付出鲜血以至生命的代价。不是吗？

　　如果我们能从这场灾难中学会预防，让我们这个多灾多难的民族再次面对灾难时能变得更聪明，那么多人的血就不算白流，也是不幸中之万幸了。

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