毛阳海：西藏农村的贫困状况与财政反贫困政策

　　「内容提要」文章首先阐述了贫困的定义和贫困标准等一般性问题，并就西藏执行的贫困标准作了对比分析，进而对西藏农村居民的贫困状况进行了判断和描述。在此基础上，对西藏农村居民的贫困特征及财政反贫困政策等问题作了阐述，并就相应的政策创新问题提出一些建议。

　　「关键词」绝对贫困/西藏农村贫困/反贫困/财政反贫困政策

　　「标题注释」［基金项目］本文是在由笔者主持的教育部“春晖计划”科研合作项目“WTO 对西藏所有制结构及产业结构转型的要求”（项目编号：S2004-1-54002）的部分研究成果基础上撰写而成的。

　　「作者简介」毛阳海，（1966-），湖南岳阳人，副教授，硕士研究生导师，西藏民族学院财经学院副院长，主要从事民族经济及统计学研究。陕西咸阳712082

　　按照国际公认的划分标准，贫困的衡量分为绝对和相对两类。西勃海姆提出了较有代表性的绝对贫困的定义，即“如果一个家庭的总收入不足以维持仅仅是物质生活所必备的需要，那么该家庭处于贫困状态”。1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚。森认为，应该从概念上将贫困定义为：能力不足而不是收入低下。

　　胡鞍钢则认为“贫困是一个多维度现象，可以将贫困划分为收入贫困、人类贫困和知识贫困”。笔者则认为贫困是一个多维的、区域性的、动态的、相对而言的概念，要将多种指标综合起来并进行横纵对比才能得出比较客观、全面、准确的结论。相对贫困是指生活水平低于所在国家或地区平均水平一定比例的人口或家庭，例如“10%最低收入人口”或“20%最低收入家庭”等。[1]关于绝对贫困一般有两种标准，即中国标准和国际标准。按照国家统计局和国务院扶贫办制定的中国农村贫困标准，改革开放之初的1978年的贫困线（即年人均纯收入）为100元，90年代初为300元，2001年为630元，[2]2003年为637元。而国际标准则主要是世界银行提出的每天1美元（1985年购买力平价不变价）的贫困标准（约相当于人均年纯收入962元）。需要指出的是，本文以下的论述是建立在绝对贫困范畴、国内贫困标准之上的。

　　中国的贫困问题不只是一个全国性的问题，更是一个区域性问题。据国家扶贫办2003年公布的数字，2002年，中国农村极端贫困人口有83.5%集中在中西部地区，其中西部占61.8%；
同年，东部地区农村贫困发生率为1.2%，中部地区为2.7%，西部地区则达6.5%.2002年年底，少数民族地区农民纯收入低于627元的极端贫困人口为1322万人，占全国极端贫困人口的46.9%，贫困发生率为8.2%，高于全国（3%）5.2个百分点。

　　西藏作为全国农村居民收入最低、农村人口所占比重最高和城乡居民收入差距最大的地区之一，其贫困问题尤其是农村贫困问题，一直得到了中央政府和西藏地方各级政府的重视，政府的反贫困行动已经进行了20多年，并取得了显著成效。一些研究西藏社会经济问题的学者们已经在这些方面作了一些有益的研究，不过，已有的研究成果偏重于对收入贫困及反贫困的论述，且对财政反贫困的作用重视不够。笔者基于对西藏经济问题包括财政政策问题的一些认识，以及到西藏农村进行实地调研积累的一些资料和想法，拟就西藏农村的贫困状况与财政反贫困政策，谈一些看法。

　　一、西藏农村居民的贫困状况

　　对于西藏农村居民的贫困状况，笔者将其大致概括为以下几个方面的特征：

　　（一）自改革开放以来，西藏农村的贫困状况已经有了很大的改善。首先，从贫困面来看，已经大大收窄了。据1979年全区农牧民调查资料，当时西藏有贫困户92478户，贫困人口470308人，分别占全自治区农牧民总户数和总人口数的31%和30.2%.其中，特困户和特困人口分别为65888户和320077人，分别占全区农牧民总户数和总人口数的22%和20.7%.①经过20多年的扶贫工作，尤其是在中央和全国人民的大力支持下得以执行财政反贫困政策，使贫困面大幅收窄。从1978～1990年，全区贫困人口由62万人减少到48万人，贫困面由31%下降到26%.[3]到1995年，贫困面进一步下降到23%，特困人口比例由原来的22%下降到6%.到1998年底，全区贫困人口减少到14.7万人，到2000年底，进一步减少到7万多人。到2003年，绝对贫困人口发生率已降到5%以下。其次，农村贫困居民的收入有了大幅增长。1979年时，西藏农牧民人均纯收入只有233元，有30.2%的农村居民的年人均纯收入低于当时的全国贫困线100元；
到1995年，西藏贫困县的人均年收入为408.6元，到2000年底，国家在西藏重点扶持的18个贫困县的农牧民人均纯收入达1316元。1995～2000年，贫困县农牧民人均纯收入增长了222.1%，平均每年增长26.4%；
同期，全区农村居民消费价格只是增长了34%，平均每年增长6%.显然，按可比价计算的贫困县农牧民人均纯收入也实现了年均20%左右的增长。

　　此外，农村贫困居民的生活环境和生活质量也有了很大改善，在政府经常性救助的情况下，除少数高海拔、偏远地区外，贫困户的基本生存条件（如饮水、用电、生活燃料等）已经具备，温饱问题也已经基本解决。2000年贫困县农牧民的恩格尔系数较1994年下降了10个百分点。近年来，移民扶贫工作也取得了一定成绩，政府建的移民扶贫新村，其生活环境相当不错。

　　（二）与全国及其他地区相比，西藏农村的贫困与反贫困形势仍不容乐观。到2002年，西藏仍是全国绝对贫困发生率最高的两个省区之一，比全国平均数高大约3个百分点；
如果考虑到西藏居民的大多数生活资料价格偏高的因素，那么，西藏显然可以和贵州一起列入全国绝对贫困发生率最高的两个地区之一。从收入方面看，西藏的农牧民及贫困人口的人均纯收入水平与全国的差距在经历了较长时期的拉大以后，近年来才有缩小趋势。1985年时，西藏的农牧民人均纯收入水平与全国的差距为11.3%，到1990年，差距拉近到了5.6%.但是，进入90年代以后，这种收入差距逐步扩大，到1997年，收入差距被拉大到895元，其差距高达74.9%.1993年时，西藏的农村人均纯收入在全国还处于中上游的水平，在全国各省区中的排名为第12位，在西部各省区中还名列前茅。而到1995年，西藏自治区农村人均纯收入高出甘肃不到10元，排名全国倒数第二。1995年，西藏贫困县的人均年收入为408.6元，只相当于全国重点扶持贫困县农民人均纯收入648元的63.1%；
到2000年底，西藏贫困县农牧民人均纯收入才接近全国重点贫困县居民纯收入1337元的平均水平。[4]

　　（三）西藏农牧区居民的收入贫困容易被低估。因为现行国家贫困标准相对于国际贫困标准而言本身就偏低，相对于西藏的物价而言就显得更低了，而对于西藏农村贫困的界定依然执行的是统一的国家贫困标准，这就常常导致西藏的贫困状况被低估了，以至于出现了1994年的国家贫困县只有5个，在5个自治区及云南、贵州、青海等8省区的232个国家重点扶贫县中只占2.2%的极不正常现象。

　　（四）西藏农村居民的非收入贫困较之收入贫困显得更突出些。笔者于2005年夏天到西藏农村作过调研，也了解过贵州、宁夏、陕西农村居民生活的一些情况。通过比较，我个人认为，收入少固然是西藏农村贫困户面临的普遍而又突出的问题，但还不如非收入贫困显得那么突出。因为他们每年得到的征地补偿款、扶贫补助、免征税费、免费医疗、子女免费上学等政策扶持，可以保证其基本的生存条件，其收入、消费状况不一定比贵州、宁夏农村的贫困户差。

　　但从生活环境和生活质量方面考察，西藏贫困人口的生活状况远比不上全国平均水平。一是西藏农牧区居民的生活质量偏低。如在满足人类基本生存热量方面，营养学家提出的温饱标准是，平原地区人类生存一般每人每天需要2500千卡的膳食热量，海拔3000米以上的高原地区人类生存一般每人每天需要3000～3200千卡的膳食热量。而西藏自治区扶贫攻坚目标制定的温饱标准中，农区每人每天膳食热量为2337.46千卡，牧区每人每天膳食热量仅1609.04千卡，仅相当于平原地区的65%左右。这从一个侧面反映出西藏农村的脱贫人口的生活质量也停留在较低的水平上。二是在农村基础设施条件方面，西藏和全国还有很大差距，反映出农村居民的生活环境和条件还很不理想。据1996年底全区第一次农业普查资料，全区通公路的村为4695个，占行政村总数的65%，低于全国平均水平22个百分点；
通电的村只占行政村总数的16%，比全国平均水平低80个百分点；
能接收电视的村只占行政村总数的10%，低于全国平均水平84个百分点；
人畜饮水困难的村占行政村总数的28%，高于全国平均水平16个百分点。到2003年底，西藏仍然是全国唯一一个未通铁路、高速公路和一级公路的省区，二级公路只有611公里，居全国末尾，等外公路占公路总长度的78%，为全国最高。

　　面对问题突出的非收入贫困问题，最需要解决的问题是两个方面：一是环境的治理。西藏高寒缺氧的自然环境确实不如内地理想，能源、水利、市场、医疗、教育、交通、通信等基础设施仍然比较落后或不完善，农村市场环境也很不理想。

　　即使是同等收入条件下，本地农村居民享受的环境福利和医疗卫生福利也远比不上内地居民。二是人的治理。本地农村贫困居民的文化与生产、生活技能的缺乏，自身反贫困的需求和能力的欠缺，商品观念、竞争观念、效率观念的淡漠，个人理财能力的欠缺等，是需要通过合适的制度安排进行一揽子治理的系统工程。

　　二、西藏农村的财政反贫困政策的变迁

　　财政反贫困政策在过去一直被称为财政扶贫政策，“反贫困”是近年来学术界流行的词汇，其涵义与扶贫一词基本一致。在西藏，反贫困战略的重心不是在城镇而是在农村。按照反贫困政策的变迁将自改革开放以来西藏的财政反贫困工作大致划分为三个阶段：

　　（一）第一阶段即90年代以前的财政反贫困政策：中心内容是对农村贫困居民的生活扶持。主要政策手段包括两个方面：一是通过财政资金的无偿投入增加贫困户的收入，二是通过休养生息政策减轻贫困户的生活、生产负担。80年代以来，在中央政府的支持下，西藏在农村实行了免征农牧业税、初等教育“三包”、农村免费医疗等休养生息政策，基本延续了“国家出钱、农民种田”的生产扶持方式，大大减轻了农牧民尤其是贫困农牧民的负担。仅免农牧业税一项，自1980～1990年就累计让利于民9600万元，使农牧民得到了较多实惠。

　　（二）第二阶段：1991～1993年，财政反贫困政策有所变化，开始从单一的生活扶持转变为生产扶持为主，扶持与救济相结合，物质扶持与思想教育相结合，资金投入由单一的无偿改为无偿和有偿相结合，国家扶持、集体集资（劳务投入）、银行贷款等相结合的办法。同时还建立了救灾扶贫互助基金会360个，基金总额达1840多万元。

　　（三）1994年以后的财政反贫困政策以开发式扶贫为主。1994年，西藏与全国一起开始执行国家的“八七”扶贫攻坚计划。当年国家给西藏确定了5个国定贫困县，此后不久，自治区又相继确定了13个区定贫困县，4个给实不挂名贫困县，33个面上贫困县，以及由自治区“江河办”负责“一江两河”开发区18个县中的14个县结合区域的面上扶贫。顺应反贫困进入攻坚阶段的新形势，财政反贫困政策的力度有所加大，内容也进行了适时调整。确立了经济扶贫与计划生育、教育、卫生扶贫相结合，走全面脱贫道路的原则，进行开发式扶贫，财政反贫困工作取得了相当大的成效。据统计，1994～2001年，全区累计完成扶贫投资15.95亿元，是1979～1993年投入数的4倍。扶贫资金已覆盖全区大部分县乡和绝大部分贫困群众，涉及经济开发、文教卫生和基础设施建设等各领域。8年来，共安排扶贫开发建设项目1100多个，完成中低产田改造31.2万亩，草场建设23.8万亩，新建水渠180条，解决了9.6万人、185万头（只、匹）牲畜的饮水困难，修建乡村道路6000公里，培训农牧民12.8万人（次）等。近年来，财政又加大了反贫困和支农力度。仅2003年一年，全区就投入资金24亿元，为农牧民办了“12件实事”，同年，投入国家扶贫资金3.26亿元，各级政府还积极组织农牧民参与涉农项目和青藏铁路等工程建设，(点击此处阅读下一页)

　　全年农牧民劳务输出达40多万人次，劳务输出收入达到5亿多元。到2003年，全区农牧民人均纯收入达1690元，比上年增长11.1%，有7.36万人越过了人均纯收入1300元的扶持线。2004年，财政又安排反贫困资金3.27亿元，完成了1001户边境困难群众的住房改造等工作，共发放救灾补助费7034.9万元，共清理出并全部兑现多年积累的拖欠农牧民征地补偿费4877.42万元，又帮助21万人越过了人均纯收入1300元的扶持线。[5]

　　这一阶段，西藏的财政反贫困政策仍以稳定解决农牧民群众的吃饭和收入为出发点，同时坚持不懈地进行农田、草场基本建设，大力发展乡镇企业和多种经营，对基层干部和农牧民加强培训，积极推进开发扶贫、智力扶贫、科技扶贫。

　　实施了定对象、定项目、定资金、定效益和层层签订合同的“四定一签”扶贫方式。自1994年开始，按照“西藏扶贫攻坚计划”，以每年解决10万人脱贫的速度开展攻坚。主要的政策措施有：一是加大了投入财政力度。同时，财政资金还带动了社会闲散资金和银行贷款的投入，仅“八五”时期就带动社会闲散资金840多万元，银行贷款8700万元。二是继续实行免税、轻税政策，让利于民。三是实行激励政策。贫困县在脱贫前的新增财政收入的60%用于扶贫开发；
对按期、提前1年、提前2年脱贫的县分别奖励100万元、200万元、300万元；
在完成脱贫之前，贫困县不准买小轿车，不准兴建宾馆和高级招待所，不准新盖办公楼，不准撤县改市。四是加大了有偿投入和群众劳务投入。“七五”期间，西藏财政扶贫投入中有偿比例只有14%，群众集资（含投劳）只有68万元；
而“八五”期间，财政扶贫资金中的有偿比例提高到了54%，群众集资（含投劳）达到840万元。从而提高了贫困群众自力更生、艰苦奋斗的积极性和责任感，也在一定程度上提高了贫困地区的造血功能。尽管如此，相对于西藏广袤的土地、分布稀疏的人口、恶劣的自然环境和农牧民极易返贫的现实而言，现行财政反贫困政策的力度仍不够大，财政政策的激励作用和引导作用还没有得到有效发挥，扶贫资金的使用效率也不高，财政反贫困政策有待于进一步加强和优化。

　　三、对西藏农村的财政反贫困政策调整的建议

　　西藏农村的财政反贫困政策虽然取得了较大成绩，但是和全国相比，这一政策的力度及其效应仍有一定的差距。而且，贫困问题是一个动态问题，已经脱贫的人口有可能因各种原因又返回到贫困状态。因此，未来西藏的反贫困财政政策不仅不能后退，还要进一步强化和优化。笔者认为，在这方面主要应解决以下几个关键性问题：

　　（一）要根据西藏本地的实际确定贫困人口脱贫标准。西藏农村的物价水平明显高于全国，生活环境比全国绝大多数省市（区）的农村更为艰苦，按全国标准划定贫困线或制订脱贫标准是不合理的。《西藏自治区扶贫攻坚计划》（1996年）规定的温饱（脱贫）标准是：按1990年不变价格计算，年人均纯收入以县为单位，农区达到600元，牧区达到700元，半农半牧区达到650元。这一标准虽然和2000年的全国贫困线625元大体相当，但笔者认为仍然定得偏低。因为此温饱标准是以1990年不变价（实为1990年综合平均价，下同）来衡量的。从居民消费价格指数看，1999年全区价格指数是1990年价格的235.2%，那么，农区人均纯收入600元折换现价应为1411.1元，半农半牧区650元折换现价应为1528.7元，牧区700元折换现价应为1646.3元；
其中农村价格指数是1990年价格的231.2%，折换现价为农区1387.4元，半农半牧区1503.0元，牧区1618.6元。从实际达到的收入水平看，1999年18个贫困县农牧民的人均纯收入为1214.48元，没有达到用居民消费价格指数按最低农区温饱标准折换的农村现价额，低于现价标准的12.5%.在18个贫困县中，只有林周、昌都、比如、工布江达4个县的人均纯收入超过了用居民消费价格指数折换的农村现价额。其余14个县均没有达到此项农村现价额，或者说，没有实现基本解决温饱的扶贫攻坚目标。全区74个县（区、市、办）中，有38个县的农牧民人均纯收入低于用居民消费价格指数折换的农区温饱标准的农村现价额，或者说没有实现基本解决温饱问题的目标。因此，结合价格变动因素，西藏的贫困县、贫困人口的数量要远远高于按1990不变价确定的温饱标准计算的数量。事实上，西藏的脱贫标准在西部也不算高，如贵州1999年的脱贫标准为1150元，较之西藏要高出65%以上。

　　（二）改变反贫困的观念和方式。笔者认为，在西藏农村，反贫困不能总是以单一的、无偿的救济性扶贫为主，应该转变为有偿的开发式扶贫方式；
在反贫困的内容方面，要兼顾收入贫困和非收入贫困的综合治理，重视环境改造和居民素质的提高；
要通过制度创新和技术进步，激发农牧民改变贫困面貌的决心和信心，培养他们治穷致富的能力。“扶贫先扶志，治穷先治愚”是西藏农村反贫困的最有效的路径。那种“有求必应”式的帮扶方式，虽然会快速增进贫困农牧民的短期福利，但会助长贫困户的“等、靠、要”思想，诱发他们的短期过度消费，不利于增进贫困农牧民的长期福利。现行财政反贫困政策中，转移支付制度是核心内容，笔者以为，许多转移支付直接到户到人，不一定好，按项目、事权拨付，或只到乡、村，由乡、村自主开支可能更有利于贯彻开发式扶贫思路。免费医疗、教育“三包”代之以保险制度更有效率和激励作用。

　　（三）争取中央财政和对口援藏部委、省市的支持，不断加大反贫困资金的投入力度，是需要长期坚持的策略和措施。西藏地方财政的自生能力不足，农村居民尤其是贫困居民的储蓄偏少，是人所共知的事实。如果只靠西藏地方财政收入和本地民间资本，必然的结果是投资诱发力小、投资量很少，进而造成资本的生产效率低，于是，“贫穷产生了贫穷”，整个地区经济陷入“贫困恶性循环”之中。按照罗森斯坦—罗丹的“大推进理论”，只有投资数额足够大，才能打破生产函数、投资需求、储蓄供给三者存在的“不可分性”给经济发展设置的障碍，进而推动地区经济走出“贫困恶性循环”陷阱。[6]而要形成“大推进”力量的投资，主要要靠中央财政和对口援藏部委、省市的支持。同时，地方财政自身也要和金融等其他政策工具结合，共同发挥杠杆作用和集聚作用，以引导和集聚大量的社会闲散资本投入到经济建设之中，增强推进力。反贫困资金不应该只是扶贫资金，还应该和支农资金、科技教育资金、环保资金等捆绑使用，才可以形成合力。

　　（四）要切实改善农村贫困居民的生存环境。扶贫决不只是解决农牧民的增收问题，还要切实改善他们居住地的自然环境、人文环境。在西藏这样一个生存条件相当不理想的地区，改善居民生存环境和条件是至关重要的。对确实不适宜居住的高海拔地方或深山峡谷中的住户，要下决心实行迁移。当然，受宗教文化的影响，对农牧民实行迁移有相当的难度。在具体实施过程中，要注意就近不就远、海拔由高迁到低以及同源文化、同族群体迁移等原则，以便使迁出地居民在迁移后能够和迁入地居民和睦相处，进而降低社会摩擦成本。

　　改善自然环境和人文环境，属典型的公用事业，是财政理所当然的重要事权，应该集中多方面资金进行捆绑式投入，并且一定要落实到农牧区基层，以便真正解决实际问题，真正给农牧民带来实惠。

　　（五）发展特色经济，鼓励和引导贫困农牧民开展多种经营和劳务输出，走“造血型”反贫困之路。本地的资源禀赋、资源供给和市场需求对于发展普通农牧业和非农产业不见得有什么优势，而对于发展特色经济则具有相当的条件和市场潜力，这种产业安排对于增加农牧民的收入也是有利的。实践证明，发展特色农牧业、手工业、特色产品加工业，鼓励和帮助农牧民通过参与交通、通信、水电等工程建设获取劳务收入，经营有本地特色的服务业，是帮助农牧民摆脱贫困的有效途径。如果能够连片开发和经营，建成众多的特色经济“专业村”或基地、企业，促进家庭多种经营和乡镇企业的发展，则是帮助农牧民在脱贫基础上继续向小康迈进的有效途径。

　　在将“输血扶贫”转变为“造血型”反贫困方面，财政政策的扶持作用、引导作用和激励约束作用被证明是有效的，但还需要其他政策工具的配合和制度安排的调整，才能形成反贫困的长效机制。

　　（六）大力发展科教文卫事业，将扶贫与扶志、“授人以鱼”和“授人以渔”

　　结合起来。西藏农村居民的贫困类型，从成因上看主要属于疾病型贫困（主要因高原疾病、地方病及农村医疗卫生条件较差所致）、科技欠缺型贫困、劳动力和生产资料短缺型贫困以及家计型贫困（主要是因家庭或个人经营不善、理财无方、不够节俭所致）。这些贫困类型的形成有复杂的自然因素和历史人文因素，但并非无法治理。关键是要改变反贫困方式，通过优先发展教育、科技、文化、卫生、体育等事业，提高农牧民的素质，当为治本之道。只要农牧民求富、求知的愿望强烈了，观念转变了，技能提高了，则靠他们自力更生就可以脱贫致富。如果仅仅是“授人以鱼”，只会助长依赖和浪费，形成“越贫越扶，越扶越贫”的恶性循环。

　　由于科教文卫事业属于公共物品或准公共物品，加上西藏特殊的地理环境，民间投资的热情不高，只有依靠财政资金及政策，辅之以体制改革和扩大开放等措施，才能改变目前的滞后局面。值得注意的是，目前的全区文教卫生事业费占财政总支出的比重比90年代初中期有明显下降，由1993年的18.4%下降到2003年的15%.科技费用相对于科技发展需要而言也是捉襟见肘，如全区2003年的科技三项费用只有3603万元。因而，财政在支持科教文卫事业发展方面，既要加大投资力度，更要优化投资结构。

　　［收稿日期］2006-03-08

　　注释：

　　①资料来自西藏自治区民政厅文件“17年扶贫扶优工作的情况介绍”。

　　「参考文献」

　　[1]周毅。西部反贫困研究—迈向小康[M].兰州：甘肃民族出版社，2002：5.

　　[2]闫天池。中国贫困地区县域经济发展研究[M].大连：东北财经大学出版社，2004：7.

　　[3]西藏自治区财政厅文件。总结经验，增强信心，努力做好财政扶贫工作[Z].

　　[4]中国的农村扶贫开发白皮书[Z].北京：中央党校出版社，2004.

　　[5]向巴平措。西藏自治区政府工作报告[OL/ET].中国西藏新闻网，2005-05-25.

　　[6]李悦主编。产业经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2004：25-26.

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