何海兵：我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制

　　摘 要：本文详细分析了新中国成立50多年来城市基层社会管理体制的变迁，即从单位制、街居制向社区制转变，就单位制形成的背景、发挥的功能、造成的后果、崩溃的原因，街居制演变的历程、面临的困境，社区制的主要特征、出现的原因、实践的模式等方面做了重点阐述，并对社区制的今后发展提出了几点思考。

　　关键词：单位制/街居制/社区制

　　新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。但是，在我国经济转轨和社会转型之后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题，在管理上陷入困境。因此，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。社区制的出现是一种必然要求，它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方法，必将在未来对我国城市社会的发展起到重大的作用。

　　一、单位制：走入历史

　　单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。单位制的形成具有历史背景，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。在我国改革开放后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制渐渐走上崩溃的边缘，失去历史的舞台。

　　（一）单位制的背景

　　1、经验的惯性。中国共产党在实现“从农村包围城市”夺取全国政权之后，工作重点转移到城市，但是我们党没有城市社会管理的经验。面对如何将广大的人民群众组织起来进行社会主义建设的问题，我们党只有从自己过去的军事组织经验中去寻找。在战争年代，我们党形成了一套特殊的管理体制，即“公家人”管理，对以中共党员为核心的公职人员，包括党群团体、军队、政治机构和公营企事业中的成员，一律实行供给制，范围扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。[①]这套管理体制使我们党和军队保持了强大的战斗力，取得了全国斗争的胜利。新中国成立后，虽然将实行多年的供给制逐步改成了工资制，但“公家人”管理模式通过单位制度得到延续。不仅如此，在“大跃进”时期，我们党还将这一社会管理形式推广至全国，在城市和农村掀起人民公社运动，试图将所有的人都纳入集生产、交换、分配和人民生活福利为一体的新型社会组织——人民公社内。

　　2、现实的压力。新中国成立后，中国共产党面临着一个从晚清时期开始整个中国政治解体与社会解组相结合的“总体性危机”[②].一方面，晚清之后，中国陷入外强入侵与军阀混战连绵不绝的混乱境地，中央政权日渐式威，现代化的步伐步履唯艰；
另一方面，传统的社会秩序遭到破坏，整个社会陷入前所未有的混乱局面，民众的力量处于“一袋马铃薯”的状态，不能完全凝聚起来。要结束混乱状态，恢复社会秩序，使中国经济、政治发展步入正常轨道，首要的工作是将全社会组织起来，构筑有效的组织体系，因而单位制度成为当时选择的最佳方式。

　　3、理想的要求。经过百年的屈辱和战乱，新生的中国满目疮痍，资源稀缺，人口又众多。但是，为了急切证明社会主义的优越性，早日进入共产主义社会，背负着沉重的赶超压力。因此，全国自上而下要一盘棋，要尽快摆脱落后的局面，要在尽可能短的时期内建立自己的工业化体系，要快速发展，要赶上并超过发达国家的水平。这是我们的美好愿望，而要实现这一理想，必须要有强有力的动员机制和资源配置机制，将全国庞大的人口和有限的资源集中起来，所以对单位制的选择成为理所当然。

　　（二）单位制的功能。

　　从某种意义上说，单位制是为了应付新中国成立后的严峻形势，为了解决“总体性危机”而选择的一套社会组织体系。对于当时高度集权的政治体制的运作，对于高度集中的计划经济体制的实施，对于整个社会秩序的整合，单位制从组织上提供了非常有效率的保证，发挥了重要的功能，其历史意义不容否定。

　　1、政治动员。单位制度中的单位，其政治功能是十分突出的，每个单位（不论事业单位，还是企业单位）都有一定的行政级别，每个单位都是由干部和工人这两大政治身份的人群组成，每个单位都作为行政体系中的一个“部件”而存在，每个单位通过设置健全的党群组织作为政治动员的主导力量。因此，通过单位这一种高效率的政治动员机制，党和政府可以运用自上而下的行政手段，大规模地组织群众投入各种政治运动，以实现党和政府的各项方针和政策。借助于高度行政化的单位组织，党和政府的政治动员能力极强，党和政府可以直接面对民众，在战略部署上可以做到全国人民步调一致的现实行动。

　　2、经济发展。实行计划经济体制，国家控制了几乎所有的资源，国家对资源的调控和配置是通过各类单位组织来进行的。党和政府通过编制单位录属关系网络，使每一个基层单位都录属于自己的上级单位，使上级单位可以全面控制和支配下级单位，而上级单位又录属于中央和省市行政部门。因此，党和政府可以通过上级单位对下级单位下达工作任务，调拨、分配人力、物力、财力等资源。单位制为国家集中稀缺的资源，投入现代化建设的关键性领域，发挥了重要的作用，有效地保证了国家战略意图的顺利实施，为我国工业化体系的快速建立奠定了良好的基础。

　　3、社会控制。毛泽东同志非常重视人民群众的力量，强调将人民群众组织起来，曾经号召“……我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态……”[③]单位制就应映了这一要求，在新中国成立之初生产力水平很低的状态下，通过“充分就业”、劳保福利、分配住房、子女入学等制度，实现了整个社会生活的高度组织化。全国人民几乎都被纳入了行政权力的控制范围之内，国家的触角延伸到了全国的每一个角落和社会生活的每一个领域，整个社会实现了高度的整合。

　　（三）单位制的后果

　　单位制在发挥历史作用的过程中，也不可避免地产生了一系列后果，有学者称之为“制度后果”[④].笔者以为，可以将单位制造成的后果概括为两个方面：一是就整个社会而言，形成了“总体性社会”[⑤]；
二是就社会的个体而言，产生了依赖性人格。

　　1、总体性社会。孙立平等人指出，1949年后大陆建立起的是一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。[⑥]而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介而实现的。具体地说，首先，借助严密的单位组织系统，国家的动员能力极强，可以动员全国的人力物力资源，以达到某一经济建设和国家发展目标。其次，单位制的高度组织化，过去的“国家—民间精英—民众”的三层结构变为“国家—民众”的二层结构，国家直接面对民众，因而可以将各种讯息直接传达到民众手中，但民众却没有有效的形式实现自下而上的沟通，社会秩序完全依赖国家控制的力度。再次，单位现象使得全部社会生活呈政治化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏独立运作的条件。由单位制而促成的总体性社会，克服了旧中国“一盘散沙”的总体性危机，但随着中国社会转型的到来，单位制的弊端逐步暴露出来，总体性社会也走到了尽头。

　　2、依赖性人格。单位制通过资源垄断和空间封闭，实现了单位成员对单位的高度依附，造就了单位成员的依赖性人格。首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源，不仅工资收入来自单位，而且诸如住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等都来自于单位。由于体制外没有自由流动资源，离开单位就等于失去一切。单位不仅控制着经济资源，还掌握着政治资源、社会资源。单位掌握着提干、入党、出国进修等机会；
单位是个人社会地位和身份合法性的界定者，没有单位出具的证明，就不能登记结婚或申请离婚，就不能外出旅行，不能购买飞机票乃至投宿住店；
单位还解决职工及其子女的就业问题等。其次，单位制还限制了其成员的生活空间。一方面，单位通过提供各种福利设施，如学校、医院、食堂、浴室等，满足单位成员的基本需求。有的大单位还有专门的单位大院，单位人员朝夕生活在一起。这种单位内部的自足性，大大降低了人们在单位外交往的可能性。另一方面，单位成员更没有自由流动的空间，单位将每个人员牢牢地固定在每一个工作岗位上，“能进不能出，能上不能下”，调动工作是非常困难的，整个社会流动是少之又少，因而每个单位成员的生活空间是相对稳定和封闭的。总起来说，单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；
通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。

　　（四）单位制的崩溃

　　改革开放以来，中国社会发生了剧烈的变迁，在从传统的封闭的农耕社会向现代的开放的工业社会转型的过程中，我国的所有制结构出现了变化，社会流动越来越频繁，尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集中的计划经济体制，这些都使得“单位制”失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。

　　1、所有制结构的变动。改革以前，我国单一的公有制经济确保了把所有的职工都纳入“单位制”之中。改革以后，这种单一的所有制结构被打破，党和政府从一开始承认非公有制经济是社会主义经济的补充，到后来逐步鼓励和支持非公有制经济的发展，并且公有制经济本身也出现了实现形式的多样化。江泽民同志在中共十五大报告中提出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的基本经济制度，非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分。”非公有制经济的发展，使得体制外出现了自由流动资源，单位不再可能全面控制职工。

　　2、市场经济的发展。高度集中的计划经济体制强调指令性计划，管理经济和社会的手段主要是行政手段，使企事业单位成了政府的工具和附庸。1992年党的十四大最终明确“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。”目前，我国已经进入全面建设和完善社会主义市场经济的新阶段。市场经济强调市场规律，效率至上。市场经济的实行，带来了我国国有企业以及政府事业单位的全面改革。国有企业建立现代企业制度，按照市场规律办事，努力提高市场竞争力；
政府事业单位改革管理体制，提高工作效率，实现政企分开、政社分开以及事社分离。从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡，使“单位制”的运行基础不复存在。

　　3、社会流动的加剧。改革开放以后，随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革，我国社会出现了前所未有的自由活动空间。在城乡之间，原来附着于土地上的农民大量流入城市，出现了全国规模的“民工潮”，僵硬的城乡二元格局出现了松动。在单位之间，职员的流动已司空见惯，出现了大量国有企业职工流入外资企业，大量内陆省份人才如教师、管理人员等流入沿海城市，单位几乎不再有任何措施可以严格限制人员的流动。

　　二、街居制：身陷困境

　　前文已提到，在计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。街居体系经历了50多年的发展变化，但一直扮演着政府的“脚”的角色，简单地被动地执行上级下达的任务。在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会发展的需要。

　　（一）街居制的演变历程

　　新中国成立以来，我国街居制的发展大致经历了四个阶段：

　　1、创立阶段。1949年新中国成立后，党和国家的工作重点开始从农村向城市转移。为了加强城市政权和城市管理工作，全国很多城市都出现了街道一级组织和居委会组织。1950年3月，天津市按照居民居住状况建立的居民委员会，揭开了我国城市居委会组织的历史序幕。在1952年的国庆典礼上，毛泽东主席看到整齐有序的市民队伍，(点击此处阅读下一页)

　　对彭真同志感慨道：“还是把市民组织起来好！”随后，彭真于1953年向中央提交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，该报告建议：“街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；
城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区政府的派出机关——街道办事处。”在1954年第一届全国人大四次会议上，制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。按照规定，街道办事处的任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会的任务是：办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作、调节居民间的纠纷等等。

　　2、膨胀阶段。在1958年兴起的大跃进、人民公社运动，使街道的机构和职能迅速膨胀。以上海市五里桥街道为例，1960年，街道党委成立，4月开始试办城市人民公社，实行“政社合一”，实际上是党、政、社高度合一，街区权力达到前所未有的高度集中，党几乎控制街道内全部权力。当时，街道内的两个派出所、两个菜场、房管所、粮管所、地段医院都接受街道党委统一领导。街道办的组织机构达到5个：分别负责秘书、文教卫生、生产生活、油粮等，工作人员达到39人。人民公社作为一级政权组织，又是经济生活组织、社会生活组织，它在管辖的街道、里弄所在的街区里，全面实行基层行政管理，组织生产，负责司法、公安、卫生、医疗、文化、教育以及社会福利、社会服务、社会救济等职能，权力空前膨胀。但是，随着大跃进战略的失败，这种体制终究没有维持多久。由于街道权力的迅速回落，促成了单位体制的出现。

　　3、曲折阶段。1966年至1976年的“文化大革命”时期，街居体系遭到了严重破坏。在极左路线的影响下，有些居委会实行了军事编制，有些居委会干部被当成“当权派”。随着各级“革命委员会”的建立，街道办事处改组为街道“革命委员会”，居委会也相继改称为“革命居民委员会”，主要任务是抓阶级斗争，严重背离了为民服务的方向。

　　4、恢复与发展阶段。1978年党的十一届三中全会以后，街居体系得到恢复，并获得快速发展。1979年，街道革命委员会被撤消。1980年，全国人大常委会重新公布了《城市街道办事处条例》、《居民委员会组织条例》，街道办事处、居民委员会的机构和职能得以恢复。此后，街道办事处和居委会都进入了一个大发展的新阶段。就街道办事处而言，其发展表现为：一是工作对象大大拓宽，随着经济体制改革和社会结构转型，街道工作的对象扩展到了辖区内所有的居民和所有的单位；
二是工作任务大大拓展，随着城市管理的改革和居民需求的多样化，目前很多街道办事处的任务已经拓展到了100多项；
三是机构设置和人员编制大大扩充，目前许多街道办事处的人员达数十人乃至超过了100人，组织机构也早已“科室化”了。就居委会而言，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过并颁布了《城市居民委员会组织法》，居委会工作得到了很大发展，主要表现为：一是工作范围进一步拓宽，拓展到社区的方方面面，包括宣传法律、法规和国家政策、维护居民的合法权益、办理公共事务、调节民间纠纷等；
二是居民自治水平进一步提高，现在已经在条件成熟的社区开始了居委会直选的试点；
三是居委会动员居民和辖区单位普遍开展了便民利民的服务活动。

　　（二）街居制的现实困境

　　伴随着改革的深入和社会的转型，我国城市基层管理出现了很多新情况新问题，街居制面临着不少现实难题，主要表现为职能超载、职权有限和角色尴尬。

　　1、职能超载。在经济和社会发展的进程中，我国城市基层管理出现了很多新的领域，街居制的负载量越来越重。首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居来承接。现代企业制度的建立、事业单位分类管理制度的推行以及机关单位后勤体制的改革，使得各单位将自己原来承担的政治行政职能、社会职能剥离出来，回归给政府和社会。在目前我国社会中间组织不发达的情况下，现有的比较成熟的街居体系几乎成了唯一的接受主体。其次，随着人口的老龄化、无单位归属人员以及外来人口的增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。目前，中国已经进入了老龄化的社会，各街区的老龄人口尤其是离退休人员显著增多，老年人口的活动空间基本上是家庭所在的街区，这就势必要求每个街区都要为众多的老年人提供良好的生活环境和生活条件，开展专门为老龄人服务的医疗保健、文化娱乐等项工作。改革开放以来，非公经济快速发展，“无单位归属人员”中除了原有的少数未就业的家庭妇女和个别的社会闲散人员外，增加了大量的个体户和私营企业主、待业青年和失业下岗人员等。对这些不断增加的“无单位归属人员”，街居组织要加强思想教育和社会管理工作，起到社会整合的作用。随着城乡社会流动的加剧，城市街区的外来人口越来越多。外来人口既给街区的发展作出了贡献，也给街区的管理工作带来了压力。因此，目前街区的管理对象除了作为主体的正式居民外，也包括居住在本街区的非正式居民；
街区工作的内容除了为正式居民提供管理和服务外，还需要对外来人口进行管理和提供服务。再次，我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的下移，由此带来了原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目。综上可见，我国目前的街居体系不仅承接了单位剥离出来的职能，还增加了很多新的管理领域；
不仅要承担行政功能，还要承担社会功能，甚至有些街区还承担部分经济功能。街居体系的职能已经大大超载，但仍不能满足社会发展的需要。

　　2、职权有限。虽然街居体系承担了原来单位外移的职能以及新出现新增加的工作任务，但街居的权力却依旧十分有限。从街道办事处来说，区级政府及各职能部门的“漏斗效应”将大量的事务“漏”到街道一级，但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能“传递者”的角色。由于“条块分割”的存在，街道的能力是十分有限的。虽然许多城市管理的任务层层落实到街道，但由于街道没有明确的职权，往往出现的情况就是“看得见，摸得着，管不了”，而条上各机构虽有权管，但由于只对上级负责，造成“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。从居民委员会来说，其工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道下拨控制，居委会一般没有财务支配权，而街道可以擅自占有居委会的财产或收益，居委会的支出项目要由街道办事处批准。此外，有些街道实行给居委会编制的做法，进一步加重了街道与居委会“上下级”关系的色彩，“指导”为虚，“命令”为实，居委会的工作相当被动。

　　3、角色尴尬。职能超载，但职权又十分有限，使得街居的角色出现了尴尬。街居组织处于政府和居民之间，但从目前的情况来看，街居倾向于政府一边，变成了政府的“脚”，只是被动地执行市、区一级政府下派的任务。在这一点上，居委会的尴尬地位更加突出。居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化，居委会除了按照居民委员会组织法规定的日常工作外，还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务，实际上居委会变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层，工作不堪重负，整日忙于应付，“上边一千条线，下面一根针”。这样以来，居委会的自治功能得不到实现，导致居委会法律地位的悬空，不能体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同。居委会对上过分依赖，而向下不能真正深入到居民中去，这种被动的局面长期下去将造成政府权威在基层支持资源的流失。尤其在出现物业公司、业主委员会等组织后，居委会的工作面临着极大的挑战。

　　三、社区制：浮出水面

　　在社会学史上，“社区”这个概念最初是由德国社会学家滕尼斯提出。在滕尼斯那里，“社区”这个概念表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会共同体。在此之后，“社区”这一概念被各国学者加以引申和扩展，但并未形成一个统一的范畴。在中国大陆，“社区”一词在20世纪30年代被引进，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。但是，就目前的实际情况来看，各地对“社区”概念的理解并不十分清楚，因而在社区建设的具体实践中存在很大的差异。社区建设的本身包含管理体制的改革，就本文关注的城市基层社会管理体制的变迁而言，从原来的单位制、街居制向社区制过渡，首先要在指导思想和理念上对“社区制”的本义有个清楚的认识。

　　（一）社区制的主要特征

　　社区制是对单位制、街居制的一种超越和重整，它不同于后两者的主要特征体现在以下几个方面：

　　1、从管理理念上来说，面向全体居民，以居民为主，以人为本，变管理为服务。社区制强调对人的关怀（不仅是物质利益的关怀，还有精神文化、政治参与、生活交往等方面的关怀），关注与居民生活息息相关的日常事务。过去的单位制、街居制有很强的控制思想，限制人口流动，固定职工与单位之间的关系。社区制则以服务为核心，合理配置社区资源，解决社区问题，努力为社区居民营造一个环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和睦的人文居住环境，最终促成人与自然、社会的和谐发展。

　　2、从管理形式上来说，从强调行政控制到强调居民参与。不管是单位制，还是街居制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区制则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民是社区的主体，是社区发展的始终动力源。

　　3、从管理目标来说，改变政府管理的唯一主体地位，加强政府与社区的合作，达至善治（即良好的治理）。[⑦]我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区制中，社区管理主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还须有社区自治组织以及专业化的社区服务与社会工作机构等。也就是说，政府的能力是有限的，要弥补政府的缺陷，就应实行共同治理，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理。不仅如此，还要在政府与社区之间形成积极而有成效的合作关系，在社区管理的过程中，以善治为目标，达至公共利益的最大化。

　　（二）社区制浮出的必然要求

　　1、社会整合的要求。在改革以前，国家通过以单位制为主、以街居制为辅的方式实现了对社会的超强整合，国家几乎取代了社会，在体制外几乎不存在任何自由流动资源和自由活动空间，个人缺乏主体性的地位。改革以后，伴随着社会的转型，单位制逐步走向解体，“单位人”转变成为“社会人”、“社区人”，人们越来越多地要靠市场和社区，而不再完全靠单位来解决生活需求问题。伴随着市场经济的发展，个体、私营从业人员等“无单位归属人员”以及流动人员越来越多。伴随着产业结构的调整，我国下岗失业人员急剧增加，而且有进一步增多的趋势，他们与原单位几乎没有多少联系。伴随着人口的老龄化和“提前退休”政策的实施，各居民区的老年人口尤其是离退休人员显著增多。这些新情况的出现，增加了城市基层管理的任务。原来的街居体系被动地承接这些工作，但由于前文所述的现实困境而无力承担起社会整合的繁重任务。与此同时，在社会变迁的过程中，社会的力量也逐渐的发育和成长，(点击此处阅读下一页)

　　国家不能再采取以前的方式，还把触角渗透到社会的每一个领域。因此，面对社会发展中出现的新形势新任务，要实现社会整合的目标，在城市基层社会管理中采用社区制是必然的要求。通过社区制的管理，可以满足社区居民的各种需要，解决社区中存在的问题，促进居民之间的了解和交流，形成和谐的人际关系，进而实现对社会利益的整体协调，推动个人和社会的发展。

　　2、人的全面发展的要求。改革开放20多年来，我国城镇居民的收入水平和生活水平得到了极大提高，目前全国已达到总体性小康的水平。按照马斯洛的层次需要理论，居民在生活水平提高后，就不会再满足于吃饱穿暖，而要追求更高的生活质量，追求生活的丰富多彩和自我价值的实现。党的十六大报告提出了全面建设小康社会的目标，不仅具有政治学意义、社会学意义，还具有人文意义。全面性小康社会的内涵不仅包括物质层面的，还包括政治的、文化的、自然生态的等内容。马克思主义认为，社会发展的本质是人的发展，促进人的发展是社会主义的本质要求。如果片面强调物的发展，结果只会出现异化的社会。人都居住在社区，是社区的主体，人的发展和社区紧密相连。要建设全面性小康社会，就需要从基础设施到居住环境，从物质文明到精神文明，从社区参与到政治民主，从社会秩序到人际关系等方面满足人的全面发展的要求。显然，原来的单位制和现存的街居制都限制了人的全面发展的要求，而社区制则是回归人性、达到人的全面发展要求的制度设计。

　　3、党的工作落脚点的要求。过去在计划经济体制下，党的落脚点主要在单位。往往出现的情况是，党不仅发挥领导核心的作用，还直接从事行政事务、经济事务和社会事务等工作，由此加大了党的政治成本、经济成本和社会成本，社会矛盾的焦点都会向党组织来诉求，无形中增添党的风险。而在市场经济条件下，在城市基层社会管理中实行社区制，可以使基层党组织从过去的很多行政负担中解脱出来，使党的工作真正面向社区，加强与社区的联系，使党可以集中精力从事社区工作，整合社区党员，运用党的资源服务社区、帮助社区。如此以来，党巩固基层政权的重心从单位转到社区，社区就成了党的工作的落脚点，党始终保持与群众的血肉联系，党的执政地位就可以得到巩固。

　　（三）社区制实践的具体模式

　　自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的社区管理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。

　　1、上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。具体而言：

　　（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，。街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

　　（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

　　（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。

　　2、沈阳模式。沈阳模式将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围上，在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区（管理）委员会三个社区自治的主体组织。这套制度设计在全国产生了广泛的影响，其具体内容如下：

　　（1）社区成员代表大会：即“决策层”，是社区最高的民主管理权力机构。社区成员代表由社区居民、驻社区单位、团体按一定比例推荐产生。?

　　（2）社区议事协商委员会：即“议事层”，是社区成员代表大会推荐产生的议事协商机构。成员由社区内有声望的知名人士、居民代表以及单位代表等人组成，主任一般由社区党组织负责人兼任。议事协商委员会作为社区成员代表大会闭会期间的常设的义务的工作机构，定期召开会议，行使社区民主议事、民主监督的职能。

　　（3）社区（管理）委员会：即“执行层”，是经社区成员代表大会选举产生的执行机构。社区委员会设主任、副主任及委员若干名，一般3-6名。委员会是社区各项工作的实际组织者、实施者。

　　3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

　　（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；
而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

　　（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

　　（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；
二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

　　（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球’”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

　　通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。[⑧]

　　（四）问题与思考

　　社区制的实践时间不长，还处于初步的探索阶段，在理论和实践上都还存在很多的问题，需要研究者和实践工作者以更广的视野做出更深的思考，不断去完善社区制，使得社区制的管理方式能够形成长效机制，推动社区持续发展，使居民的生活水平和生活质量不断提高，从而向全面性小康社会迈进。为此，笔者作出以下三个问题的分析和思考。

　　1、社区制理论的两大分野：行政化倾向、自治化倾向如何研判？

　　理论来源实践，又指导实践。随着我国现代化的发展，原来管理城市基层社会的单位制和街居制已不能适应形势的需要，社区制应映而出，但由于政治学、社会学两大学科曾经中断很长时间以及其他原因，理论界对社区制建设的理论准备并不是很充分。因此，从本土的经验和西方的研究两个视野出发，理论界对于社区制形成了两种取向。第一类研究者主要从强化基层社会管理的角度出发，他们看到了在社会转型后我国基层社会管理面临着严峻的问题，把社区制看作加强政府对基层社会控制的一种替代的工具。他们认为在单位制解体后街道办事处实际上已承担起一级行政政府的职能，却没有相应的行政权力授予，权责不一致限制了街道办事处在地区整合的能力。因此，他们主张的社区制思路主要是：政府权力重心下移，将社区内各种社会组织、企事业单位、居民群众等资源整合起来，在街道办事处的引导下，共同推动社区发展。这里的社区制建设实际上是基层政权的重建。第二类研究者主要运用西方的理论，从国家与社会的关系来研判社区制的建设。他们认为在我国计划经济体制下，“大政府、小社会”的局面长期维持，政府是全能主义的政府，社会的力量非常薄弱。而在市场经济体制下，社会得到了成长的机会，但是政府权力依然过大，包揽公共事务过多，导致行政效率低下、缺乏社会认同等问题，而社区也难以发育。为此，他们对于社区制的主要观点是：建构“小政府、大社会”模式，转变政府职能，政府管理好本该自己管理的公共事务，把不该管的和管不好的交给社区自己管理。街道政府由对上负责转为服务于社区居民，充分培育社区内的社会中介组织，走向社区自治。[⑨]这两种在社区制研究上的理论分野，我们可以把它们概括为“行政化”倾向和“自治化”倾向，它们有各自的强调点，但实际上也都存在各自的缺陷。“行政化”倾向采用的是“问题——应对”思路，实用色彩浓厚，没有考虑到社会发展的历史和趋势，因而难以解决好社区发展的长久动力问题；
而“自治化”倾向虽然从长远、宏观的角度考虑，被大多数人所认同，但完全从西方的理论出发，没有认识到我国的实际情况，自治的理想目标在目前依然缺乏推动的主体和资源。笔者以为，从单位制、街居制向社区制过渡，最重要的是要解决好动力机制问题。从政府的角度来说，加强对基层社会的管理、控制与整合是现实的目标，但需要降低成本，需要赢得居民的认同，建立合法性。从社会的角度来说，各种社会组织、居民群体等有参与民主管理的内在需求。政府和社会形成社区制的动力来源，因而在向社区制变迁的过程中需要政府和社会的双向启动，不仅需要基层政权的重建，也需要基层社会的重构。

　　2、社区制实践的三种模式：行政型模式、自治型模式、混合型模式如何取舍？

　　社区制理论的两大分野导致在实践中出现了三种模式，即行政型、自治型和混合型。从国外的社区管理模式来看，也主要是这三种类型，行政型模式的特点是在政府部门中设立专门的社区管理机构；
自治型模式的特点在于政府行为与社区行为分离，政府的社区发展规划往往由有关部门专项拨款，通过社区的配合予以实施；
混合型模式的特点是政府对社区工作和社区建设加以规划、指导、拨相当的经费，但政府对社区的干预是宽松的，社区工作和建设以自治为主。从我国的社区制实践来看，完全自治型模式没有，上海模式属于行政型，沈阳模式、江汉模式倾向于自治型，江汉模式还具有混合型的特征。我们不能简单地评价这三种模式孰优孰劣，因为每个模式在目前阶段都有其存在的合理价值。就上海模式而言，行政型的特征似乎不符合现代社会发展的趋势，因为强大的行政力量使得社会力量非常微弱，因此，多数人不赞同这种模式。但是，我们要看到近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面在政府的强势推动下取得了突飞猛进的发展。为了建立长效机制，(点击此处阅读下一页)

　　上海还开展了居委会的直选工作，将行政推动的外在机制和社区发展的内在机制结合起来。而就沈阳模式而言，虽然在制度设计上充分考虑社区自治的因素，但如何处理行政权力仍是个关键问题，并不能消除行政化倾向的担忧。张明亮司长在沈阳模式专家听证会上也指出要避免行政化倾向的问题，他说：“我非常担心这个事，建立社区新体制，就是要体现社区自我管理，不是增加一个行政层次，不要最后弄得又是街道办事处的办事处。而且再挂很多牌子在那里。如果行政化倾向浓厚了，实际上是在街道和居委会之间又增加了一个层次，那就落后了。”[⑩]他的担心不是多余的，因为理想目标与现实经验是存在距离的，在价值取向上我们都接受社区自治的模式，但在实践中却往往强化了政府的权力，还是“政府办社区”的局面。自治型模式是我们追求的应然目标，但目前的实然状况都达不到，原因何在呢？第一个原因在于：要建构“小政府、大社会”，可“社会”目前还“大”不起来。在社区中，除了成熟的政府组织以及居委会外，其他社会组织缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务，居民也缺乏自组织的意识，社区参与程度低。第二个原因在于：政府部门仍旧掌握着过多的资源，仍然是社区管理最主要的主体，在没有约束的情况下，要让政府自己退出、将权力主动向社会分化是非常困难的。由于利益驱动，政府很容易看到它与社会之间的张力，而容易忽视两者之间的合力。综上而言，虽然实现社区自治存在很多困难和问题，但社区自治仍应成为我们坚持的方向，因为社区自治的意义不仅仅是城市基层社会的管理，它已经上升到在市场经济条件下建构党和政府合法性来源的政治高度，至于社区自治的路径选择，笔者以为可以考虑渐进式的道路，以自治型模式为方向，当然在目前一段时期内行政型模式、混合型模式还有其生存的空间。

　　3、社区制涉及的四个板块：政府、市场、社会、政党的关系如何运作？

　　西方社会学理论把整个社会分成三大板块：政府、市场和社会，亦即第一部门、第二部门和第三部门。由于中国共产党的性质与西方政党不同，中国共产党在社区中也扮演着重要的角色，因而形成了第四大板块[11].四个板块如何在社区中运作，是关系到社区制能否成功以及社区持续发展的重要问题。笔者以为，社区领域内的四大板块应该遵循各自的原则，加强相互间的合作关系，相互支持，消除矛盾与冲突，共同推动社区建设与发展。

　　政府的原则是追求公共利益最大化，维护社会公平。政府的权力属于公权，公权来自人民，政府必须为人民的福祉着想，建立自己的合法性，而不能谋求自身利益的最大化。政府不再担当“运动员”的角色后，必须做好“裁判员”的工作，构建社会公平的制度基础，这也是全面建设小康社会的必然要求，否则只能形成一个偏惠而非共享的社会，这样的社会基础是不稳固的，政府的权威也会受到影响。此外，政府应该认识到自己的能力是有限的，有所为，有所不为。过去全能主义的政府带来的结果是政府成本极高，但社会效率反而低下，政府要适应自身角色的转变，摆脱过去的惯习，处理好与其他领域主体的关系。

　　市场领域的主体是企业，企业以追求经济效益最大化为原则。在我国计划经济时期，企业之间并非竞争的关系，而在建立社会主义市场经济之后，企业要按市场规律运作，在竞争中求得生存。没有经济效益，就没有竞争力，就没有生存的空间。市场经济优胜劣汰，毫不留情。政府不能再向以前干预企业的自主经营，但也不是说政府对市场撒手不管，而是从宏观的层面进行调控，因为市场存在着失灵的时候。

　　社会的原则是以民为本，关怀至上。政府和市场不能解决经济发展过程中出现的所有问题，为了弥补政府缺陷和市场缺陷，需要社会的存在。在我国改革的过程中，出现了大量的由下岗失业人员等构成的社会弱势群体，他们不能被社会排斥，需要社会的关怀。在急剧的变迁过程中，人们的社会价值观出现了嬗变，社会成员的疏离感加深，导致对政府、对市场、对他人的信任丧失，而要重建社会资本和社会规范，需要社会通过各种社团组织加大社会成员的参与，形成互惠、信任、合作等规范。与此同时，随着生活水平的提高，社会成员对生活质量和内容提出了更高的要求，需要社会来提供。社会与政府、市场之间的关系不是对立的，但社会要保持一定的独立性和自主性，防止政府和市场的过度侵入。

　　中国共产党在社区的地位是领导核心，其作用是总揽全局，协调各方。党要超脱于具体的行政、经济等事务，站在更高的角度思考全局性的问题。需要特别强调的是，党在社区的工作是全新的，不仅要保证党的理论、路线、方针、政策的落实，发挥政治核心的作用，还要做好群众的思想政治工作，发挥党员的先锋模范作用，密切党和群众的联系，加强党的社会基础。基层党组织工作的一个重要变化是要面向社会，在社会的舞台上活动，参与社会，服务社会，关怀社会。党在社区的功能要从过去的以革命或生产的动员与组织为轴心，转变为以社会关怀与利益协调为轴心。

　　作者单位：上海行政学院城市社会研究所

　　联系地址：上海市虹漕南路200号（200233）

　　注释：

　　[①]参见杨晓明等：《中国单位制度》，中国经济出版社，1999年版。

　　[②]孙立平：《“自由流动资源”与“自由活动空间”》，《探索》，1993年第1期。

　　[③]毛泽东：《中国人民大团结万岁》，《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社，1977年。

　　[④]李猛、周飞舟、李康：《单位：制度化组织的内部机制》，《中国社会科学季刊》（香港），1996年秋季卷。

　　[⑤]参见孙立平等：《中国社会结构转型的中近期趋势与隐患》，《战略与管理》，1998年第5期。

　　[⑥]同⑤。

　　[⑦]参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版。

　　[⑧]参见陈伟东：《城市基层社会管理体制变迁：单位管理模式转向社区治理模式——武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性研究》，《理论月刊》，2000年第12期。

　　[⑨]参见朱健刚：《国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论》，《中国社会科学季刊》，1999年夏季号。

　　[⑩]http://www.cn-tm.com/newpage125.htm.

　　[11]参见马仲良：《城市社区自治是社会主义新型民主的生长点》，《北京行政学院学报》，2001年第1期。

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