史啸虎：也谈我国社保资金管理制度的改革

　　最近，随着国内社保资金被挪用案件数额披露日增，人们对社保资金问题的关注也随之日增。政府部门也终于打破了一直以来的沉默，对此一再表态要采取措施，加强管理。但我觉得，鉴于我们在社保资金的所有制问题上的认识混乱和张冠李戴，无论政府怎么加强管理，只要还认为社保资金是国有资产，属于政府的，那么社保资金就仍然可能被挪用或者流失掉。

　　我们一直以来总是认为公有制只有两种形式，一是国有（原来我们还说它是全民所有，后来怕老百姓向政府要钱，就不再说这个词了），二是所谓集体所有（这个集体所有就等于是政府褡裢里的资产，想用了就打开去用。农民的但因为被称作是集体所有后的土地不就是这么被征用的吗？）。为了防止人们说三道四，还用宪法方式固定这种说法。其实这个世界上还有一种公有制叫社会公有制。这种公有制既不是国有，也不是集体所有，而是叫社会公有。社保资金就是社会公有资产，而不属于国有。

　　为什么这么说呢？因为这个资金里主要是职工所在的企业（无论是国企，还是民企或外企）按照相关法律为这个职工投入的，这也是职工自己的基本权益，而且职工本人的收入也有一部分投了进去。国家财政尽管也投了一部分，但由于一是财政这个钱本来就是纳税人的；
二是即使如此，国家投入在社保资金中也只占30%左右，并非大头。所以我们说，社保资金是社会公有资产，而不是国有资产。既然如此，那就不应该由政府来管理，而应该由全国人大专门立法，这部法律可以叫做《社会公有资产管理法》，并按照这部法律的规定设立专门的机构，如社会保障基金会、养老金基金会、医疗保险基金会、失业保障基金会和住房公积金基金会等财团法人机构来管理才对呀（修订民法引入财团法人理念）。如果这样，那政府的作用是干什么呢？是监管。政府按照法律授权来监管这些社会公有资产的管理人——基金会们的运作和管理是否遵守法律。在社保资金问题上，政府不能既当运动员，又当裁判员。政府的角色不能错位。如果错位，当事人就有可能乱来了。因为这不符合管理逻辑。在运动场上，裁判员管运动员当然能管好，但是你见过一个裁判员同时又是运动员身份，一会儿当运动员，一会儿又当裁判员，这样还能保证这场比赛是公平的和符合竞赛规程的吗？你看，现在的社保资金不就是在中央政府一再要求加强管理的情况下被下面各级政府管理得这么乱七八糟了吗？

　　据资料统计，2004年，我国各级政府在社会保障和福利方面的总支出仅占我国各级政府同期总支出的3%，而据世界银行《1997年世界发展报告》，1991-1995年的韩国、美国、英国、日本、法国和德国的中央政府对各自国家的社会保障和社会福利的整体支出就已经分别占到各自国家当年总支出的10%、29.9%、30.5%、37.5%、42.9%和45.3%。为什么会出现这种情况呢？或者说，我们政府每年收入的那么多的财政资金究竟用到哪里去了呢？，

　　按一般道理和国际通行原则，作为政府原本就应该把纳税人的税款，除了行政管理费用和国防费用开支外，主要用于社会公共资产的增资扩资上。这就叫国家财政的“取之于民，用之于民”的原则。但这些年我国政府并没有这么做。我们除掉每年那些上万亿元人民币的公款吃喝、公费出国和公车消费不算，只算一下给所谓国有企业的投资（给国企投资从来都是“肉包子打狗有去无回”，至今未见给国家任何利润上缴），这些年来我们的政府财政每年都把将近财政收入的三分之一，即近万亿元人民币（还不包括几乎同样数额的预算外收入的投入）投入到对国民几乎没有直接贡献的国有企业的生产建设性项目上去了。这里，还没有算入政府以各种形式帮助国有企业从国有商业银行所筹融的数以万亿计的巨量资金，而这些资金最后还是要由国民来埋单的。说这些话，我只是想表明，社会公共资产不仅不属于国有资产，相反，政府目前拥有的巨量的国有资产中，还有很大比例本来是属于社会公共资产的。可见我国政府不仅没有管理好社会公有资产，而且也没有尽到一个正常的民选政府对其国民起码应尽的搞好社会福利的投入义务，这和我们国家的社会主义制度是不相称的。

　　我们每年往国企的国有资产这个大筐子里注入上万亿元人民币，而且还特意设置一些过高的门槛不让国企以外的其它性质的企业涉足一些国企所垄断的行业，以确保国企能够在缺乏竞争的情况下得以生存和发展，但是这些国有企业并不争气，效益不高，福利不少倒不说，其向社会提供的商品和服务的价格可一点也不含糊，如汽油、住房、水电煤气等涨起价来可比其他任何性质的企业还要狠。所以，我们说，如果再不修正所谓社会主义公有制的基本概念和相应的法律规定，让国有资产回归其原有本意，我们的国有资产就会异化，而且已经开始异化，并将会逐步异化成国民利益的异己力量。而这个异己力量越强大，我国离社会主义的本意和真正的社会主义社会的距离其实也就越远了。

　　为此，我们必须采取严厉的法律和政策措施，严格控制国企职员，尤其是高级职员侵占国民利益；
让国有企业的利润，除去必要的扩大再生产部分，全部上缴国家并投入到社会保障资金里来，或者干脆每年按照一定的比例将国企股权划拨给上述那些属于社会公共资产的基金会所有，使之成为真正的社会公共资产，让国有资产真正为国民利益服务。同时，将社保资金管理从政府职能中剥离出来，按照新拟订的法律和社会公共资产特有的方式，交由专门的公共资产管理机构独立而有效地进行管理，政府则对此提供有效的监管，使之为国民造福。

　　这里，我顺便说一下对正在审议中的《物权法》（草案）的修改意见。因为这部被国民寄托了巨大希望的市场经济大法——《物权法》（草案）却也在国有资产与社会公共资产的概念定义上犯了同样的错误。比如，《物权法》认为我们的公共财产基本上属于国有财产的范畴，也没有针对社会保障基金之类的社会公共资产是否属于国有资产进行规范性定义。这在法理上是明显的漏洞，混淆了国有资产和社会公共资产这两种根本不同的资产的概念，造成了逻辑上的混乱。如果《物权法》不对此进行适当修改，今后在对我国市场经济实践的指导上会留下很难治愈和修复的硬伤。所以，我们应该在法律上对中国这块国土上存在的所有各种类型的资产的属性进行严格而科学的界定，而且，这种解释既要考虑我国实际，也要符合市场经济下的国际通行原则，不能自说自话。

　　据我分析，随着我国政府职能朝着向社会提供各种公共产品和公共服务方面的转变，估计到2020年，我国国有经济在国民经济成分中的比重要从目前的占34%，下降到仅占15%甚至更低。但这并不会否认我国是一个公有制占主体的国家，因为社会公共资产也是公有资产，而且由于这种资产总量逐年增大的社会公共资产不仅可以从整体上提高我国国民的生活水平和福利待遇，还能体现社会资产属于社会个人所有的特点，其公有制程度将会更高，也更符合马克思所论述的社会主义公有制就是“非孤立的单个人的所有制”，也就是“联合起来的社会个人的所有制”（《马克思恩格斯全集》第26卷第3册第466页，第48卷第22页）的社会主义特性。

　　所以，我呼吁国家在进行政府行政管理体制改革的同时，尽快改革国有资产管理体制，并拟订相关法律，设立全新的社会公共资产管理体制，让社会公有制的社会主义的温暖阳光早日平等地照耀在中国每一个社会阶层，尤其是占人口绝大多数的中低阶层的民众的身上。

　　2006年12月7日修改稿

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