黄永森：关于“首长特支费”制度问题的行政法理解析

　　台湾政府“首长特支费”存在制度方面的问题，在某种意义上说已经是一个“不争的事实”(或共识)。然而，对此问题,目前政治,司法与舆论方面是否存在什么盲点？或者说，这里所谓制度问题，究竟应该在什么意义上来理解认知与正确解读？这无论在理论还是实践上，都是一个值得深入思考与回答的课题！这不仅仅因为它是一个在当下引致一场“特支费”风暴，继之将可能关涉6500位政府官员行为合法与否等重大争议问题；
同时，也是关系到现代行政立法的效力与政府官员循规依法行为，是否受到保障的法律制度原则议题。对此，应该有制度法理上比较深入的解析与判断。

　　对“首长特支费”使用问题引发的争议，一般比较普遍地认为，是由于现行行政法规规范不明确不严格的制度问题所致！所以，提出修法与重新立“特别法”来彻底解套。当然，这可以说是试图从根本上化解问题冲突与争议的一种途径。但是，仍然存在一些问题需要理清：

　　“首长特支费”既是一个原本立之有据的(既是鉴于政府首长官员之必要的社交公关与犒赏等实际支出所需；
又是防杜这类支出可能因无额度规范而难以控制，经由行政立法统一设置的“首长特殊款项目”。)，但由于规范不够明确或不严格(尤指无须票据凭证之特支费部分的使用)，且明显有可能导致行为者与相关法律如审计/会计法与个人所得税法及财产申报制度规范等，相违背/相冲突的“陈规习例”，所以才会出现当下问题。若就其责任而言，则主要应由行政立法权者概括承受立法疏失责任(如果此“疏失”说可成立)，并加以立法解释与采取紧急补救措施等，应该说可以化解当下即刻危机。因为，从“首长特支费”所关涉的面(据信达6500位现职官员之众)，以及由于规范不严格/不明确，造成诸多差别与困扰，已经和正在给这些官员造成损毁(台北马英九市长由于其处于的特殊政治地位，而成为首当其冲受“折损者”。但这种遭遇未必不是一件好事，既可考验马又可为众人解困，更可能引致制度上的改造等等)。关键在如何避免政治势力将其操弄成抹黑攻奸加深冲突对立之手段？！

　　那么，作为造成此一行政立法 暇疏失的责任者行政院，即应该在第一时间作出解释与说明，并采取果断的行政立法等可能地紧急补救措施：如释法修法并确认立法疏失责任范围；
或提交新的法规法案于立法院；
并宣示概括承受因法规制度疏失，造成行为者循规依法却与国家相关法令冲突之可能性，以此排除可能陷众人于不义不法之境地等情势发生。

　　若绕不过司法这一关，还可以先行确认立法责任，然后再呼请大法官会议释法等紧急补救措施，以求使冲击与困扰限制在最小程度与范围，以免由此给政府系统与社会造成更大的困扰。而当下司法审查检视，则更应该考虑到这一立法疏失的事实，和“法不罚众”与平等对待处置的法理，以及政治与法律行为判断所面临的，可能因“法与法规自身冲突”所造成的，难以明断之窘境及其可能带来/造成的多重困扰(如政治上抹黑攻奸加剧化的负面效应，与殃及无辜以及黑白不分甚至颠倒之可能等司法不当/过当问题。当然正当的司法调查应是不可避免的。)等等。

　　由此而言，目前台湾朝野拟议中的“特别立法”可能是面对以上“行政立法疏失”，而又可能给众多官员带来不必要困扰情势下，有效且必须及时进行的法律补救措施。而且，此一立法当然与拟议中的诸多“阳光法案”立法关联一体，遂始得构成完整意义上的立法纠偏与制度建构！ 谨此而论，“首长特支费”又不仅仅是一个简单的行政立法疏失问题，而是一个关联着整个制度面的课题，需要进行相关联的法理与实践探讨！藉此理清问题，并给社会大众与相关官员以合理合法的交代。

　　概括言之，有如下几个方面层次的问题必须加以思考辨析与理清：

　　首先，“首长特支费”因何而设立？而对其进行区分规范的行政法规的立矩目的何在？原因如何？而造成如今的未明确与不严格之疏失根源何在？对此，需要强调的是，存在一个重要的法理问题，必须加以确认：即在当下讨论“首长特支费”争议问题时，在法律意义上的认知判断与普遍的一般的认知之间 ，明显存在一个从根本上与法理判识截然不同的判断！或者说这里明显存在一种盲目的有违法律与法理的错误的认知与判断倾向！例如，行政系统的即刻改制更章，却无明确地责任过失承担与解释宣示；
公众与舆论界一边倒的“制度问题意识”与归咎指斥话语等。

　　换句话说，要理清和解决“首长特支费”问题与争议，首先必须搞清楚其行政规范本身是否具有确定的立法意图，理据/缘由和规范内容？因为倘若从实证分析的角度/观点来看，行政立法规范的“首长特支费”，似乎又是“有其明确目的，且其规范定义在特定的意义上是相对确切的”，所以才产生比较普遍地行为和存在“难道制度要陷奉公守法之人于不义与违法之境地？”的质疑；
从法的确定性意义而言，“制度陷阱说”一般是难以成立的，即在法与不法之间，在是非黑白之间，是不允许也不能存在冲突的！对此，可以证之于以下分析：

　　若从问题症结看，该行政法规规范的三种不同领取不需凭据的“一半首长特支费”的方式(现金/支票/入个人帐户)，且可以构成对“首长特支费”可任意自由支配之立法意图/目的的明证：即它是一种不受法律检查审视的事域(此因行政条例对其规范无可操作性)，因而是并无合法与不法问题之“陈规习例”。故而，从制度上说，可以视为等同“首长津贴或个人官方公关费”等性质，并无行为不法之法律认定的空间与问题。

　　甚至某种意义上说，由于该等给付与处置权是行政法赋予首长官员的特权与职务待遇，受该法规之保障，并享有免税等特殊待遇，更凸显其“特支费”之特殊性质。因鉴此，当事人即可依法“免责”，甚至也可拒绝有关司法对这一部分的调查。其理由即在于依法“首长”不必具实据之这一半，是属法外之域(即可视为无关公私之自治权域)。故此，方能与其名目相符，称得上是“特支费”完全特殊的部分。如此一推论不能成立，则显然问题主要出在这项行政立法规范本身的“不可操作性”（如具有“特支费用于公务目的”条款，却又不用提供任何票据证明。）和所由产生的与相关国家法律规范的冲突问题,等等。

　　由此可见，相关联的这部分特支费，是否违法与运用不当问题，与可能产生的差异问题等等，且是“假问题”(因为，就法律意义上说，既然如此规范，则“现金/支票/入个人帐户”等取款方式，三者应视为同一，并构成联带性可类比/比附之法律平衡对待之规范行为。)；
所由产生的“违法或与国家相关法律冲突”的可能问题等，且应该归为是国家行政立法者的责任，其负有解释说明或修法改规，并需概括承受之法律责任。在行政立法者尚无作出此类行为之前，有关“首长特支费”之特殊部分(这一半)的争议，都可以视为法律与制度上虽具争议，但并无各相关官员行为是否涉法之问题(仅就此部分并无规范而论)。更不可无限上纲，操弄成打击抹黑政敌的政治手段。所以，不仅行政院要作出明确表态；
司法机关也必须明确将其与另一半“首长特支费”相区隔；
而立法院更应该通盘考量，作出整体配套立法的综合规划作为。并可采取非常立法与程序等法律补救措施。以理清并有效化解政治化法律制度争议问题及其引致的制度性政治冲突危机。

　　22/11/06 黄永森（比利时）

　　28/11/2006修订

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